財政科技資金績效評價指標體系的構建路徑研究

葉忠明　姚藍　段宇航　王怡力　張子墨

【摘 要】 財政科技資金績效評價指標體系用于考核和反映科技項目完成目標的實現程度，追蹤資金的使用情況，衡量科技資金的使用績效，為進一步優化項目選擇和管理提供了依據?？茖W客觀地開展財政科技資金績效評價工作需要有效且可應用的指標構建路徑和完善的指標體系，文章將科技資金劃分為科技研發創新資金、科技引導推廣資金、科技能力提升資金進行績效評價，并建立了三類資金的個性指標，這一構建路徑體現了財政科技資金績效評價指標的設置思路，是對當前科技資金細分名目的過渡并重新整合分類，避免了資金項目工作任務的交叉重復。設置的指標體系堅持以資金屬性要求開展的工作任務口徑為依據，既考慮了預算資金立項決策、預算分配、項目執行和績效監督等維度突出的問題，也考慮了預算資金自身特點、發展規劃及政策導向，具有較好的系統性、科學性和可行性。

【關鍵詞】 財政科技資金； 績效評價； 構建路徑

【中圖分類號】 F812.5；F812.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）05-0093-07

一、引言

科技立則民族立，科技強則國家強。科學技術的飛速發展極大地促進了社會進步和經濟發展，對經濟、文化、環境和人類生活產生了深遠的影響。黨的二十大報告提出，“堅持面向世界科技前沿，加快實現高水平科技自立自強”。根據《2022年全國科技經費投入統計公報》公布的數據，2022年我國研究與試驗發展（R&D）經費投入達30 782.9億元，比上年增長10.1％，R&D經費與GDP之比達到2.54％。

中共中央、國務院于2018年印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），要求財政預算建立“全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，實現預算和績效管理一體化。財政部于2020年制定發布了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），對財政科技資金開展績效評價工作進行規范，有利于將績效評價工作引入到經常化、規范化、信息化的軌道。通過績效評價，不僅客觀反映了財政科技資金的目標完成情況、機制體制建立和運行情況、科技政策落實情況、資金安排撥付管理使用及績效情況，而且揭示了財政科技資金預算管理、財務管理、績效管理等方面存在的問題和風險隱患，對于進一步落實責任、預算安排和管理整改發揮了積極的作用。為了確保財政科技資金績效評價工作更加科學客觀，需要對指標構建路徑的有效性、應用性和指標體系的完善性進行論證和研究。

國家投入財政科技資金深入影響社會科技進步，產生明顯的效應[1]，運用財政補貼激勵戰略性新興產業的發展[2]，有效緩解企業融資約束，提升企業風險承擔能力[3]，提高全要素生產率[4]，但也存在明顯的擠出效應[5-6]。由于20世紀70年代“新公共管理”研究的興起，世界各國普遍關注對政府及其公共支出（財政支出）進行績效評價。開展績效評價和績效管理對公共部門改進績效的影響都具有積極的作用[7]。財政科技資金績效評價可以從效率性[8]、經濟性、效果性進行監督與評價[9]；也可從產值及經濟效益的實現等方面[10]，探索和建立公共財政績效評價機制，其重點由績效評價目的決定，比如主要聚焦分配、撥付、使用、管理等環節[11]。財政科技資金績效評價有效開展的一個重要條件在于是否構建了科學合理的績效評價指標。

以美國政府為代表的績效評價指標由硬性和軟性指標構成[12]。目前我國實踐中使用的評價指標較為多樣化，包括按照決策類、過程類、產出類和效果類建立評價指標[13-14]；按照使用相關性、創新性等科技資金項目的特性來設計評價指標體系[15]；按照經濟發展、科技教育、人民生活、社會保障、生態環境五個維度構建了遼寧省財政科技資金績效評價體系[16]；從項目管理、經費管理、目標完成、經濟效益、社會效益五個維度構建西安市財政科技資金績效評價體系[17]。

