政策執行效果審計推動產業全要素生產率提升研究

黃容　許婧　黃開華

【摘 要】 提升全要素生產率是實現高質量發展的核心途徑。政策是促進產業發展、穩定宏觀經濟的重要工具，也是提升全要素生產率的制度基礎。政策執行效果審計在保障重大政策落實方面發揮了重要作用。因此，有必要深入分析政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響。文章基于2016—2020年省級面板數據，檢驗政策執行效果審計對產業全要素生產率增長的影響及機制路徑。結果表明，政策執行效果審計與產業全要素生產率存在顯著的正相關性；政策執行效果審計促進產業全要素生產率增長的機制路徑是通過提升地區創新能力、優化區域營商環境和加快僵尸企業出清，進而提高產業的技術效率，實現產業全要素生產率提升。異質性分析發現，在金融發展水平更高、制定相關產業政策更多以及交通基礎設施水平更高的地區，政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響更加顯著。

【關鍵詞】 政策執行效果審計； 審計揭示力度； 產業全要素生產率； 政府行為

【中圖分類號】 F239.0? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）05-0125-08

一、引言

全要素生產率充分反映了增長質量和發展潛力，是推動高質量發展的重要著力點[1]。要加快構建新發展格局，推進產業基礎高級化，提升產業鏈現代化水平，推動現代化經濟體系建設，保障經濟平穩運行，實現經濟高質量發展。產業作為經濟體系的內核，加快建設現代化經濟體系、實現經濟高質量發展，首先是產業高質量發展，把發展著力點放在全要素生產率上，依靠技術創新、生產配置效率提高、體制機制完善創新，全面推動產業全要素生產率提升。

經濟政策是國家治理的重要工具，也是產業持續健康發展的重要支撐。建設現代化經濟體系、實現高質量發展是國家治理體系、治理能力現代化的重要任務之一。我國經濟政策理應發揮關鍵作用，協調布局產業發展，做到提前謀劃、明確路徑，把政策紅利轉化為發展動能，提升產業全要素生產率，推動支撐高質量發展的重點產業加快發展，進一步推動產業向中高端邁進。隨著經濟發展進入新階段，經濟社會發展問題的轉變對黨和國家的工作提出了新要求。對此，審計署通過介入并持續跟蹤政策措施落實執行過程，實施動態的審計監督，以及早揭示政策執行過程中的問題，按季（2016年起）發布重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果公告，推進政策貫徹落實，促進政策措施完善，提升政策執行效果，更好地服務于國家治理。因此，在此背景下，將政策執行效果審計這一監督機制納入考察范圍，探索提升產業全要素生產率的路徑具有重要的理論意義和現實意義。

目前，關于政策執行效果審計的研究圍繞其內涵界定、目標、內容、審計工具及方式方法等，重點探討政策執行效果審計在特定領域應用的機理機制、具體做法、存在問題以及優化路徑，包括簡政放權[2]、金融政策以及環境政策[3]等，為政策執行效果審計工作開展提供理論依據。隨著實務工作開展和研究的深入，部分學者圍繞政策的合法性、科學性等方面，結合政策實施過程中的重難點，構建政策執行效果審計評價體系并評價。除此之外，部分學者研究證實，政策執行效果審計不僅有助于推動政策執行，同時還具有揭示問題、預警風險的作用，有利于降低地區宏觀稅負[4]，提高國企投資效率，提升企業創新能力[5]等。梳理現有文獻可以發現，目前直接探討政策執行效果審計與產業發展的相關文獻較少，僅存在部分間接證據，如開展環境績效審計，敦促政府加大環保投入[6]，推動環境政策落地，帶動產業發展；開展產業政策執行情況審計，促進產業政策落地，保障產業基金引導地方產業發展。

