中日外交部門海外社會(huì)安全預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)的技術(shù)性比較研究

陳嘉輝

2023年是中國(guó)“一帶一路”倡議提出十周年。隨著“走出去”程度的加深，中國(guó)企業(yè)在海外面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越發(fā)頻繁和復(fù)雜，甚至因此承受巨大損失。在此情況下，海外社會(huì)安全信息預(yù)警顯得尤為重要。

《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》明確了中國(guó)駐外外交機(jī)構(gòu)在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作中的主體地位,并將安全預(yù)警劃為中國(guó)外交部和駐外使領(lǐng)館的重要職責(zé)之一。此類預(yù)警信息是中國(guó)企業(yè)用以支持海外業(yè)務(wù)安全保障的重要情報(bào)工具。中國(guó)外交部如何做好安全預(yù)警信息公開發(fā)布工作是“一帶一路”倡議行穩(wěn)致遠(yuǎn)的有力保證。

同時(shí)，在海外社會(huì)安全信息預(yù)警方面，企業(yè)全球化更早的日本有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)日本外務(wù)省的國(guó)外安全預(yù)警信息公開發(fā)布服務(wù)進(jìn)行比較研究，或可取其精華、去其糟粕，對(duì)中國(guó)外交部繼續(xù)完善同類服務(wù)有借鑒作用。

一、海外社會(huì)安全預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)

聯(lián)合國(guó)曾對(duì)“預(yù)警”進(jìn)行了界定，即通過(guò)識(shí)別環(huán)境，為面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體采取行動(dòng)避免或者減少風(fēng)險(xiǎn)，以及為應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備提供及時(shí)有效的信息。[1]毫無(wú)疑問(wèn)，提前給海外項(xiàng)目提供社會(huì)安全信息，可以使項(xiàng)目部及時(shí)采取措施，能夠避免損失或?qū)p失降到最低。[2]因此，此類預(yù)警信息對(duì)信息使用者是有價(jià)值的，而這些有價(jià)值的信息就是一種情報(bào)。可以說(shuō)，情報(bào)是預(yù)警防范的靈魂，情報(bào)主導(dǎo)確保預(yù)警決策建立在更為客觀的分析基礎(chǔ)之上，更科學(xué)地確定工作重點(diǎn)和優(yōu)化資源配置。[3]

需要明確的是，強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息的發(fā)布應(yīng)是政府謀求在外公民和企業(yè)的安全確保對(duì)策之一。[4]在此情況下，各國(guó)外交部門成為了信息機(jī)構(gòu)，向本國(guó)公民和企業(yè)提供專門化、有價(jià)值的信息服務(wù)。既然提供信息服務(wù)，各國(guó)外交部門就需要遵循信息服務(wù)的四個(gè)原則，即可用性原則、及時(shí)性原則、針對(duì)性原則和成本/效益原則。[5]有鑒于此，本文對(duì)中日國(guó)外安全預(yù)警情報(bào)公開發(fā)布服務(wù)進(jìn)行比較研究將從四個(gè)原則出發(fā)。

二、信息服務(wù)的可用性比較

方便查詢的信息發(fā)布渠道是信息服務(wù)的可用性的重要體現(xiàn)。無(wú)論是日本還是中國(guó)，外交部門目前都搭建了由多渠道組成的安全預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)。

在日本，除使領(lǐng)館渠道外，外務(wù)省于2002 年4 月26 日開始在“外務(wù)省海外安全主頁(yè)”匯集發(fā)布駐外使領(lǐng)館的預(yù)警信息。此外，外務(wù)省基于該主頁(yè)開通facebook 賬號(hào)“外務(wù)省領(lǐng)事局海外日本人安全課”和line 賬號(hào)“外務(wù)省海外安全情報(bào)”。在中國(guó)，除使領(lǐng)館渠道外，外交部于2011 年11 月22 日開通“中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”，旨在提供“一站式”海外安全信息。此后，外交部基于該網(wǎng)開通微博賬號(hào)和微信賬號(hào)，均命名為“領(lǐng)事直通車”。