綜上，當前國內外有關財政科技資金績效評價已經進入多角度、多領域的研究時代，財政科技資金績效評價的實踐工作也得到了穩步的推進?？萍加媱濏椖恐铝τ谕苿涌萍紕撔潞彤a業發展，促進經濟社會進步和可持續發展，為客觀反映財政資金的績效，評價指標體系發揮了重要作用。但各代表觀點提出的相關績效評價內容和指標體系構建維度呈現多元化和分散化的特點，難以歸納出一致性的內容和指標體系，給績效評價帶來困難。

二、財政科技資金及其特性

（一）財政科技資金的細分

財政科技資金主要用于科技研發和科技能力建設與提升，其最終目的是為了獲得符合社會發展需要的科技成果，為社會發展整體目標的實現提供強大動力和關鍵支撐。其主要從三個方面發揮作用，第一是資助鼓勵研發創新，第二是促進技術轉化應用，第三是提升科技要素質量。因此，財政科技資金可以按照這三類用途分為科技研發創新類、科技引導推廣類、科技能力提升類資金。

1.科技研發創新類資金，是指用于培養和提升原始科技創新能力、戰略前沿研發突破能力的資金，包括用于提升化學、材料、物理等學科的基礎研究資金，支持深海、深空、深地、深藍等重要領域的研究資金。其特點是關注基礎科學和前沿技術領域的研究，關注與產業發展和技術創新需求密切相關的重大技術、關鍵技術、新工藝研發。該類資金的支持渠道為支持前沿基礎科學研究項目、科技攻關項目和社會發展項目等，該類資金的最終產出為獲得新理論和新觀點（以論文或專著形式）、形成新發明新技術新工藝等。

2.科技引導推廣類資金，是指用于針對本地區或本行業所需新技術、新思想、新原理、新工藝、新方法和新設備進行研發引導和推廣應用的扶持資金。其目的是通過科技引導，加快推廣和應用新技術、新發明，不斷提升企業的競爭力，加快行業創新發展步伐。這類資金主要包括科技引導資金、重要或關鍵技術推廣應用資金、專利發展資金、重大技術裝備獎補資金等方面。其功能是直接扶持特定企業或推廣特定技術、引入財政以外的信貸或社會資金加盟扶持科技活動。其特點是支持的對象明確化或特定化、資金覆蓋領域廣泛可以涵蓋各行各業、利用該類資金可以帶動的效益具有持續性和可遷移性。其產出表現為科技引導資金項目立項規模、科技推廣項目立項規模、引入科技信貸資金規模、引入科技社會資金規模、工業企業研發活動技術規模、高新技術企業培育規模、推廣專利的數量、重大技術裝備獎補規模等等，這類資金可以實現經濟效益的顯著增加。

3.科技能力提升類資金，是指用于培養、建設、提升、積累科技研發活動要素水平的資金，包括用于支持科技研發活動所需場地、設施、人員、信息、機制等要素的開支。該類資金的支持渠道大致有科技領域基礎設施建設資金、科技創新體系建設資金、科技創新引導資金、科技團隊與人才培養資金等。其特點是投入范圍廣，任務目標明確，投入資源較多，實施周期較長。其產出表現為科技成果獲獎、科普場館建設、科技研發平臺建設、科研基礎設施和條件改善情況、科技人才/團隊建設、科技管理信息系統建設、形成產業集群數量，以及新增國際化科技合作機構等。

（二）財政科技資金的特征

1.財政科技資金用途范圍的特定性。財政科技資金是財政收入中分配用于專門從事科技研發創新、科技引導推廣和科技能力培養的專項資金，這些資金不能用于其他領域的活動，具有特定目標、特定用途、特定范圍的“專款專用”的性質，能夠有效地專門保障科技活動得到順利開展，使得財政科技資金的使用更加清晰、更加有效、更加有序、更加節約。

