第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評(píng)價(jià)：現(xiàn)狀、問題與治理對(duì)策

楊 移 李永海

一、引言

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出力爭用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。作為預(yù)算績效管理的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績效評(píng)價(jià)的有效性直接影響著預(yù)算績效管理制度的實(shí)施成效，并在一定程度上影響著我國能否實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前的預(yù)算模式向績效預(yù)算模式的順利過渡。而績效評(píng)價(jià)的有效性首先取決于績效評(píng)價(jià)主體的業(yè)務(wù)水平與能力擔(dān)當(dāng)。目前，我國績效評(píng)價(jià)主體主要包括各級(jí)財(cái)政部門與預(yù)算部門，專家學(xué)者與中介機(jī)構(gòu)等第三方，人大、政協(xié)與民眾等。

其中，由會(huì)計(jì)師事務(wù)所、績效評(píng)價(jià)公司、管理咨詢公司以及高校等組成的第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是當(dāng)前績效評(píng)價(jià)主體的主要擔(dān)當(dāng)者，因此，其業(yè)務(wù)水平與能力建設(shè)如何至關(guān)重要。作為政府體制之外的第三方，其績效評(píng)價(jià)的有效開展，有助于完善和優(yōu)化績效評(píng)價(jià)主體，彌補(bǔ)政府自評(píng)的缺陷，提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與公信力，促進(jìn)預(yù)算績效管理效能與政府管理水平的提升。為此，財(cái)政部于2018年專門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》，并于2021年印發(fā)了《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理的指導(dǎo)意見》，而《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》則是從頂層設(shè)計(jì)上奠定了第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的政策基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

作為一個(gè)新興行業(yè)，第三方績效評(píng)價(jià)目前發(fā)展較迅速，但同時(shí)也暴露出不少問題，特別是績效評(píng)價(jià)結(jié)果整體質(zhì)量水平不高，這在很大程度上影響了我國預(yù)算績效管理的全面和有效實(shí)施。如何提高第三方機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)水平和能力建設(shè)呢？

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)研究資料發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在提高第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)水平和能力建設(shè)方面已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的研究。這些研究主要集中在兩個(gè)方面。首先，將關(guān)注點(diǎn)放在第三方機(jī)構(gòu)內(nèi)部，例如從培育第三方機(jī)構(gòu)內(nèi)部人才入手（姜國兵等，2022），建立綜合素質(zhì)過硬、知識(shí)結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)團(tuán)隊(duì)（何欣哲，2023），強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性和專業(yè)性的雙重要素，以提升第三方機(jī)構(gòu)的績效評(píng)價(jià)專業(yè)能力。其次，將關(guān)注點(diǎn)放在第三方機(jī)構(gòu)外部，例如通過完善和健全第三方機(jī)構(gòu)的政策支持（鮑靜和李春，2014）、法律依據(jù)（錢金淼，2015）、制度建設(shè)（李永鵬，2023）以及體制機(jī)制（李桂林，2022）等方面的政策和法規(guī)來提高第三方績效評(píng)價(jià)質(zhì)量；同時(shí)通過加強(qiáng)和規(guī)范第三方業(yè)務(wù)監(jiān)管（張俊杰和王子璐，2022；張俊杰，2023；吳蓉，2023），提高評(píng)價(jià)量化、細(xì)化或流程化水平，強(qiáng)化指標(biāo)和樹立績效標(biāo)桿的作用等方面來探索和提升第三方評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量水平（朱霞和李瑩，2017）；此外，還通過優(yōu)化第三方評(píng)價(jià)模式（盧揚(yáng)帆等，2015）、深化信息公開制度（樊怡敏，2015）等方面的研究，探討如何提高第三方績效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、客觀性和公正性，以提升第三方評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量和水平。

綜上所述，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了大量關(guān)于如何提高第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)水平和能力建設(shè)的研究，并取得了豐碩的研究成果。盡管如此，缺乏系統(tǒng)性和全面性的研究仍然存在，這正是本文的主要研究內(nèi)容和研究思路。本文將沿著第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的整個(gè)過程和環(huán)節(jié)，即按照第三方機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入環(huán)節(jié)——評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)——報(bào)告環(huán)節(jié)”的路徑來分析各環(huán)節(jié)中影響績效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量的主要因素和存在的主要問題，并提出相應(yīng)的治理意見。通過這種分析，本文旨在探索完善我國績效評(píng)價(jià)體系和提高績效評(píng)價(jià)水平的有效途徑。

二、績效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

通過使用天眼查APP搜索關(guān)鍵詞“預(yù)算績效”并對(duì)獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，例如刪除重復(fù)記錄，篩選所屬行業(yè)為服務(wù)類，合并企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)（“存續(xù)、正常、在業(yè)”合并為“正常經(jīng)營”；“注銷、吊銷、撤銷、注銷、已歇業(yè)、已解散、證書廢止”合并為“停止?fàn)I業(yè)”；“核準(zhǔn)設(shè)立”合并為“其他”）可以看到，我國第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展在過去幾十年主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，規(guī)模不斷擴(kuò)大（見圖1）。