基于此，在國家出臺一系列宏觀調控政策加快建設現代化經濟體系，并提出加大政策執行效果審計力度，保障政策措施有效執行的背景下，本文直接考察政策執行效果審計影響產業全要素生產率的機理機制，結合地區特征進行異質性分析，并提出優化建議，有助于更好地驅動產業高質量發展。與既有文獻相比，本文的貢獻主要在于：一是豐富產業高質量發展影響因素的研究，本文從審計監督視角，考察政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響，有助于充實產業發展影響因素的相關文獻；二是拓展政策執行效果審計的研究，本文將政策執行效果審計與產業全要素生產率置于同一場景開展研究，深化了政策執行效果審計經濟后果相關研究；三是為充分發揮政策執行效果審計監督作用提供借鑒，厘清政策執行效果審計影響產業全要素生產率的機理機制、影響程度，透視不同區域特征帶來的機制傳導差異及深層次原因，提出優化路徑，為政策執行效果審計實務工作優化提供借鑒，保障產業高質量發展。

二、理論分析與研究假設

政策措施作為調控產業布局、實現高質量發展的重要工具，其落實執行及效果必然對產業全要素生產率產生深刻影響。產業全要素生產率的增長動力主要源于創新驅動和資源配置優化。地區創新能力和資源配置效率提升離不開地方政府合理干預和企業有效競爭。地方政府制定并執行相關政策措施，如市場化改革、簡政放權、環境規制，以及行政審批與行業準入等，營造良好營商環境，激發市場活力的同時，通過干預企業內或企業間，以及產業內或產業之間的資源分配，引導產業技術創新，加快區域僵尸企業出清，調整產業布局，對產業全要素生產率產生實質性影響。此外，企業作為產業內微觀主體，是政策措施的直接受益者，也是產業高質量發展的主導力量。在政府行為導向下，企業受地方政策影響，包括接受政府補助、稅收優惠、低息貸款等，降低制度性交易成本，緩解融資約束，加大研發投入，提升產品質量和競爭力，進而增強生產力、提高生產率，影響所在產業的全要素生產率。同時，在市場行為導向下，企業間同群效應引發的模仿、學習等行為[7]，刺激企業間有效競爭，加快企業研發創新步伐，促進要素資源流動，進一步促進產業整體全要素生產率提升。

基于公共受托經濟責任履行的視角，政策執行效果審計通過影響政府行為，在保障政府公共受托經濟責任履行的過程中，驅動產業高質量發展。在產業發展中政府制定相關政策，既可指導產業發展方向，為產業發展創造良好的外部環境，也可糾正市場失靈，保障企業有效競爭，促進產業發展[8]。如何保障政策出臺的合理性和執行的有效性至關重要，基于公共受托責任觀，地方政府作為政策的制定者和執行者，其行為是影響政策措施執行效果、產業發展的關鍵因素之一，也是開展政策執行效果審計工作的關鍵著力點。從國家治理審計理論出發，政策執行效果審計通過對地方政府落實重大政策措施情況進行監控、評價，及時發現政策措施實施過程中存在的問題，揭示阻礙政策措施順利實施的因素，減少政策措施執行偏差，確保政策措施執行有效、不斷完善調控政策制度。因此，以地方政府行為為重要抓手，通過發揮政策執行效果審計的功能作用，監控政策執行過程、評價政策執行效果、完善和調整政策制度，促進政府管理體制優化、保障調控政策有效執行、推動地方政府發展舉措高效落地，從資源優化配置和創新能力提升兩個方面，提升產業全要素生產率，驅動產業高質量發展。

同時，出于政績壓力和地方經濟考核的考慮，地方政府官員傾向于投資周期短、見效快、風險低的項目，快速實現政治目標，對與地方長期發展相關的政策關注不足，甚至未開展落實，導致政策措施落實不到位，不利于地方營商環境優化、“有效市場”充分發揮，容易誘發地方企業非正規競爭，出現創新能力不足、資源配置扭曲等問題，進而加劇對產業全要素生產率的不利影響。審計機關對政府及其部門的重大政策措施執行情況進行監測，發揮預警功能，能夠及時發現執行過程中存在的問題，揭示政策執行過程中存在的風險隱患，減少地方政府及官員職責的錯位以及不到位等情況[9]，避免政策執行偏離目標和預期效果，優化政府管理體制，保障政策落實到位，優化地區營商環境，引導企業、產業間資源合理流動，刺激地方企業有效競爭，達到優化資源配置和提高創新能力的目的，對產業全要素生產率提升起到促進作用。

