公共服務政策示范類型及其擴散邏輯*

王歡明 劉 馨

提要：公共服務供給是國家治理社會民生領域的重要抓手。政策示范與擴散是我國政策治理的重要手段,不同政策領域的運行機制不能簡單套用,有必要專門對公共服務政策示范及其擴散進行深度挖掘與剖析。本文首先刻畫了公共服務政策示范的內涵,即普及性、緊迫性和同質性。其次,嘗試探究公共服務政策示范的類型特征。通過挖掘政策示范具有動員與試驗的雙重內涵,以及公共服務需求具有同質化和差異性的兩重特性,將公共服務政策示范劃分為統一型示范、差異型示范、執行型示范和控制型示范四種類型。再者,結合具體公共服務政策實踐,分別探索了四種公共服務政策示范類型對應的擴散邏輯。

政策示范以達成政策目標的經驗模板為示范,旨在解決單一政策與復雜地方適應性難題的政策運行方式,是一種降低政策選擇成本與政策決策風險的政策運行手段,被廣泛應用于各個政策領域,例如產業轉移示范區、全域旅游示范區、國家自主創新示范區等。政策擴散是某一地方政府受其他政府政策選擇的影響,通過學習、模仿、競爭等方式吸納其他地區的政策經驗、實現轄區內政策創新的政策行為。順暢的政策擴散有利于促進示范經驗合法化和在地化,提高地方政府對復雜環境的適應能力,推動我國社會治理進程。公共服務政策與其他政策領域相比,具有財政支出性、非營利性、非排他性和普惠性等特征。這些特征會對地方政府建設和擴散公共服務政策示范經驗的積極性產生直接影響,因而公共服務政策示范的建設和擴散與其他領域的政策示范相比有差異。那么公共服務政策示范的內涵與其他政策領域相比有何差異?公共服務政策示范具有哪些類型和特征?又如何通過公共服務政策示范達到經驗擴散的目標?

現有政策示范研究要么普遍將政策示范看作一個抽象整體進行研究,例如劉志鵬等人從評比視角探究示范項目建設的動機;(1)劉志鵬、高周易、馬亮:《示范:政策高位推動的工具——基于國務院各部門的實證研究(2008—2019)》,《政治學研究》2022年第4期。要么進行單案例的剖析解讀,例如王路昊等人從央地話語聯盟視角研究了自主創新政策示范的演進歷程,(2)王路昊、龐莞菲、廖力:《試驗與示范:國家自主創新示范區建設中的央地話語聯盟》,《公共行政評論》2023年第1期。但鮮有針對某個領域深度挖掘其示范內涵與特征的研究。公共服務特有的財政支出性和普惠性等特征會影響地方政府建設和擴散公共服務政策示范經驗的能動性,因而有必要將公共服務政策示范從政策示范這一抽象整體中分離出來,對公共服務政策示范內涵、類型和擴散進行具體剖析。為此,本文首先剖析了公共服務政策示范的內涵;其次,根據政策示范特征和公共服務的需求特征劃分了公共服務政策示范的類型,以厘清國家運用不同類型公共服務政策示范的目的及其所承載的差異性功能;再次,針對不同類型的公共服務政策示范,結合公共服務政策示范的具體案例探討了四種公共服務政策示范類型所對應的擴散邏輯的差異。

一、公共服務政策示范內涵

公共服務政策示范起源于經濟體制改革,其最初作為經濟體制改革的配套措施出現,屬于經濟體制改革試驗的內容之一,后逐漸與經濟體制改革脫嵌。脫嵌后的公共服務政策改革具體表現為政府行政管理體制改革與公共服務供給兩方面,(3)姜曉萍、陳朝兵:《公共服務的理論認知與中國語境》,《政治學研究》2018年第6期。本文將這作為公共服務政策示范的兩種應用情境。在該應用情景之下,公共服務政策示范的內涵呈現出以下三方面的特征。

一是普及性。經濟類、城市建設類等類型的政策示范受區域差異性影響,政策示范的適用范圍受限。而公共服務需求雖然具有區域差異性,但是與其他政策示范相比,更具有普遍性、公共性、整體性和廣泛性,尤其是基本公共服務需求,屬于全社會的共同需求。因而,公共服務政策示范適用范圍較廣,泛用性較強,更具有跨區域擴散的能力。

