廣西，一個省級風景區的用地爭端

何國勝

直到村民小組被起訴，老組長阮世發才看到30年來他從未見過的征地協議，而上面卻有他的簽名。

2024年1月23日，廣西東興市萬尾村13村民小組老組長阮世發向南風窗回憶，30年前，村子所在的島嶼開發旅游度假區，經歷了一場征地行動，一年多時間在村里征了5000多畝地。

征地后，他代表小組組員去領了征地補償款，但據他說，從未見過征地協議。30年后，因為一場訴訟，他卻看到上述簽名的征地協議。他說：“這不是我簽的。”

這樣的情況不只有他們，鄰近的12組，也因被起訴而看到了征地協議。現任12組組長蘇桂芳看到協議時發現，在隊長（生產隊）那欄有“梁朝能”的簽名。

“我們老隊長叫梁紹能，不叫這個。”蘇桂芳告訴南風窗，當時，他拿征地協議給老隊長看，“他也說不是自己簽的，沒有人會把自己名字寫錯”。

而這兩張被簽名當事人否認的征地協議，作為證據之一，支撐了南寧軌道地產集團有限責任公司（下稱“軌道公司”）對他們提起的訴訟。

2022年11月，萬尾村12村民小組和13組收到應訴通知書。軌道公司起訴12、13組侵占土地，并將其出租給他人獲利。蘇桂芳等不解，他們一直以來使用的“集體土地”60米防護林帶，何時成了軌道公司的土地？

他們也不解，為何30年前征的土地遲遲不見開發，一直以來也未見主張權利的人，卻在2022年突然起訴村小組？“閑置30年的土地，依法不是應當收回使用權嗎？”

而另一邊，不少同軌道公司一樣在萬尾村購地的投資者告訴南風窗，30年來不開發，另有原因。

“沒人會寫錯自己名字”

萬尾村所在的萬尾島，是東興市京族三島之一。京族是中國55個少數民族中人數較少的民族，自古以來，靠海謀生。

萬尾村中，有一4A級景點—金灘。

老組長阮世發說，1992年，金灘旅游度假區開發領導小組成立，開始大規模征地發展旅游。彼時，萬尾村村民也開始以擺攤和成立海蜇加工廠的方式，參與金灘的開發。

時間推移，沿岸公路邊搭建起許多的餐館和民宿酒店，地點正處于沿海60米防護林帶內。長期以來，各村民小組將本以為屬于他們的林帶，租給本村人和外地人經營，租金由村民分紅。

2018年，萬尾村12組的幾畝防護林地租給了本村人李某經營客棧。兩年后，萬尾村13組也將十幾畝防護林土地分別租給三人開餐館。

蘇桂芳等認為，海邊60米防護林帶一直以來都是集體土地，由他們租出去給村集體創收，并無不妥。

但在2022年11月，12組和13組同時被軌道公司起訴。軌道公司訴稱，12組和13組侵占其土地，并私自將土地出租給他人謀利，要求12組、13組排除妨害，賠償損失并限期拆除侵占土地的建筑物。

蘇桂芳和13組現任組長阮貴就告訴南風窗，他們不理解一直以來村民默認屬于集體的土地是何時屬于軌道公司的？

案件審理過程中，當時的征地協議作為證據被調出，也即前文提到的被當事人認為“簽名系偽造”的文件。

而且，蘇桂芳等發現，征地協議上寫的土地范圍跟軌道公司土地證上的有所出入。問題出在南向界限，12組和13組征地協議上南向的界限以十二隊的林地、水田和十三隊林地為界。這意味著，12組和13組被征地范圍中并不包括60米防護林帶。

而在軌道公司土地證上，南向是以海堤為界，將60米防護林帶劃入。

據此，12組和13組在庭審中辯稱，上述征地協議因偽造簽名無效，且防護林帶作為“集體土地”并未被征，也不能被征。

審理過程中，法院通過第三方測繪公司測繪發現，按照軌道公司土地證宗地圖，12、13組出租給他人的土地確在軌道公司地塊紅線內。同時，軌道公司提供了一系列當年的購地手續。