基于資源要素稀缺性的視角，政策執行效果審計通過影響資源要素流動，提高要素配置效率，驅動產業高質量發展。產業全要素生產率的提升，依賴于政策措施執行的效果。政策措施執行是否有效，與地方政府主導的公共資金資源的合理配置、有效利用密切相關。政策執行效果審計考察政策措施實施結果的經濟性、效率性和效果性，重點關注與政策措施執行相關的公共資金、資源的管理利用情況，約束政策執行過程中不經濟、不效率行為，可以避免公共資金、公共資源被挪用占用，優化配置公共經濟資源和資金管理，將資源傾向于前端、高技術領域，扶持處于發展初期的新興產業，并控制資源流向競爭過剩、產能過剩行業，促進產業尋求發展新動能，緩解產業結構扭曲，合理配置有限資源要素，從而提升資源配置效率和創新能力，促進產業全要素生產率提升。

基于審計監督觀的視角，政策執行效果審計在政策制度制定、實施的過程中發揮監督作用，驅動產業全要素生產率提升。經濟政策措施制定的科學性、合理性和協調性，關系到政策措施是否能夠執行有效、與其他領域的政策協調配合，切實影響產業發展環境和方向。政策執行效果審計在監督、評價政策措施是否執行、有效的同時，一方面對政策措施制定的科學性、合理性進行分析評估，發揮矯正功能，糾正、完善政策措施，減少阻礙政策有效執行的各種因素，確保政策措施制定科學、合理，保障政策措施順利執行并取得預期效果，為產業全要素生產率穩定增長提供良好制度環境。另一方面，審計機關持續跟蹤政策措施落實執行及效果，與地方經濟情況相結合，動態調整政策制度，提高政策措施可操作性、協調性，有利于資源要素合理配置、創新技術成果轉化，實現產業全要素生產率持續增長。

基于以上分析，本文提出假設1。

H1：政策執行效果審計有助于產業全要素生產率提升。

三、研究設計

（一）樣本來源

本文選取2016—2020年30個省份為研究樣本。政策執行效果審計數據源于審計署國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果公告；產業全要素生產率數據、控制變量數據來源于《中國統計年鑒》《中國審計年鑒》《中國分省份市場化指數報告（2020）》。需要說明的是，本文將30個省份、9類產業（細分行業）數據與各省份政策執行效果審計數據進行匹配，初步得到1 350個樣本，刪除變量缺失值后，最終得到1 318個觀測值。此外，為排除異常值影響，本文對連續變量進行縮尾（Winsorize）處理。

（二）研究模型

本文嘗試檢驗政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響，構建模型1：

1.產業全要素生產率（TFP）：借鑒余泳澤等[10]的算法，設定隨機前沿生產函數形式2（即模型2），并通過構建模型3計算產業全要素生產率指標。

結合數據的可得性和缺失情況，借鑒田友春等[11]，本文在計算產業全要素生產率時，將其細分為九類行業：農林牧漁業、工業、建筑業、交通運輸、倉儲和郵政業、批發和零售業、金融業、住宿和餐飲業、房地產業、其他。其中，p表示省份，i表示行業，t表示年度。■p，i，j、Ej分別為投入要素的增長率、產出彈性，E為Ej的規模彈性。Y采用各省份、行業、年度的名義生產總值和平減指數計算，表示產出數據；L使用各省份、行業、年度的城鎮單位就業人員數，表示勞動投入；K運用永續盤存法測算樣本期間內各省份、行業資本存量，表示資本投入。