二是緊迫性。黨的十七大之前,由于國家改革的重心在經濟體制改革上,公共服務改革一直作為經濟體制改革的功能性配套而存在。然而長期以來,過于強調經濟理性,造成了民生類公共服務的非均等化顯著、貧富分化嚴重等社會問題,公共服務分配不均問題已然跨越了可持續發展的邊界,成為可持續發展的潛在威脅。為解決公共服務供給缺失的問題,黨的十七大將公共服務從經濟體制改革中分離出來,將其看作獨立發展的政策體系,作為社會民生事業、社會建設的主要內容;黨的十八大則將其作為實現發展成果的主要載體和“五位一體”建設的重要內容;黨的十九大則提出將公共服務作為保障民生的根本目的;黨的二十大則提出要增強公共服務的均衡性和可及性,進一步發展了基本公共服務均等化的目標。可見,公共服務改革在國家重大規劃中具有重要地位,其改革具有緊迫性。因此,加強公共服務政策示范的研究,挖掘其示范類型與擴散機制,不僅能夠彌補現有政策示范研究類型上的缺陷,也是現實發展的迫切要求。

三是同質性。經濟類、城市建設類等類型的政策示范受政策示范點內部的個性化特征影響明顯,因而示范地與采納地的環境特征具有顯著差異。為了減少這種差異性,通常會提供多個平行的競爭方案以形成差異化的政策示范,但其政策擴散仍會受政策環境制約產生示范地與采納地特征不匹配的問題。因此,采納地的地方政府往往需要承擔較高的政策協調成本和政策風險,需要緊密結合地方實際發展情況對政策示范經驗進行調試,擴散結果為政策再生產或政策變異。而公共服務政策示范相較于其他政策受示范地獨特環境的制約較小,這種示范地與采納地環境特征的高匹配度能夠提高公共服務政策示范擴散的有效性和普適性。

二、公共服務政策示范類型

政策示范的類型奠定了公共服務政策示范的基調。公共服務需求的不同類型決定了公共服務供給方式主要由中央負責還是地方承擔,而公共服務供給方式是影響公共服務政策示范類型的重要特征。有鑒于此,本文從政策示范類型與公共服務需求類型兩個維度劃分公共服務政策示范類型,具體如表1所示。

表1 公共服務政策示范類型

表2 公共服務政策示范擴散邏輯

(一)政策示范類型

政策示范不同于其他來自西方行政學的專業概念,其具有本土性和非正式的特征。政策示范的表述常見于我國的政策報告、領導人講話等非學術情境中,后被學界注意到并將其作為學術上的正式概念加以研究,屬于從黨政習慣用語中衍生的學術概念。正是由于政策示范起源的非正式性和本土性特征,致使學界通常會忽視其內涵界定,從而出現了政策示范表述多樣和應用情境不夠確切的現狀。

政策示范主要包括試驗與動員兩種類型。試驗類型的政策示范主要包含三種觀點:一是從“試點-吸納-擴散”的政策試驗邏輯出發,意指將政策示范作為政策擴散的前置條件;(4)韓博天、石磊:《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》,《開放時代》2008年第5期。二是從政策試驗的邏輯出發,將政策示范作為政策試點邏輯之一,即政策示范屬于政策試驗中的試對邏輯,適用于中央已有明確方案,自上而下對已有政策方案進行演繹的過程;(5)周昕宇、楊宏山:《中國政策創新的競爭性試驗模式》,《地方治理研究》2022年第3期。三是將政策示范作為政策試點的方式之一,即中央單方案單試點時采用的試點方式,計劃通過試點這一方式檢驗已有方案的成功性,(6)趙慧:《政策試點的試驗機制:情境與策略》,《中國行政管理》2019年第1期。實際上是觀點二的局部理解。這三種觀點有所差異,但是都有一個隱含默認的前提假設,即政策示范都能夠擴散,但這個默認假設并不精準。一個完整的政策試驗會包含試錯、試對、擴散三個階段,實際上并非所有的政策試驗都會經歷一個完整試驗過程。因而政策示范也并非需要經歷完整的試驗過程,只要在試驗過程的某一階段形成了代表性經驗便可以成為政策示范,但是否經歷完整的政策試驗過程會影響政策示范的擴散效果,例如某些未經試驗的政策示范的擴散效果極其有限甚至零擴散。

有鑒于此,本文從政策試驗的完整性流程和示范效果的角度考量,主張從內部效度和外部效度視角劃分政策示范,以表明政策示范所經歷的不同試驗流程和可能的擴散效果。政策示范的內部效度指在政策試驗過程中通過試錯產生了代表性經驗,達成了試驗目標,即政策有效性;外部效度指在已有明確方案時進行試對以進一步測試和檢驗方案的正確性,即政策可擴散性。現有試驗屬性的政策示范有只經歷過試錯階段的政策,例如“神木醫改”,也有只經歷過試對階段的政策,例如直接改良國外經驗的公共交通市場化、社區居家養老等公共服務政策,還有同時經歷試對與試錯兩個階段的政策,例如我國的醫改政策。