2.財政科技資金使用時間的長期性。財政科技資金項目的實施時間通常是長期性的，尤其是重點重大項目周期一般都在兩年以上，這是由于科技研發本身主要是開展探索性、試驗性、復雜性的活動，而且在這個活動過程中需要較長時間對研究對象進行分析、檢驗、驗證，以確?；顒映晒目煽啃院涂茖W性，進而可以有力推動科技創新和人才培養。

3.財政科技資金項目風險的不確定性。科技研發和推廣創新項目涉及新技術的開發和應用，可能面臨技術上的困難和挑戰。即使新技術、新產品在研發階段取得成功，最終能否在市場上得到廣泛應用和商業化仍然存在不確定性。

4.財政科技資金項目成果的創新性。財政科技資金主要用于支持和保障、促進和引導技術創新，推動相關領域的發展和變革，旨在解決行業或領域內的技術難題，提升創新環境和創新能力，推動經濟和社會的發展。因此，財政科技資金預算項目通常都會要求在項目最終目標、產出成果、產出效益等方面要具有創新性、引領性和前瞻性。

三、財政科技資金績效指標的設置思路

績效評價指標是開展財政科技資金績效評價工作最基本的落腳點和作業點，它是對科技項目績效評價內容的細化和量化，是績效評價工作的核心和重點。因此，遵循財政部制定的《項目支出績效評價管理辦法》基本要求，研究構建一套系統性、操作性強的財政科技資金績效評價指標，對于保證評價工作的質量起著決定性作用。

（一）財政科技資金績效評價指標性質

1.財政科技資金績效評價指標是績效目標的觀測點。每一個績效目標的觀測點可以對應一個評價指標進行歸納，每一層級的觀測點可以用一個層級的指標進行對應，對所有觀測點即對所有評價指標進行計算分析后，就可以真實反映整個績效目標的總體狀態。

2.財政科技資金績效評價指標是評價對象的考核點?？冃гu價的對象通常就是預算資金項目的績效目標及其實現程度，這也是績效評價的總考核點。對評價對象對應考核點的構成關系進行數據收集、整理加工和分析計算，最終得出整個評價對象的狀態和特征。

3.財政科技資金績效評價指標是評價內容的入手點。評價人員在執行評價工作時，是按照已經設置的指標從最低層級指標的評價結果往上逐級評價、分析和匯總的，最后得出評價對象即項目績效的總體評價結論。

4.財政科技資金績效評價指標是評價結論的落腳點?？冃гu價結論說明了項目績效狀態，是落腳到相應績效評價指標的結果，對應指標是對照每個類別、每個層次績效狀態的參數，說清楚這些參數（即評價指標），就能說清楚績效實現程度這一評價結論。

（二）財政科技資金績效評價指標設置原則

1.指標體系的重要性要求。財政科技資金績效評價指標體系的設置應滿足重要性要求，優先選取能直接反映項目產出和效益的代表性核心指標。重點關注與評價對象密切相關的方面，充分挖掘項目立項決策、預算分配、項目執行和績效監督等維度突出的問題，設置相應的指標。

2.指標體系的相關性要求。財政科技資金績效評價指標體系的設置應滿足相關性要求，優先選取能夠恰當反映目標實現程度的評價指標。圍繞科技項目自身特點、發展規劃及政策導向，有針對性地制定績效評價指標體系。

3.指標體系的可操作性要求。財政科技資金績效評價指標體系的設置應滿足可操作性要求，績效評價指標不僅要能夠反映和考核績效目標的實現程度，而且要易于衡量；不僅要能夠取得可比較的標準，而且要在實際中能夠便捷高效收集到準確的原始數據作為依據，確保評價分析具有可操作性。