隨后，一審法院認定，軌道公司于1998年取得的土地證合法有效，12組、13組侵占土地成立，判決12組、13組在一個月內拆除違法建筑，但并未支持軌道公司的索賠請求。

之后，軌道公司和12組、13組同時上訴。防城港中院經審理后，支持了軌道公司索賠的上訴請求，駁回了12組、13組包括認定征地協議無效等所有上訴請求。

在二審期間，蘇桂芳等針對征地協議涉嫌偽造一事，對東興市人民政府和不動產登記局提起了行政訴訟，請求撤銷對軌道公司地塊的登記行為。

該案經審理后，東興市法院以超出訴訟時效為由裁定駁回起訴。

這系列的爭議，核心點在于60米林帶的土地性質。

記者以投資者身份向東興市林業局致電咨詢60米林帶土地性質，接電話工作人員最先表示，該地塊應該屬集體所有。隨后，其經請示領導后表示：“應該是國有土地。”

2024年2月1日，記者以投資者身份向東興市林業局致電咨詢60米林帶土地性質，接電話工作人員最先表示，該地塊應該屬集體所有。當記者再次跟其確認時，該工作人員稱確認一下，隨后，其經請示領導后表示：“應該是國有土地。”

其還說，由于歷史原因，60米林帶長期由村民使用，所以他們錯誤認為屬于集體土地。

“不是我們的問題”

訴訟之外，一直令村民們不解的是，東興市法院裁定書顯示，當時在軌道公司的土地出讓協議上明確約定，“乙方兩年不投資建設，甲方有權無償收回土地使用權”。

軌道公司購地已有26年，為何一直未投資建設，而且土地使用權也沒被收回？

對此，萬尾金灘投資者的回答是：不是我們的問題。

在金灘購地的一位投資者告訴記者，1998年辦下土地證后，他們就開始著手開發建設，但準備動工時遭到了村民的阻攔。對方稱，征地的補償費用沒有給到位，不許動工。

其實一直以來，萬尾村民對當年的征地頗有微詞。

早在1998年，萬尾村村民就向上反映稱，他們對征地的方式以及各項賠償不滿，還說因為征地，當地的防風固沙林帶被燒、被砍毀。

2009年，國土資源部辦公廳一份關于萬尾村征地問題核實情況的材料顯示，當時的征地確有瑕疵。

1992年初至1993年5月，為了進行萬尾金灘旅游度假區開發，東興市政府對萬尾村土地實行統一連片征收和開發，共征收土地5159.768畝。

但并非所有的土地都得到了批準，且其中未被批準的占多數。

據材料，5159.768畝土地中，獲批的2374.9675畝，未獲批的2784.8005畝。在未經批準的地塊中，東興市政府未批先用土地121.4486畝。而且，“批準的土地，進行了依法供地，但一直沒有開發利用”。

征地不少，但開發建設的不多。據上述材料，當時已開發建設的有452畝，正在建設的有1050畝。當地村民及不少投資者也告訴記者，自征地購地后，遲遲沒有動工，一直拖至今日。

而這也導致金灘景區發展受限。開發近30年，相比同期開發的其他海灘景區，金灘落后不少。“金灘像村子一樣，不像個景區。”一位從桂林到金灘開燒烤店的老板如此評價。

據上述投資者的說法，前期是由于征地帶來的村民與相關部門的沖突，影響了他們建設進度。而后期，他們發現，包括金灘在內的京族三島定位的改變，才是他們長期以來無法建設的主因。