動員類型的政策示范源于中華人民共和國成立初期“樹典型”的傳統,這一方式將國家政治權力延伸至基層以動員資源。動員視角的政策示范主要包含兩種觀點:一是自上而下的壓力性動員,(7)趙全軍:《壓力型動員:改革后中國農村義務教育的供給之道》,《云南社會科學》2008年第4期。雖然政策示范并不具有強制性,但是某些具有較高政治勢能的政策示范會自然而然地在行政系統內部產生自上而下的行政性壓力,推動地方學習政策示范經驗;二是控制性動員,(8)葉敏、陳昌軍、張良:《創建示范:政策執行中的控制性動員》,《政治學研究》2023年第3期。控制性動員源于1992年衛生部門組織“國家衛生城市”評比,旨在形成不同于傳統“條線”運作的分級運作體系,以打破僵化的科層模式,緩解行政惰性,提升科層彈性,提升政策執行效果。(9)L.Ma, T. Christensen. “Same Bed, Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China,” International Public Management Journal, Vol.23, No.3, 2020, pp.442-443.

(二)公共服務需求類型

公共服務需求類型決定公共服務的治理效果和供給方式。公眾的公共服務需求獲得滿足能夠維持社會穩定、降低潛在社會治理風險,這是公共服務有別于私人服務的重要特征,也是現代國家重視公共服務供給的根本原因。基本公共服務旨在滿足公眾基本生存需要,具有廣泛性、同質性和普適性等特征,供給的主要原則是保證資源配置的公平、公正,盡可能使每個公民都能夠平等消費、無差別的享用公共服務。基本公共服務涉及公眾最為廣泛和最為基本的權利,具有底線性、普適性、廣泛性和公益性等特征,是政府的公共責任,需要政府強化支出責任來保障供給質量。中央政府和地方政府均可以提供公共服務外,但是基本公共服務的底線性、普適性等特征決定若僅出于交易成本的考慮采用行政發包制,會導致公共服務供給質量低下,引起公眾的抱怨和社會各界的高度關注,加劇潛在的社會治理風險,(10)周黎安:《行政發包制》,《社會》2014年第6期。因而除了住房保障等地域差異性過大的基本公共服務,大多數基本公共服務都由中央統一負責并進行兜底。

非基本公共服務是為了滿足更高層次和差異化的公共服務需求而提供的公共產品,具有以下幾個特征。第一,社會治理風險相較于基本公共服務較小,這允許中央出于降低管理地方交易成本的考慮,采用行政發包的方式進行供給。第二,非基本公共服務通常與經濟發展程度和公眾的群體差異有關,具有顯著的區域差異性、群體差異性。這種特征決定了中央不可能精準地獲知各個地方的差異性需求并據此做出決策,因而需要授權地方政府進行公共服務供給。第三,在公眾主體性增強、參與能力提升和需求表達能力提高的情況下,應盡可能地倡議地方政府由公眾自下而上決定公共服務差異性需求。第四,多樣化的公共服務需求無法僅靠單一的政府主體進行供給,需要市場、社會組織等多元供給主體協同供給。(11)尹華、朱明仕:《論我國公共服務供給主體多元化協調機制的構建》,《經濟問題探索》2011年第7期。

(三)公共服務示范類型

(1)統一型示范

統一型示范是在具有普適性同質化需求的政策試驗過程中誕生的統一政策模板,適用于滿足最廣大公眾最基本的生存需要的基本公共服務。其屬于戰略性較高和具有創制性的綜合性重大變革,需要通過試驗形成統一政策方案,常用于以下情境:一是政策議題超出地方行政層級的法定權限,尤其是涉及體制機制改革的議題,即便是擁有一定立法權的省級政府也會有所顧慮,例如行政審批制改革。(12)張冬陽:《行政審批期限制度創新:困境與紓解》,《中國行政管理》2021年第7期。二是公共服務的外部性所引致的跨區域治理問題,行政區劃的地域分割無法提高全域內公共服務供給的效率和質量,需要更高層級政府的協調,包括正外部性引發地方保護主義和負外部性引發“以鄰為壑”的效應,例如限制落戶政策、環境污染議題。(13)蔡嘉瑤、張建華:《財政分權與環境治理——基于“省直管縣”財政改革的準自然實驗研究》,《經濟學動態》2018年第1期。三是公共服務供給涉及多個職能部門的利益,需要高層級的政府橫跨組織邊界進行整合,防止因各職能部門利益分割而無法達成共識。例如醫保改革涉及財政部門、社保部門等多個部門之間的利益,(14)陳玲、趙靜、薛瀾:《擇優還是折衷?——轉型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》,《管理世界》2010年第8期。需要由新醫改的最高層即國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組負責統籌。這些情境無法在地方以及單個部門內部解決,需要中央主導政策試驗過程并形成統一的公共服務政策示范,從而彌補不斷拉大的地區差距和收入分配差距,保障基本公共服務資源配置的公平性和公益性。