（三）財政科技資金績效評價指標設置要素

財政科技資金績效評價指標包含指標名稱、指標等級、指標權重、指標解釋、指標目標值、指標實際值、評價要點、評分規則、指標來源、數據來源十個要素。其中評價要點是針對每一個指標分解確定的最細致的評價內容；對于定性指標而言，評價要點通常根據該指標所包含的內容維度、等級維度等確定；對于定量指標而言，評價要點就是該指標的計算公式，同時明確公式中各計算因素的取值范圍或取值要求。評分規則是根據每個績效指標實際達到預期（標準）的實現程度，按照一定的標準進行量分的規則。

（四）財政科技資金績效評價指標細化過程

1.指標細化的邏輯

概括來說，財政科技資金績效評價指標細化過程是依據績效評價總體目標分解出具體目標，根據具體目標分解出績效評價基本內容，并根據需要將基本內容細分出績效評價要點，按照基本內容一一對應設置成績效評價一級指標，細分的具體內容（或評價要點）一一對應設置為績效評價二級及其以下層級的指標，形成總體目標——具體目標（相應任務即一級指標）——各具體目標的基本評價內容或基本評價的維度（二級指標）——各維度下的具體工作內容或任務的考核點（三級指標）——評價要點的分解邏輯。因此，績效評價指標是結合特定項目績效實際的績效評價內容的參數，是績效評價的觀測點，也是項目績效目標的細分類別或細分名稱。

2.指標細化的方式

（1）按照績效目標的屬性關系細化設置指標。即將財政科技資金項目績效目標按照屬性總體的組成要素細化為具體績效目標，并對應設置績效指標。將科技項目績效這個總體評價內容細分為決策績效、過程績效、成本績效、產出績效、效益績效5個方面，就是按照評價考核績效內容全面性的屬性進行細分的路徑。相應的，這5個方面屬性可以分別設置決策指標、過程指標、成本指標、產出指標、效益指標，作為財政科技資金績效評價指標體系的第一級指標。

一級指標“產出指標”可以繼續按照其評價考核觀測點的全面性這一屬性，細分為從產出數量、產出質量、產出時效3個方面（或維度）進行，對應的，就可以將細分出來的3個屬性設置為產出數量指標、產出質量指標、產出時效指標，作為一級指標“產出績效指標”下的二級指標。

（2）按照績效目標的構成關系細化設置指標。即將財政科技資金項目績效目標按照總體績效目標的數量構成要素細化為具體績效目標，并對應設置績效指標。例如，“XX市2020年企業技術創新引導專項項目”共涉及高新企業認定獎補、科技金融專項、企業研發補助專項3個子項目。補助高新企業數量不少于700家，新培育高新企業數量不少于700家；合作銀行發放20億元以上貸款，引導銀行支持1 000家左右科技型中小企業；補助科技研發型企業數量2 500家以上。按照數量上存在的總量構成關系路徑，將“產出數量指標”這個二級指標往下細分設置為高新認定獎補企業數量、新培育高新企業數量、企業研發補助企業數量、試點地區探索科技金融創新舉措、科技信貸業務完成規模這5個三級指標。

3.不同維度下考核對象一致性關系的把握

這里主要針對設置產出指標下的三級指標而言，需要從數量、質量、時效三個維度分別按照財政科技資金項目具體工作名稱一一對應設置考核指標，確保每個維度下考核對象始終是一致的。例如：某財政科技項目的工作任務細分有ABCD4個子項工作任務，設置產出的三級指標時，從數量、質量、時效三個維度體現對ABCD4個子項目的考核，也就是說A子項任務需要分別設置一個數量指標、質量指標和時效指標，BCD子項任務同樣如此。這樣數量指標就包括A任務的完成率、B任務的完成率、C任務的完成率、D任務的完成率；質量指標就包括A任務的合格率、B任務的合格率、C任務的合格率、D任務的合格率；時效指標就包括A任務的完成及時率、B任務的完成及時率、C任務的完成及時率、D任務的完成及時率。這樣，就形成了各考核維度下考核對象的一致性關系。