雖然兩國(guó)外交部門的預(yù)警信息發(fā)布渠道類型相似，但是側(cè)重點(diǎn)并不一樣。日本方面，預(yù)警信息服務(wù)更依賴于“外務(wù)省海外安全主頁(yè)”這一信息集中發(fā)布平臺(tái)，而使領(lǐng)館承擔(dān)信息轉(zhuǎn)發(fā)功能。相反，中國(guó)方面更依賴于使領(lǐng)館發(fā)布預(yù)警信息，而“中國(guó)領(lǐng)事館服務(wù)網(wǎng)” 扮演的是轉(zhuǎn)載角色，且該網(wǎng)對(duì)信息的轉(zhuǎn)載是選擇性的。換言之，日本方面的預(yù)警信息發(fā)布走集約式路線，中國(guó)方面的預(yù)警信息發(fā)布走分散式路線。

對(duì)于個(gè)人用戶而言，其只會(huì)在某一時(shí)間停留或前往一個(gè)對(duì)象國(guó)。因此，選用哪種路線并不會(huì)對(duì)其獲取信息有太大影響。然而，對(duì)于跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)而言，分支機(jī)構(gòu)和員工遍布全球，總部安全保障部門往往需要批量獲取國(guó)外安全信息。假設(shè)有一日本企業(yè)和一中國(guó)企業(yè)均需了解東南亞區(qū)域的預(yù)警信息。日本企業(yè)可以使用“外務(wù)省海外安全主頁(yè)”，而中國(guó)企業(yè)需要打開駐東南亞十一國(guó)二十七家中國(guó)使領(lǐng)館的網(wǎng)站。

通過(guò)對(duì)比，中國(guó)外交部或尚需在集約渠道的可用性方面為有批量信息需要的用戶提供更為便捷的用戶體驗(yàn)。

三、信息服務(wù)的及時(shí)性比較

及時(shí)性對(duì)于安全預(yù)警信息的有效性和價(jià)值至關(guān)重要。如果預(yù)警信息不及時(shí)發(fā)布，會(huì)導(dǎo)致用戶難以及時(shí)采取必要措施來(lái)預(yù)防或應(yīng)對(duì)安全威脅，從而帶來(lái)潛在的損失。

各國(guó)駐外使領(lǐng)館通常對(duì)于對(duì)象國(guó)社會(huì)安全的感知靈敏，因而可以以較快速度對(duì)安全事件做出反應(yīng)。然而，預(yù)警信息的發(fā)布速度還取決于對(duì)安全事件的反應(yīng)方式。在此方面，日本使領(lǐng)館傾向于有報(bào)速報(bào)，而中國(guó)使領(lǐng)館則較為謹(jǐn)慎。例如，日本于2023 年2 月16 日就西非尼日利亞的全國(guó)大規(guī)模騷亂發(fā)布預(yù)警，而中國(guó)方面于2 月19 日發(fā)布；日本于2023 年7月12 日就南亞印度北部暴雨和洪災(zāi)發(fā)布預(yù)警，而中國(guó)方面于7 月14 日發(fā)布，當(dāng)時(shí)的預(yù)警顯示已經(jīng)有中國(guó)公民受困；日本于2023 年8 月11 日就北歐瑞典焚燒古蘭經(jīng)后的恐襲風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布預(yù)警，而中國(guó)方面于8 月16 日發(fā)布。

同時(shí)，預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)的及時(shí)性也體現(xiàn)在集約平臺(tái)方面。在日本，針對(duì)同一海外社會(huì)安全事件，各使領(lǐng)館均使用“外務(wù)省海外安全主頁(yè)”的統(tǒng)一鏈接，發(fā)布速度基本同步。在中國(guó)，“中國(guó)領(lǐng)事館服務(wù)網(wǎng)”的信息集中發(fā)布服務(wù)目前已更多地轉(zhuǎn)由微信公眾號(hào)“領(lǐng)事直通車”承擔(dān)。然而，各使領(lǐng)館與“領(lǐng)事直通車”并不就同一安全事件共享統(tǒng)一發(fā)布鏈接，因此雙方的信息發(fā)布基本不同步。

在此情況下，“領(lǐng)事直通車”扮演轉(zhuǎn)載角色，不過(guò)其信息轉(zhuǎn)載存在延時(shí)性。以2023 年3 月至8 月的半年作為時(shí)間范圍，“領(lǐng)事直通車”共轉(zhuǎn)載各使領(lǐng)館微信公眾號(hào)的文字預(yù)警信息228 條。若將轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)間差在0-1 天視為及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)，則及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)的信息僅占11%。同時(shí)，“領(lǐng)事直通車” 轉(zhuǎn)載預(yù)警信息最長(zhǎng)延遲達(dá)到18 天。