統一型示范的類型分為中央先行先試授權型和地方治理需求驅動型,需要經過政策試驗的內部效度與外部效度雙重檢驗環節,試驗過程具有階段競爭性、結果統一性的特征。在試錯階段,中央先行先試授權型會采取多個地區同時試驗多套競爭方案的方式以供中央擇優選擇;中央在明確了統一方案之后則進行試對,進一步檢驗方案的可擴散性。例如醫改在2004—2007年的試驗過程中形成了10套政策方案,最終確立了以政府財政投入為主,兼顧醫保體系、公立醫院、民營醫院、患者利益的政策方案。

地方治理需求驅動型是中央獲取改革經驗的重要來源。公共服務政策具有同質性和廣泛性,一旦擴散不慎會招致公眾的廣泛抱怨,具有較高的政治風險。因而地級市政府作為統一型示范的創制者,若要使公共服務政策上升至中央,要么需要在省級政府的轄區范圍內進行區域性的試對擴散,要么需要省級政府的背書。否則,一方面其政策示范很難上升至中央,另一方面即便上升至中央,中央一般也只會初步采納地方公共服務政策創新的觀念,之后會由中央主持政策試驗獲得統一的政策示范方案。在中央主持試驗的過程中,通常會產生新的政策示范點,為與最先提出公共服務政策概念的創制性示范相區分,本文根據政策創新的層次,將其定義為增量型示范。

(2)差異型示范

差異型示范是在由地方主持的非基本公共服務或住房保障等地域差異化明顯的基本公共服務政策試驗過程中產生的多樣化模板。非基本公共服務需求主要由經濟發展程度和社會群體差異決定,潛在社會治理風險較低。出于減少行政成本的考量,中央采用行政發包制進行公共服務供給,不會對其承擔過多的財政責任。除了給予原則性的指導意見以及保留試驗脫軌時宏觀控制的權力,中央會盡可能將公共服務的選擇權、決策權和支出管理權授權給地方政府,使地方政府擁有較大的自我創新空間,自主探索政策內容和政策工具,結合地方情境形成多樣化、差異化、針對性的地方化公共服務政策示范,從而為其他地區提供多套備選方案,使其更容易找到對標的學習模板。

鑒于公共服務政策的財政支出屬性,地方政府的財政差異是影響差異化公共服務政策示范建設的關鍵因素,具體表現為地方財政能力、中央財政補給程度和地方主官注意力。首先,中央一般不對地方公共服務試驗示范政策進行財政配給,即便配給也只是給予少量的專項資金,(15)靳濤、梅伶俐:《中央轉移支付與地方政府公共支出誰更有效率?——基于教育和衛生服務視角的實證研究》,《經濟管理》2015年第2期。因而地方政府的財政能力是公共服務政策示范建設的決定性因素,公共服務政策示范多分布在東部發達地區則印證了這一點。(16)吳建南、馬亮、楊宇謙:《中國地方政府創新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創新獎”的多案例文本分析》,《管理世界》2007年第8期。因而在地方財政短缺的情況下,即便授權性高、競爭性低、激勵性不足的差異性公共服務政策示范建設也未必能夠激發地方政府的積極性。其次,得到中央較大力度財政支持的公共服務政策會激發地方政府的積極性,形成強激勵強競爭的地方競爭格局,產出多樣化的公共服務政策示范。例如住房租賃政策的試點城市在得到中央大量財政支持之后,競相出臺差異化住房政策方案,示范經驗迅速擴散。(17)吳賓、齊昕:《政策擴散阻滯:何以發生又如何消解?——自2016—2019年中國住房租賃政策的觀察》,《公共行政評論》2020年第5期。再次,在沒有中央財政支持、地方經濟發展程度不高的地區,地方主官注意力是公共服務政策示范建設的決定性因素。經濟政策是塊塊政策,一般由地方政府負責;公共服務政策則由地方政府的職能部門負責,實行條塊結合、以塊為主的運作模式。地方政府同時面臨著多線任務,文化、衛生、住建、交通等公共服務職能部門如果能在多線任務并行的情況下得到地方政府的注意力,便能迅速調動行政資源集中進行公共服務政策示范建設,但這種政策示范面臨著可復制性和可推廣性的難題。

(3)執行型示范

執行型示范是中央以其高位推動的政治勢能來保障示范經驗落到實處和全域性覆蓋時采用的政策方式,適用于公共服務政策方案清晰明確、示范經驗具有同質化和普適性的政策情境,具體包括以下兩種應用環境。一是中央直接示范,適用于高風險的體制機制改革領域。雖然政策示范本身并不具有強制性,但是中央直接示范具有強大的政治勢能以及明確的示范方案,政策示范的高位推動特征使地方政府以政策執行的方式迅速跟進,因而具有政策執行的特點。例如2008年國務院通過大部制改革整合了社會管理和公共服務相關的機構和職能,地方政府迅速跟進保證與國務院的政策示范同頻共振。