2.政策執行效果審計（AUDIT）：審計署自2016年起按季公布政策執行落實情況審計結果，政策執行效果審計對于“放管服”“簡政放權”“營商環境”“去產能”“提升創新能力”等國家重大政策的關注，將對產業全要素生產率產生影響。借鑒鄭偉宏等[5]的研究，本文采用“詞頻法”，通過手工收集整理審計署公告中，針對“放管服”“簡政放權”“營商環境”“去產能”“提升創新能力”政策落實執行情況被審計點名整改的地區，統計每年各省份被點名次數，以此衡量政策執行效果審計的揭示力度。

3.控制變量：借鑒馮麗麗等[12]的研究，本文設置如下控制變量，經濟發展水平（PERGDP）、人力資本水平（EDU）、政府干預（GOV）、審計實施范圍（AUE）、產業結構（IND）、行業（INDUSTRY）以及年度（YEAR）虛擬變量。

具體變量定義見表1。

四、實證結果與分析

（一）描述性統計與相關性分析

表2列示了主要變量的描述性統計結果。產業全要素生產率（TFP）的最小值和最大值分別為0.071和1.160，表明不同產業間全要素生產率存在較大差異，從均值（0.597）、中位數（0.573）以及標準差（0.292）來看，樣本分布整體較為均勻。政策執行效果審計（AUDIT）最小值和最大值分別為0.000和2.890，說明在選取的樣本年度內，不同地區的政策執行效果審計工作開展力度存在較大差異。控制變量中，PERGDP、EDU、GOV、AUE、IND的均值和中位數較為接近，標準差較小，樣本分布整體較為均勻。相關性分析結果中，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的相關系數為0.048，在10%的水平上顯著，初步驗證了H1。受篇幅限制，具體結果省略。

（二）基準回歸結果和分析

主要變量的VIF檢驗結果中，政策執行效果審計（AUDIT）、經濟發展水平（PERGDP）、人力資本水平（EDU）、政府干預（GOV）、審計實施范圍（AUE）、產業結構（IND）的VIF值分別為1.61、2.38、2.14、1.82、1.48、1.39，各變量間不存在嚴重的多重共線性。受篇幅限制，具體結果省略。

表3中列（1）、列（2）列示的模型1政策執行效果審計與產業全要素生產率的基本回歸結果。列（1）中，在不考慮控制變量的前提下，政策執行效果審計與產業全要素生產率的回歸系數為0.031，在1%水平上顯著，表明政策執行效果審計有利于促進產業全要素生產率提升。從列（2）的回歸結果來看，在考慮其他控制變量的影響后，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數為0.025，在1%水平上顯著，進一步表明政策執行效果審計對產業全要素生產率具有顯著的正向影響，驗證了H1。

為進一步分析政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響，參考余泳澤[10]，本文將產業全要素生產率（TFP）分解為技術進步（TP）、技術效率（TE）、規模效率（SE）三個部分，分別作為被解釋變量，代入模型1進行回歸分析。從表3列（3）至列（5）可以看出，政策執行效果審計（AUDIT）與技術進步（TP）、規模效率（SE）的回歸系數為正，但不顯著；與技術效率（TE）的回歸結果在1%的顯著性水平上正向顯著，表明政策執行效果審計有助于提升創新能力和科技成效，顯著影響產業的技術效率，帶動產業全要素生產率提升。

（三）穩健性檢驗

1.改變樣本規模。一是考慮到各省份之間的差異性，本文去除北京、天津、上海和重慶四個直轄市樣本，重新回歸，結果如表4列（1）所示，各主要變量回歸系數和方向，與前文基本一致，增加了文章結論的穩健性。二是將樣本中從未被點名的樣本予以剔除，以考察政策執行效果審計介入對產業全要素生產率變動的影響。表4列（2）的結果顯示，政策執行效果審計（AUDIT）在1%水平上顯著為正，與前文研究結論保持一致。

2.加入其他控制變量。為排除其他因素影響，借鑒李斐等[13]研究，本文嘗試將國有化占比（SOE）作為控制變量，代入模型1重新回歸。表4列（3）的結果顯示，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數依然顯著為正，表明政策執行效果審計促進產業全要素生產率提升的結論依然成立，前文研究結論保持不變。