通過(guò)對(duì)比，無(wú)論是在分散渠道層面，還是在集約渠道層面，中國(guó)外交部或尚需適當(dāng)加快預(yù)警信息的傳遞。

表1 ：“領(lǐng)事直通車”微信公眾號(hào)轉(zhuǎn)載駐外使領(lǐng)館微信公眾號(hào)的延時(shí)統(tǒng)計(jì)

四、信息服務(wù)的針對(duì)性比較

信息服務(wù)的針對(duì)性要求根據(jù)目標(biāo)，對(duì)所需信息進(jìn)行收集、整理和發(fā)布。發(fā)布安全預(yù)警信息的目標(biāo)正是為幫助信息使用者規(guī)避各種潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。

在針對(duì)性上，中日外交部門都很重視直接威脅到在外公民和企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)。只要有日本公民或企業(yè)受到侵害，日本方面在發(fā)布預(yù)警信息時(shí)都會(huì)在標(biāo)題注明“日本受害者”或“日本國(guó)民損害”等字樣。同時(shí)，中國(guó)方面在發(fā)布預(yù)警信息時(shí)都會(huì)在正文第一段中注明近期有中國(guó)公民或企業(yè)受到損害，或者近日有中國(guó)公民或企業(yè)反映情況。

不同的是，日本方面對(duì)于間接安全威脅同樣重視，而中國(guó)方面對(duì)于間接安全威脅的重視程度低于直接風(fēng)險(xiǎn)。這導(dǎo)致了兩國(guó)在預(yù)警信息發(fā)布數(shù)量上的差異。以2023 年3 月至8 月的半年作為時(shí)間范圍，中日駐外使領(lǐng)館網(wǎng)站為信源，從全球眾多次區(qū)域中隨機(jī)選取拉美（中日的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)一致）和東非（按非洲聯(lián)盟的劃分標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，獲得拉美地區(qū)的有效信息32 和252 條，東非地區(qū)的有效信息19 和79 條。統(tǒng)計(jì)結(jié)果印證中日外交部門在針對(duì)性方面的差異。

在統(tǒng)計(jì)期間，拉美的烏拉圭在南半球冬季陷入極端干旱，導(dǎo)致飲用水物資嚴(yán)重短缺。日本方面發(fā)布了預(yù)警信息，中國(guó)方面未曾發(fā)布。東非的肯尼亞陷入持續(xù)性政治爭(zhēng)端，全國(guó)各地不時(shí)爆發(fā)大規(guī)模抗議。日本方面發(fā)布了21 次預(yù)警信息，中國(guó)方面未曾發(fā)布。

無(wú)論是直接風(fēng)險(xiǎn)還是間接風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)都威脅著中國(guó)在外公民和企業(yè)。中國(guó)外交部或需適當(dāng)增加對(duì)間接風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警投入。

表2：中日駐拉美地區(qū)使領(lǐng)館安全預(yù)警信息統(tǒng)計(jì)對(duì)比

表3：中日駐東非地區(qū)使領(lǐng)館安全預(yù)警信息統(tǒng)計(jì)對(duì)比

五、信息服務(wù)的成本/效益比較

信息服務(wù)的效益由經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益構(gòu)成。由于外交部門的安全預(yù)警信息服務(wù)是公益性質(zhì)，因此信息使用者的經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先于部門經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，外交部門對(duì)自身社會(huì)效益的考量?jī)?yōu)于自身經(jīng)濟(jì)效益。

在經(jīng)濟(jì)效益層面，安全事件發(fā)生后造成的醫(yī)療或喪葬費(fèi)用、財(cái)物損失等都會(huì)增加信息使用者的成本，從而降低其效益。即使商業(yè)保險(xiǎn)可以提供賠償，但是配成不一定可以全部覆蓋此類成本。在社會(huì)效益層面，外交部門發(fā)布安全預(yù)警信息是為了保護(hù)在外公民和企業(yè)的海外利益。此項(xiàng)服務(wù)除了是其工作職責(zé)，還是其代表政府承擔(dān)的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。對(duì)此項(xiàng)服務(wù)而言，安全事故導(dǎo)致的任何人命傷亡和企業(yè)關(guān)閉自然都是對(duì)社會(huì)效益的損害。