二是在試驗政策的末期,中央利用政策示范的策略以高位推動的政治勢能來保障統一的政策示范方案能夠得到有效的貫徹,發揮政策示范以點帶面的擴散效應。具體運行方式上,中央會以行政指令的方式要求下屬單位設置試驗示范區,這一方面可保障多個部門協同供給資源,防止統一型公共服務政策由于各部門利益分割而打折扣,另一方面借由設置地方試驗示范區的方式進一步推動統一型公共服務政策的在地化,達到統一性和針對性的平衡。但由于處于政策末期,政策紅利已經接近尾聲,地方政府的行動邏輯從效率邏輯逐漸向合法性邏輯靠攏,(18)李智超:《政策試點推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點的分析》,《公共管理學報》2019年第3期。以迎合上級政府期待,為目標進行行政性資源動員,擴散方式為模仿甚至復制統一型政策經驗,性質趨近于政策執行。例如行政審批制度改革、“最多跑一次”等服務型政府政策的末期,地級市政府便會以建設試驗示范區的方式動員下級以回應上級壓力,(19)盧超:《行政審批局改革的組織創新及其公法啟示》,《浙江學刊》2021年第6期。其政策方案則與浙江的示范方案高度趨同。

(4)控制型示范

控制型示范是對科層制動員示范與行政發包制試驗示范的補充與中和,(20)葉敏、陳昌軍、張良:《創建示范:政策執行中的控制性動員》,《政治學研究》2023年第3期。其通過相對績效比較生成多元激勵(榮譽、經濟激勵和領導注意力)促使地方參與評比競爭,由中央部委掌握目標設定、檢查驗收和激勵分配等控制權,具有控制性特征。控制型示范既能避免執行型示范利用科層制的強大層級壓力使地方政府失去積極性,又能避免差異型示范采用的行政發包制從而引致中央控制權(公共服務決策權和資金管理權)削弱。控制型示范的典型形式是公共服務創建示范,其政策議題符合社會民生的廣泛需求,具有廣泛的適用性且不具有迫切性,例如公共服務文化示范項目建設、兒童友好型示范區社區建設、社區居家養老照料中心示范區建設等。

公共服務創建示范具有強烈的動員效應,旨在打破科層僵化的現狀,借此解決政策執行過程中的痛點和難點,(21)劉志鵬:《常規開展的“運動”:基于示范城市評比的研究》,《公共管理與政策評論》2020年第4期。建立和維系中央與地方互動的紐帶。(22)劉然:《并非只為試驗:重新審視試點的功能與價值》,《中國行政管理》2020年第12期。但在實際運行過程中,動員范圍一般僅限于科層動員而非社會動員,這致使政策動員僅僅是在科層內部進行“政策空轉”(23)葉敏、熊萬勝:《“示范”:中國式政策執行的一種核心機制——以XZ區的新農村建設過程為例》,《公共管理學報》2013年第4期。,無法捕捉公眾真實的公共服務需求,使示范經驗與居民公共服務需求脫節。科層動員體現依靠項目資源堆疊和資源吸納建設的政策示范,例如多個職能部門在同一個示范社區搭便車,且一旦停止投入資源,政策示范便無法持續。某些基層社區同時有文化、特殊人群(農民工等)服務、社區教育、社區養老等多個公共服務項目的掛牌便印證了這一點。因而控制型示范更像是一種成熟權力的宣示策略,帶來的更多是“運動式治理”的短期影響,(24)馬亮、王洪川:《示范城市創建與食品安全感:基于自然實驗的政策評估》,《南京社會科學》2018年第9期。開創性和代表性經驗不足。

三、公共服務政策示范擴散邏輯

總體來看,公共服務政策擴散的影響因素主要包括央地關系、財政來源、當地公共服務需求等因素。其中,央地關系是影響中國政策擴散的核心因素,四種公共服務政策示范類型的擴散過程都不可避免受其影響,但其影響的程度和表現形式會因不同公共服務政策類型而異。公共服務的財政支出屬性可能會導致政策采納所需的財政因素壓倒當地的公共服務需求成為擴散的主導因素。以上這些因素交叉影響共同作用于公共服務政策示范的擴散邏輯,但其作用的程度和表現方式因公共服務政策示范類型而異。

(一)統一型示范擴散邏輯

統一型示范的內容主要包括基本公共服務與體制機制變革,具有較高的政治風險。因而化解政治風險便成為促進政策擴散的關鍵環節,在中國的政治結構中,中央的授權或通過央地互動得到中央認可是化解政策政治風險、促進公共服務政策擴散的必要條件。