遲到20多年的詳細規劃

1992年，包括萬尾在內的京族三島開發時，定位是旅游度假區。

當時，附近各地產公司和個人購入金灘土地，計劃做旅游開發。而1995年，東興市將京族三島申報為省級風景名勝區并獲批。

這一變化并非只是更名，隨著名稱改變的是對金灘土地開發的更嚴限制。

《風景名勝區條例》第二十七條規定，禁止違反風景名勝區規劃，在風景名勝區內設立各類開發區和在核心景區內建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經建設的，應當按照風景名勝區規劃，逐步遷出。

而金灘正是京島風景名勝區的核心景區。

不少投資者告訴南風窗，當初購地的主要目的是開發酒店、療養院及商住或旅游度假項目。可這些，大都在條例的禁止范圍。

但更名并非“最后一根稻草”，更名后，也可以按照風景名勝區總體規劃和詳細規劃，進行一定的開發建設。

而問題就出在京島風景名勝區的詳細規劃遲遲未出。

2024年1月25日，南風窗記者以投資購地者身份咨詢京島風景名勝區管委會，對方稱京島此前出過總體規劃，已獲批，但詳細規劃一直沒出，目前還在審批階段。

2023年8月11日，東興市自然資源局在網絡回復一位市民的詢問時表示：2019年，東興市自然資源局組織開展了萬尾金灘景區詳細規劃編制工作，先后于2021年初、2023年1月將萬尾金灘景區詳細規劃上報自治區林業局審查。

而此時，距離京島從1995年成為風景名勝區，已有29年。

上述條例規定，風景名勝區規劃未經批準的，不得在風景名勝區內進行各類建設活動。

在金灘購地的不少投資者都告訴記者，正是詳規遲遲未出臺，導致他們購買土地后閑置近30年。盡管當初購地時約定兩年不建設就收回土地使用權，但不建設并非其自身原因，所以該約定不可能執行。

當時在萬尾金灘購地的投資者也覺得，他們購地已有30年，但不能開發又賣不出去，該有人對他們這30年的損失做出賠償。

他們曾報建過，但都無法獲批。

損失誰來擔？

詳規遲遲未出，過往征地帶來的跟村民們的矛盾也未完全化解，但東興市政府做過努力。

萬尾村某村民小組組長告訴記者，2013年，市政府派來一個處理萬尾土地遺留問題的小組，負責給他們發放二次征地補償款的事情。

2012年12月5日，東興市政府決定對1990年代初在江平鎮萬尾村經當地各政府部門征收后至今還沒有開發利用的土地進行補償，并要求各有關單位協調業主開始清理建設用地的地表和準備報建等事宜，做好開工建設準備工作。

但部分二次補償結束后，開發建設沒有如約而至，直到今天，仍無建設的跡象。

另一方面，這筆錢不是每個村民小組都領到了。12、13村民小組組長都說，二次補償，村里只有包括23組、22組、21組等幾個小組領到了，他們至今沒有領到。這也導致了一定程度的心理失衡。

問題沒能有效解決，另一邊，當時在萬尾金灘購地的投資者也覺得，他們購地已有30年，但不能開發又賣不出去，該有人對他們這30年的損失做出賠償。

2023年8月，萬尾金灘的107位投資者向東興市遞了一份“聯名書”，要求推進萬尾金灘的開發建設，并依法賠償投資者因政府行為造成的損失。

上述投資者在“聯名書”中提道：“我們從1992年投資京島到今30年，由于京島長時間不能開發，導致我們個個幾乎遍體鱗傷，當中有的已經破產，有的已經永遠‘拜拜了。”

按照他們的說法，當時是看中金灘的旅游度假功能，紛紛入場。但不久后，當地政府將金灘景區申報為風景名勝區，使他們開發受限。

投資者認為，他們買地在前，政府設立風景名勝區在后，應承擔由此對他們造成的損失。

他們要求將損誤的土地使用權有效使用年份補回來，此外，評估他們30年不能開發帶來的經濟損失，包括這30年來他們已經錯失的房地產最佳開發時機造成的價差損失。

但多位在“聯名書”上簽字的投資者告訴記者，“聯名書”遞出后，目前未收到回應。