在日本，外交部門通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)前置來(lái)保障安全預(yù)警信息服務(wù)的成本效益。上文所述的間接風(fēng)險(xiǎn)中不少都是事前預(yù)警，最突出的是針對(duì)示威抗議的預(yù)警信息。相反，中國(guó)外交部門更重視事后控制，除了自然災(zāi)害，基本上都是在事發(fā)之后發(fā)布信息。然而，事發(fā)之后的傷亡和損失既成事實(shí)，無(wú)論再怎樣預(yù)警，額外的成本已經(jīng)產(chǎn)生。

2021 年，南太平洋的所羅門群島首都爆發(fā)騷亂，暴徒火燒唐人街，華商損失慘重。暴徒登島之后部分國(guó)家外交部門發(fā)出預(yù)警信息，而中國(guó)方面在事后發(fā)布提醒。前述印度洪災(zāi)的預(yù)警也是典型例子。

安全預(yù)警重在防患于未然，安全事件一旦發(fā)生，其危害遠(yuǎn)比預(yù)期更嚴(yán)重。為了實(shí)現(xiàn)安全預(yù)警信息服務(wù)的最大效益，中國(guó)外交部需要充分實(shí)現(xiàn)“風(fēng)控前置”。

六、結(jié)語(yǔ)

本文依托信息服務(wù)的四個(gè)原則對(duì)中國(guó)外交部和日本外務(wù)省海外社會(huì)安全預(yù)警信息發(fā)布服務(wù)進(jìn)行技術(shù)性比較后有四點(diǎn)發(fā)現(xiàn)。第一，從發(fā)布渠道看信息服務(wù)的可用性，日本方面更依賴于集約式發(fā)布渠道，中國(guó)方面更依賴于分散式發(fā)布渠道。就對(duì)預(yù)警信息有批量需求的用戶而言，中國(guó)外交部或需要加強(qiáng)集約式渠道建設(shè)。第二，分別從分散式渠道和集約式渠道看信息服務(wù)的及時(shí)性，中日駐外使領(lǐng)館對(duì)于同一安全事件的反應(yīng)方式造成預(yù)警信息的發(fā)布速度的差異；日本方面的兩類發(fā)布渠道共享發(fā)布鏈接可同步發(fā)布預(yù)警，中國(guó)方面的兩類發(fā)布渠道不共享發(fā)布鏈接且集約式渠道在轉(zhuǎn)載駐外使領(lǐng)館預(yù)警信息時(shí)有延時(shí)。無(wú)論就對(duì)預(yù)警信息只有單個(gè)需求還是有批量需求的用戶而言，中國(guó)外交部或仍然需要提升對(duì)安全事件的反應(yīng)速度。第三，從安全風(fēng)險(xiǎn)的類型來(lái)看信息服務(wù)的針對(duì)性，日本方面同等重視對(duì)直接風(fēng)險(xiǎn)和間接風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，而中國(guó)方面以直接風(fēng)險(xiǎn)為主，間接風(fēng)險(xiǎn)為輔。為綜合保障預(yù)警信息用戶的安全需求，中國(guó)外交部或需要完善對(duì)海外社會(huì)安全的全面風(fēng)險(xiǎn)管理。第四，從安全風(fēng)險(xiǎn)管理的環(huán)節(jié)來(lái)看信息服務(wù)的成本/效益，日本方面?zhèn)戎赜陲L(fēng)險(xiǎn)前置管控，中國(guó)方面?zhèn)戎赜陲L(fēng)險(xiǎn)事后控制。為盡可能降低潛在損失，中國(guó)外交部或需要加強(qiáng)風(fēng)控環(huán)節(jié)適當(dāng)提前，將這項(xiàng)服務(wù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到“防患于未然”上。無(wú)危則安，無(wú)損則全。中國(guó)外交部對(duì)海外社會(huì)安全信息服務(wù)的完善對(duì)于“一帶一路”建設(shè)，以及中國(guó)公民和企業(yè)在外生活和生產(chǎn)都具有重要意義。