五、進一步分析

（一）機制檢驗

前文研究發現，政策執行效果審計顯著促進了產業全要素生產率提升。政策執行效果審計范圍越廣、力度越大，越能充分規范政府行為，政策落實執行效果越好，有助于合理配置經濟資源要素，促進地方企業創新發展，提升區域創新水平，淘汰落后產能，清理地方僵尸企業，優化區域營商環境。同時，資源配置效率提高，營商環境優化，技術創新水平提升，產業內僵尸企業越少，使得生產要素再配置效應放大，生產過程專業化、技術化程度不斷提高，產業結構轉型升級加快，越有利于整個產業全要素生產率增長。基于此，本文檢驗政策執行效果審計是否通過促進技術創新水平、營商環境提升，加快僵尸企業出清，優化資源配置，進而提高產業全要素生產率。借鑒溫忠麟等[14]提出的中介效應逐步檢驗法，依次檢驗模型1、模型8、模型9中各主要變量的回歸系數。其中，中介變量包括三個變量：一是地區創新水平（PATENT），采用地區專利申請數的自然對數衡量[15]；二是僵尸企業出清（ZOMBIE），借鑒譚語嫣等[16]的方法識別地區僵尸企業，并采用地區僵尸企業數占地區總企業數的比值衡量；三是營商環境水平（BE），采用《中國分省份2019年企業經營環境指數報告》中營商環境指數表示。

回歸結果如表5所示，列（2）、列（3）顯示政策執行效果審計（AUDIT）、地區創新水平（PATENT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數均顯著為正；列（4）、列（5）顯示政策執行效果審計（AUDIT）、僵尸企業出清（ZOMBIE）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數均顯著；列（6）、列（7）顯示政策執行效果審計（AUDIT）、營商環境水平（BE）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數均顯著為正。綜合上述結果表明政策執行效果審計的監督、評價與糾偏作用，保障政策措施有效執行，能夠提高技術創新水平、清理僵尸企業、優化營商環境，進而實現產業全要素生產率的提升。

（二）異質性檢驗

1.金融發展水平

隨著地區金融發展步伐的推進，地方產業逐漸獲得更多的信貸支持，產業發展的資金需求得以滿足。在此過程中，加之政府政策導向，有利于金融資源配置優化，推動產業研發創新，進而助力產業全要素生產率提升。基于政策執行效果審計視角，其是否因金融發展水平不同，而在保障政策措施執行有效，影響產業全要素生產率提升中存在明顯差異。本文擬考察政策執行效果審計在不同金融發展水平中，對產業全要素生產率的影響。根據已有文獻，采用地區年末金融機構存款余額的自然對數度量地區金融發展水平[17]，以金融發展水平的均值為界，劃分為高低兩組，分別代入模型1進行回歸。回歸結果如表6列（1）、列（2）所示，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數在金融發展水平更高的組中顯著為正。這表明在金融發展水平高的組中，政策執行效果審計充分發揮其功能作用，保障政策措施執行有效，引導和改善金融資源在各產業部門間的配置，有助于提高產業技術水平、生產率，對產業全要素生產率的正向影響更為顯著。

2.產業政策

前文已證實，政策執行效果審計顯著促進了產業全要素生產率提升，但該影響是否因地區相關產業政策數量的多少而存在明顯差異。制定和執行具有地方經濟特色的產業政策，是提振地方經濟的重要手段，也是地方政府落實重大政策措施的行為之一，同時也影響著產業全要素生產率[18]。本文擬考察地方產業政策數量的多少，在政策執行效果審計促進產業全要素生產率提升中的影響。本文通過手工整理歷年各地方政府官網發布的《政府公報》中與產業發展直接相關政策，采用各年地方政府發布與產業直接相關的政策數量衡量地方產業政策數量，并以地方產業政策數的均值為界，劃分為高低兩組，分別代入模型1進行回歸。回歸結果如表6列（3）、列（4）所示，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數在地方產業政策數量更多的組中顯著為正，即當地方政府發布的產業政策更多時，政策執行效果審計著力點越多，開展審計工作的對象范圍更廣，對產業全要素生產率的影響作用越大。