統一型示范分為中央先行先試授權型和地方治理需求驅動型。中央先行先試授權型政策示范是在中央發起的公共服務政策試驗中產生的代表性經驗,其試驗過程具有階段競爭性、結果統一性特征。在階段性競爭方案時期,統一型公共服務政策的財政支出性和高社會風險會引致地方持觀望等待的態度,擴散模式屬于倡議式擴散。(25)李兆友、鄭曉敏:《試點政策的模糊性與擴散模式分析——一個新的解釋框架與實踐樣態》,《求實》2022年第6期。以個人養老保險賬戶為例,初期養老賬戶試驗僅于2001年在遼寧省開展,除遼寧省外,國發〔2000〕42號文規定其他省區可以自行決定試點城市。然而,除了中央提供補助的黑龍江省和吉林省,由于初期養老賬戶的財政支出性特征,并沒有省區跟進。在政策結果統一性時期,雖然中央初步確立了政策示范,但并不會立刻發揮其以點帶面的政策擴散作用,而是會采用試對邏輯檢驗公共服務政策示范的可擴散性和政治風險。地方在統一型政策示范經驗的基礎上進一步探索并給予中央反饋,中央依據反饋修正方案,政策擴散屬于央地互動式擴散。例如個人養老保險賬戶在東北三省初步進行了試驗之后,基本確定了個人賬戶起步5%、中央財政補助75%的比例,隨后在2006—2007年的試對階段,除了將上海、天津、山東等八省市納入試點,還同時要求江蘇、浙江和廣東三個經濟發達的省份按照中央指導比例自行負擔個人賬戶財政支出,并將自行負擔情況向中央進行反饋,以供中央調整原有統一性政策方案。

地方治理需求驅動型政策示范是地方政府在地方公共服務治理需求的驅動下探索出的具有普適性、同質性的代表性經驗,其擴散方向取決于是否有省級政府的認可,在省級政府所轄區域內達到政策效果與穩妥的平衡是其自下而上擴散的前提條件。若得到省級政府認可和支持,地級市政策示范會在所屬省內初步擴散以檢驗其有效性和可擴散性,呈現擴張式擴散。(26)楊正喜:《波浪式層級吸納擴散模式:一個政策擴散模式解釋框架——以安吉美麗中國政策擴散為例》,《中國行政管理》2019年第11期。省域擴散之后,政策示范的擴散核心便轉變成地方政府公共服務治理需求創新與中央宏觀公共服務改革方向之間的沖突與協調問題。由于已經在省域進行了初步擴散,若符合中央公共服務改革全局性構想,便會被中央吸納,由區域性擴散轉變為全域性擴散,形成“吸納—輻射”型擴散。(27)王洛忠、龐銳:《中國公共政策時空演進機理及擴散路徑:以河長制的落地與變遷為例》,《中國行政管理》2018年第5期。例如“最多跑一次”在浙江省政府的支持下于省內進行了初步的擴散后,得到了中央注意力并在中央的支持下進行全國推廣。

地方治理需求驅動型若未得到所屬省級政府的認可,擴散方式一般為平行擴散,像三明醫改作為地級市政策示范直接被中央吸納并進行全域性擴散的案例在中國的行政結構中極其少見。由于公共服務政策的財政支出性和體制機制改革的高政治風險性,這類示范經驗在空間擴散上呈現為不規則、零散的點,且“近攻效應”會導致其很少在所屬省級政府轄區內擴散,反而在跨省經濟發展程度高的城市擴散。(28)賈義猛、張郁:《模式的擴散與擴散的模式:行政審批局創新擴散研究》,《求實》2022年第2期。擴散的主要影響因素是采納地的公共服務治理需求和財政能力,擴散方式為橫向學習。在政策橫向學習的過程中,部分采納地政府會彎道超車,超越最初的創制型示范成為增量型示范,甚至會得到省級政府認可進而被中央吸納,轉變為“吸納-輻射”型擴散。但這會致使后期采納者向“最強示范”而非向“最先示范”學習。例如成都市武侯區行政審批制度改革未得到四川省認可,6年內在四川省內零擴散。天津市濱海新區采納后在天津市的支持下得到了中央認可并在14個省內進行了兩批試點,此時天津市作為增量型政策示范實際上取代了成都市武侯區創制性政策示范成為試點地區主要的經驗學習地。

(二)差異型示范擴散邏輯

差異型示范以平行擴散為主,中央的縱向權力介入程度低,影響其擴散的關鍵因素為采納地的公共服務選擇偏好,具體包括采納地政府對于公共服務政策示范內部效度和外部效度的判斷以及財政情況(包括中央的財政支持及采納地本身財政能力)。當采納地判斷公共服務政策示范具有內部效度和外部效度且采納地自身的財政情況較好時,會采取以競爭為主的擴散方式。例如武漢市的人才政策短時間內在各個經濟發展程度較高的城市中迅速擴散,各城市競相出臺人才政策以吸引人才。(29)夏志強、唐慧:《“自發式”政策爆發何以可能——基于中國大城市“人才新政”的扎根研究》,《上海行政學院學報》2022年第4期。當采納地自身的財政情況受限,但公共服務政策示范具有內部效度和外部效度時,由職能部門負責的公共服務政策若得不到所在地級市政府的注意力和財政支持,通常會受限于財政資金,采取以模仿為主的擴散方式。例如社會屬性較強、財政支出較大的城市低收入家庭住房政策示范,采納地政府雖然在弱勢群體住房需求的壓力下采納了政策,但是政策擴散方式以模仿為主,鮮有政策創新。