四、財政科技資金績效指標的構成體系

依據財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）和《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引》（財預〔2021〕101號）的規定，結合財政科技資金的立項計劃和任務，將財政科技資金績效評價指標體系按照三級指標體系的框架進行設置，包括決策類（含項目立項、績效目標、資金投入指標）、過程類（含資金管理、組織實施指標）、成本類指標（含經濟成本、社會成本、生態環境成本指標）共性指標，以及項目的產出類、效益類等個性指標。下文不對其中的決策類、過程類、成本類、效益類指標介紹，重點圍繞個性化的產出指標進行闡述。

財政科技資金績效評價的產出指標反映科技項目預期提供的公共產品和服務情況，用于考核科技項目實施以后取得的產出數量、質量的增長情況，以及投入的時間等資源節約情況，包括科技項目實際結果是否達到預期目標、產出數量方面的完成程度、產出質量方面的合格或達標程度、產出時效方面的及時程度。不同種類財政科技資金的具體目標、具體任務等特點不同，需要根據財政科技資金的類別分別設置產出指標，詳細如下：

（一）科技研發創新類資金的產出指標

圍繞科技研發創新類資金在基礎前沿研發（新理論與新原理）、新工藝、新技術研發等方面的保障工作需要達成的目標設置產出指標。具體的產出指標設置如表1所示。

（二）科技引導推廣類資金的產出指標

圍繞科技引導推廣類資金在利用財政資金引導信貸和社會資金支持科技活動，以及直接支持技術轉化、技術推廣、技術應用和培育高新技術企業等方面工作需要達成的目標設置產出指標。具體的產出指標設置如表2所示。

（三）科技能力提升類資金的產出指標

圍繞科技能力提升類資金在對科技研發所需的人才、團隊、場地、設備、信息、管理等投入要素水平與能力提升工作目標設置產出指標。具體的產出指標設置如表3所示。

五、科技資金產出績效指標設置的說明

（一）關于表1到表3三級指標的設置來源

按照前文第三部分“財政科技資金績效指標的設置思路”，對科技研發創新資金、科技引導推廣資金、科技能力提升資金項目的特點、功能、目標進行細化，同時結合我國中部H省財政科技資金諸多管理辦法的內容進行梳理，并重新分類而成。但是，在實際工作中，根據對H省級財政科技專項資金管理辦法進行逐個分析得到的專項資金包括省級財政科技計劃（專項、基金等）、科技基礎條件資金、自然科學基金、科技攻關資金、重點研發計劃資金、重大科技專項資金、科技研發計劃聯合基金、重點研發與推廣專項基金、企業創新引導專項資金、科技金融引導專項資金、科技創新體系（平臺）建設專項資金、科技創新人才、科技創新團隊資金、國家自主創新示范區建設省級專項資金、產業集聚區科技研發服務平臺以獎代補資金、科普與學會服務能力提升專項資金、省院科技合作專項資金、農業科技成果轉化資金、科技型中小企業技術創新資金、科技創新風險投資基金、企業研究開發財政補助資金等20多種資金。這些資金整體上有很多具有相同性質或功能，有的因為行業發展需要被細分，形成資金名目上的交叉、重復。為了提高績效評價效率，對這些資金類別進行合并，比如：對一些行業細分、功能交叉、性質重復的資金進行合并，形成了表1到表3的指標體系。

（二）關于表1到表3三級指標的設置口徑

堅持產出數量指標、產出質量指標、產出時效指標按照統一的工作任務口徑為依據進行細化設置。在對H省財政科技資金管理辦法規定的工作任務和目標進行梳理后，充分分類到科技研發創新資金、科技引導推廣資金、科技能力提升資金中，避免交叉重復，形成了三類資金項目的工作任務，以此作為設置三級指標的依據或口徑，因此得到了數量指標、質量指標、時效指標中工作任務相同、指標個數相同的三級指標體系。比如科技研發創新資金的工作任務重新劃分為從事前沿基礎科學研究、科技攻關、社會發展研究、新工藝新技術研發、發表論文或專著、新增專利、獲得科技成果獎勵等工作，對應的，以此7項工作任務口徑為依據，分別設置了該7項工作任務的產出數量、質量和時效指標。