3.交通基礎設施水平

交通基礎設施是地區內產業生產活動的重要基礎，也是地區間產業資本要素流通的樞紐。交通基礎設施建設較好的地區，產業內、產業間的有效鏈接更加緊密，可以有效減少物流成本和交易成本，促進要素資源流通，提高產業全要素生產率[19]。值得注意的是，高水平的地區交通基礎設施，對審計工作開展的支持力度更大，助力審計機關跨地區合作，提高審計工作效率。本文將考察政策執行效果審計在不同交通基礎設施水平中，對產業全要素生產率的影響。本文借鑒已有文獻，采用地區人均城市道路面積的自然對數衡量地區交通基礎設施水平[20]，以地區交通基礎設施水平的均值為界，劃分為高低兩組，分別代入模型1進行回歸。回歸結果如表6列（5）、列（6）所示，在地區交通基礎設施水平高的組中，政策執行效果審計（AUDIT）與產業全要素生產率（TFP）的回歸系數顯著為正，表明政策執行效果審計的功能作用，在交通基礎設施水平高的組中，對產業全要素生產率的影響更為明顯。

六、結論與啟示

全要素生產率不僅是驅動產業高質量發展的核心驅動力，也是推動經濟平穩運行的關鍵。政策執行效果審計作為重要的外部監督機制，在保障政策措施執行有效、提高產業發展質量、維護經濟平穩運行等方面發揮著重要作用。在此背景下，考察政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響，對于推動產業高質量發展和維護國民經濟平穩運行具有重要的現實意義。本文以2016—2020年30個省份為研究樣本，實證檢驗政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響效應。研究結果表明，政策執行效果審計能夠促進產業全要素生產率提升，其中對技術效率部分的提升最為顯著。機制檢驗發現，政策執行效果審計對產業全要素生產率的影響，通過優化地區營商環境，加快僵尸企業出清，提高地區創新產出和資源配置效率，進而促進產業全要素生產率提升。異質性分析顯示，當所在地區制定的產業政策較多、金融發展水平較高以及交通基礎設施水平較高時，政策執行效果審計對產業全要素生產率的促進作用更強。

結合本文的研究結論，提出如下建議：第一，充分發揮政策執行效果審計的功能作用。審計機關通過開展相關政策措施落實情況跟蹤審計，充分發揮審計監督、評價及矯正作用，有效作用于政府政策措施行為，保障公共管理政策、經濟調控政策、產業發展舉措的有效執行，切實推動產業高質量發展。第二，進一步加強政策執行效果審計的應用。針對政策執行效果審計揭示的問題，結合不同地區特征，匯總形成意見建議，提交至政策制定相關部門，提高政策措施的科學性、可操作性等，助力政策制度的完善和有效實施，保障政策出臺部門完善政策措施、推動政策措施落地實施。第三，協同金融機構、國有企業等政策實施部門，保障產業調控政策高效落實。國家審計部門對金融機構、國有企業開展政策執行效果審計，提高產業調控政策的執行剛性，有助于金融機構調整信貸投向和國有企業投資布局等決策行為，為落實產業調控政策、優化產業資源配置、驅動產業高質量發展提供便利。●

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【基金項目】 重慶理工大學研究生創新基金項目“國家審計與產業全要素生產率——基于地級城市面板數據分析”（gzlcx20223373）

【作者簡介】 黃容（1986— ），女，四川南充人，博士（后），重慶理工大學會計學院副教授、碩士生導師，研究方向：審計與產業經濟；許婧（1999— ），女，江西南昌人，重慶理工大學會計學院碩士研究生，研究方向：審計治理；黃開華（1988— ），男，四川江安人，高級會計師，西南醫療健康產業投資集團有限公司投資與企業管理部副部長，研究方向：審計理論與實務

① 黃開華為通訊作者。