差異型示范鼓勵地方政府根據本地公共服務供給與需求情況制定針對性政策,在政策制定過程中,會出現部分政策示范極具地方公共服務供給特色的情形,即政策具有內部效度但是外部效度有待觀察。當采納地判斷公共服務政策示范外部效度不明顯,但自身的財政情況較好時,便會采取以學習為主的擴散方式,并根據本地實際情況對原有政策示范進行調適、改造,使之適應本地新環境。例如第二批以房養老政策試點對北京、上海、廣州、武漢的示范經驗進行學習并嘗試對其調試,只不過鑒于以房養老需求有限,政策擴散效果不佳。當采納地判斷公共服務政策示范具有內部效度,但自身財政受限,此時采納地會采取觀望的態度,政策示范的擴散范圍極其有限,若是中央強制推行,則會造成地方政府應付式采納,造成虛假擴散。例如,“神木醫改”在當地達成了醫療服務的目標,但是政策示范經驗僅僅在極少數地方擴散;上海依托強大的財政能力建設的一網通辦,具有極強的地域性特征,但諸多省級政府沒有足夠的財力來整合數字政府的碎片化,因而一網通辦的推廣不盡如人意。(30)鄧崧、巴松竹瑪、李曉昀:《府際關系視域下我國數字政府建設創新擴散路徑——基于“試驗—認可—推廣”模型的多案例研究》,《電子政務》2021年第11期。

(三)執行型示范擴散邏輯

執行型示范擴散主要依靠中央高位推動的政治勢能來保證示范經驗擴散的有效性和覆蓋性,具有強烈行政動員性質和壓力驅動特征,為自上而下輻射式擴散。政策示范符合中央全局構想,具有統一明確的政策目標、政策內容和政策工具。中央會釋放明確的政治信號,要求地方政府向統一型公共服務政策示范學習,形成以點帶面的全域性擴散,擴散結果為政策趨同。統一型政策通常包含多個政策目標與政策工具,需要動員多個職能部門的資源,而高位推動的政治權威能防止由部門利益分割導致的政策偏差,使各部門能夠協同配合保證政策落實到位。例如國務院第一期大部制改革為公共服務供給整合提供了示范經驗,地方以改善民生為重點,迅速跟進整合社會管理和公共服務部門,全面解決公共服務領域部門職能交叉的問題。再者,在新醫改全面推開期的2019年,國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組專門發布文件,明確鼓勵各地學習三明經驗,推動三明經驗進行全域性擴散。(31)和經緯、蘇芮:《試驗性治理與試點嵌套——中國公立醫院改革的政策邏輯》,《社會保障評論》2021年第4期。

執行型示范的擴散是地方政府回應上級壓力與期待的結果,一旦政策示范的經驗無法維持可持續與穩定性,在中央政治勢能高位推動退場之后,可能會淪為“虛假擴散”。例如大部制改革的余溫消散之后,地方政府整合公共服務供給的動力消失,在面臨新的公共服務情境時,地方政府會重回公共服務供給碎片化的狀態。

(四)控制型示范擴散邏輯

控制型示范的政策方案具有概念簡單、操作簡便、短期效果明顯、采納成本低廉、受益群體廣泛、社會阻力較少、(32)吳建南、張攀:《創新特征與擴散:一個多案例比較研究》,《行政論壇》2014年第1期。受地域環境的制約較小、易打造成政策示范點等特征。這些特征決定了其不需要進行政策試驗便可以直接推廣,因而其擴散只需要進行科層動員和社會動員即可,擴散結果為政策趨同。在擴散的影響因素方面,低廉的采納成本和操作的簡便性使采納地不會受財政情況、地域差異性等因素影響,故而影響其擴散的關鍵因素并非出自采納地,而是出自公共服務政策示范本身的合法性確認層級,其中所屬地級市的職能部門層級的合法性確認以及中央職能部門層級的合法性確認是影響其擴散的關鍵層級。