（三）關于表1到表3三級指標的應用效果

上述的三類指標體系經過了在H省2020、2021、2022年連續三年共計對9個重點科技資金績效進行評價應用，應用時將其中三類資金的時效指標進行必要的合并，包括：（1）科技研發創新資金的時效指標合并為前沿基礎科學研究項目任務完成及時率、科技攻關項目任務完成及時率、社會發展研究項目任務完成及時率、新工藝新技術研發任務完成及時率、科技成果獎勵任務完成及時率5個指標；（2）科技引導推廣資金的時效指標合并為科技引導資金任務完成及時率、科技推廣資金任務完成及時率、新工藝新技術推廣應用任務完成及時率3個指標；（3）科技能力提升資金的時效指標合并為科技研發和科普平臺建設任務完成及時率、科技人才和團隊建設任務完成及時率、科技管理信息系統建設任務完成及時率、形成科技產業集群（園區）數量任務完成及時率4個指標。

在此基礎上進行評價，并與各地市重點抽查科技專項資金績效評價過程進行比對，發現本指標體系的評分結果普遍低于各地市交由第三方機構開展重點績效評價的結果。主要原因是本指標體系在剔除了不同資金項目中涉及某一項工作任務的重復設置指標，只可以計算分值一次，比如：科研立項、專利、論文等工作任務。而第三方機構單純依賴資金和績效管理辦法進行指標設置，諸如科研立項、專利、論文等工作任務出現在不同的資金項目中，被重復計算，導致分值偏高。因此，本指標體系總體上來說具有更加客觀的特性。

六、結論與局限性

科學客觀地開展財政科技資金績效評價工作需要有效且可應用的指標構建路徑和完善的指標體系。將科技資金劃分為科技研發創新資金、科技引導推廣資金、科技能力提升資金進行績效評價，是對當前科技資金細分名目的過渡并重新整合分類，避免了資金項目工作任務的交叉重復。設置的指標體系堅持以資金屬性要求開展的工作任務口徑為依據，既考慮了與預算資金立項決策、預算分配、項目執行和績效監督等維度突出的問題，也考慮了預算資金自身特點、發展規劃及政策導向，具有較好的系統性、科學性和可行性。

但是該指標體系還存在以下局限性：本文三類財政科技資金評價指標在面向實際工作單獨考核某項資金績效時，表1到表3所列三級指標涵蓋范圍不具體，還需要繼續細化；由于財政科技資金的產出表現種類繁多，沒有一一列出所有的產出數量、產出質量的三級指標，在進行績效評價時需要根據實際項目的目標任務和數據有針對性地進行選擇?！?/p>

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【基金項目】 國家社科基金一般項目“推進鄉村治理現代化的村級集體經濟審計實施模式研究”（21BJY006）；河南軟科學項目“河南省科技計劃項目經費績效評價研究”（232400412058）

【作者簡介】 葉忠明（1968— ），男，江西臨川人，注冊會計師，中國商業會計學會理事、河南省審計學會常務理事，河南省審計發展研究中心主任，鄭州航空工業管理學院教授（二級），研究方向：審計、內部控制；姚藍（1988— ），女，河南許昌人，鄭州航空工業管理學院碩士研究生，研究方向：審計理論與應用；段宇航（2001— ），男，河南南陽人，鄭州航空工業管理學院碩士研究生，研究方向：審計理論與應用；王怡力（2000— ），女，河南滑縣人，圣路易斯華盛頓大學奧林商學院碩士研究生，研究方向：注冊會計師審計；張子墨（2001— ），女，河南通許人，新加坡國立大學碩士研究生，研究方向：金融經濟學