控制型政策示范以平行擴散和條內縱向層級擴散為主。在通過所屬地級市政府的職能部門內部的績效考核獲得評優資格后,具有兩條擴散路徑。一條路徑是繼續在所屬地級市政府各職能部門之間的績效考核中勝出,從而獲得地級市政府的注意力和財政支持,進而在地級市政府轄區內由點到面進行遷移性擴散。但由于在眾多的政府職能部門中,公共服務供給的職能部門一般處于弱勢地位,與優勢部門抗衡并在部門間的績效考核中獲得勝出較為困難。有可能需要依靠職能部門與地方政府的非正式互動才能勝出,即以“請示授權”的非正式方式,從而獲得財政支持以在地級市轄區內進行遷移性擴散。(33)王猛:《中國地方政府創新研究:理論、議題與方法》,《公共管理評論》2020年第1期。第二條路徑是完全在職能部門內部進行擴散。地級市職能部門可向省級職能部門推薦,或者向中央職能部門推薦。實際上,在成為省級公共服務政策示范區后,各地之間便會展開較為頻繁的平行學習。若進一步得到中央職能部門認可,其擴散速度和擴散范圍會迅速加快和擴大,呈現“多點同現”的擴散情形。并且隨著擴散時間的延展,諸多采納地在學習吸納了“創制型政策示范”的經驗之后,會進行經驗積累從而產生“增量型政策示范”。擴散的中心點也由最初的“單點”變為“多點”,即從向“最先示范”學習轉變為向“最強示范”與“周邊示范”學習。(34)呂芳:《條塊差異與公共服務政策的擴散》,《政治學研究》2021年第5期。例如“國家公共文化服務體系示范區”的創建示范項目都是在文化職能部門內部逐級參評,得到文化和旅游部認可,之后在全國范圍內迅速出現了多個增量型政策示范點。

四、結論與討論

深化公共服務體制改革是新時期我國治理格局的重要內容,也是社會民生領域的重要抓手。本文從政策示范這一政策運行方式入手,詳細剖析了公共服務政策示范的內涵、類型及擴散邏輯。首先,通過與經濟類等其他政策示范相比,發現公共服務政策示范具有普及性、緊迫性和同質性等特征。其中,普及性和同質性為其擴散效果的有效性和廣覆蓋性奠定了基礎。其次,梳理了政策示范具有動員與試驗的雙重內涵,并在此基礎上,結合公共服務需求類型,將公共服務政策示范劃分為統一型示范、差異型示范、執行型示范和控制型示范。其中,統一型示范和執行型示范體現了中央在公共服務供給過程中的兜底性和政府責任,是中央力圖保障公共服務普及性和公平性的表現。差異型示范是中央出于公共服務需求和行政成本的考量做出的公共服務供給方式選擇,以期通過放權的方式激勵地方產出差異化的示范模板。控制型示范則是在壓力性體制和行政發包制難以觸及的領域中保障公共服務供給能力的政策選擇。再次,進一步探索了四種不同公共服務示范類型的擴散因素和擴散方式。其中,央地關系是統一型示范、執行型示范和控制型示范擴散的關鍵影響因素,公共服務財權事權匹配是差異型示范擴散的關鍵影響因素。

黨的十八大以后,中央開始強調全面深化改革與頂層設計,地方試驗需經法定程序、獲得授權后才能進行。從公共服務視角看,這意味著中央力圖進行高質量公共服務體系建設。公共服務政策具有社會屬性,其考核方式為“軟指標”,這導致其在政策實踐中易被地方政府選擇性執行。在改革進入深水區后,公共服務改革面臨諸多沉疴,中央高位推動的政治勢能相比于政策示范這種非強制性的手段治理效果更加明顯。其能夠在一定程度上減少地方官員對經濟政策的偏愛,加強對公共服務政策示范和高質量公共服務體系的探索。

然而,黨的十八大強調地方公共服務政策試驗需服務于國家整體性綜合配套改革,這一措施上移了地方政策創新決策權,提高了地方政策創新的政治風險,使更多地方政府對政策創新處于觀望態度,這與黨的十八大之前注重地方與中央進行互動形成了鮮明對比。這一改革基調會對公共服務示范產生直接影響,具體體現在以下兩個方面。首先,與經濟的宏觀可見性相比,公共服務需求具有微觀弱表達性,因而若缺少公眾參與公共服務資源配置決策的渠道,決策權上移會引致公共服務政策與基層公共服務需求產生更大的偏移,尤其在公共服務需求表達能力弱的政策領域偏移更加明顯。其次,決策權上移增加了公共服務示范創建與擴散的難度。在地方公共服務治理需求迫切的情形下,地方政府可能傾向采用非正式的策略嘗試,例如不經央地互動、不經大規模試驗,繞過地方制度化、法律化等合法性確認等行為。

公共服務政策示范需要建立在保障地方政策示范擴散的積極性和公眾需求充分表達的基礎上。為此,中央在建設高質量公共服務發展體系的頂層設計中需要著重考慮以下兩個結構性要素:一是建立和暢通公共服務需求的表達渠道,使之能夠有序地進入政策議程,從而為中央提供更多公共服務需求信息和備選方案,擴大公共服務政策示范的擴散邊界;二是中央保持穩定的公共服務政策偏好,使地方在政策創新和政策示范時具有穩定的政策風險預期,以便在中央注重頂層設計的同時,使地方政府仍然能夠保持公共服務政策創新、示范和擴散的積極性。