圖1 2000-2023年我國第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成立數(shù)量

第一階段（2000年至2011年），第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)來說較為穩(wěn)定，保持在200家左右，表明在這個(gè)時(shí)期績效評(píng)價(jià)領(lǐng)域的市場需求尚未完全得到釋放，對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的需求較為有限，可能是由于缺乏對(duì)績效的認(rèn)知和了解，或者是因?yàn)槲匆庾R(shí)到績效評(píng)價(jià)這一手段或工具的重要性。第二階段（2012年至2020年），第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量開始穩(wěn)步增加，并且增長速度明顯加快。主要表現(xiàn)為其數(shù)量從2012年的169家增加到了2020年的1484家，增長了近9倍。這顯示出對(duì)績效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)的不斷提高，開始意識(shí)到績效評(píng)價(jià)對(duì)于提高資金使用效率的重要作用。同時(shí)，政府對(duì)于績效評(píng)價(jià)的政策支持也大大助長了第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第三階段（2021年至今），第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。主要表現(xiàn)為其數(shù)量從2021年的944家增加到2022年的4549家，再增加到2023年的7501家，表明對(duì)績效評(píng)價(jià)市場的需求迅速擴(kuò)大，并且第三方機(jī)構(gòu)在市場中占據(jù)了重要地位。政府越來越重視績效評(píng)價(jià)，希望通過第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估來提升自身的管理水平和服務(wù)水平。加之后疫情時(shí)代，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力劇增，財(cái)政收支矛盾凸顯，更加需要借助績效評(píng)價(jià)手段提高公共財(cái)政資金使用效益。

總體而言，我國第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從起步階段到發(fā)展階段再到爆發(fā)式增長的演變過程。這一發(fā)展趨勢反映了我國對(duì)于績效評(píng)價(jià)的認(rèn)知逐漸增強(qiáng)，同時(shí)也反映了政府對(duì)于績效評(píng)價(jià)的重視和支持。隨著第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，已然成為績效評(píng)價(jià)主體的主要、重要擔(dān)當(dāng)者，其評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量水平將對(duì)整個(gè)績效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而影響到我國政府管理效能和治理水平的提升。

三、準(zhǔn)入環(huán)節(jié)存在的問題與治理

準(zhǔn)入環(huán)節(jié)目前存在的最大問題是準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致引入的第三方機(jī)構(gòu)參差不齊。這是影響第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)質(zhì)量的根本原因。準(zhǔn)入門檻低的問題主要出在聘用者與應(yīng)聘者雙方。從作為聘用者的各級(jí)財(cái)政部門與預(yù)算主管部門來說，本應(yīng)該對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)選聘用，但在實(shí)際操作中做到“擇優(yōu)”很困難。一方面，績效評(píng)價(jià)作為我國預(yù)算管理體制改革中的新興事物，在規(guī)范管理和第三方機(jī)構(gòu)資格要求等方面還尚未形成明確、統(tǒng)一、規(guī)范的規(guī)定，導(dǎo)致聘用者在選聘過程中存在較多不確定性（王萍，2017）。另一方面，由于聘用者自身業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、選聘流程不規(guī)范、選聘制度不健全、選聘標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及聘用者與應(yīng)聘者之間信息不對(duì)稱等因素，難免會(huì)將一些低水平、低質(zhì)量甚至不懂公共財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)納入績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫，使其成為績效評(píng)價(jià)的主體之一。除此之外，還與聘用者固有的理念以及將績效評(píng)價(jià)和績效審計(jì)相混淆不無關(guān)系，這主要體現(xiàn)在，聘用者在選聘過程中有意無意地傾向于會(huì)計(jì)事務(wù)所，且將績效評(píng)價(jià)有意無意地與績效審計(jì)等同起來。這種傾向已經(jīng)在實(shí)際選聘或?qū)嵺`工作中形成了對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所更加專業(yè)的錯(cuò)誤判斷和誤導(dǎo)，同時(shí)將一些更加專業(yè)、更懂績效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)排除在外，從而導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的不良現(xiàn)象。

從作為應(yīng)聘者的第三方機(jī)構(gòu)來說，面對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理之形勢，很多第三方機(jī)構(gòu)卻事先沒有相應(yīng)的、足夠的知識(shí)技能和可勝任的人力資源做儲(chǔ)備，面對(duì)這一具有較大發(fā)展?jié)摿陀臻g的新興行業(yè)，很多第三方機(jī)構(gòu)以“倉促應(yīng)戰(zhàn)”或“撈一把”的投機(jī)心態(tài)參與其中，工作中更是把企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的思路和方法簡單的移植到公共財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)上，因此，在實(shí)際工作中頻頻出現(xiàn)的“先上車后補(bǔ)票”的現(xiàn)象也就不足為奇了。聘用者花錢換取的也往往是一些低質(zhì)、無用的績效評(píng)價(jià)報(bào)告，績效評(píng)價(jià)工作開展效果不僅大打折扣，其本身績效更是無從談起，而這還可能會(huì)造成公共財(cái)政資金的損失浪費(fèi)。

這一問題與當(dāng)前缺乏有效的第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制也不無關(guān)系。目前我國對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還處于探索和完善中，尚未形成科學(xué)規(guī)范、有效的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。例如，針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的定期考核機(jī)制和競爭淘汰機(jī)制等還未建立健全，一些制度上的政策機(jī)制雖已逐步建立，但大都流于形式，實(shí)際監(jiān)管效果還不理想。許多列入第三方機(jī)構(gòu)庫中的從業(yè)單位，存在資質(zhì)低、業(yè)務(wù)能力弱，甚至完全不懂績效的現(xiàn)象，但因?yàn)闆]有委托方有效的定期考核機(jī)制和競爭淘汰機(jī)制而長期得以存在，這也是形成一些低質(zhì)無用績效評(píng)價(jià)報(bào)告的一個(gè)重要因素。

對(duì)此，政府有關(guān)部門應(yīng)該重視對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的培育，逐步提高第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。作為選聘者的委托方（尤其是財(cái)政部門），應(yīng)該根據(jù)績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的性質(zhì)及其業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，盡快制定一套明確、規(guī)范且標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的第三方機(jī)構(gòu)入庫標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依據(jù)和對(duì)照入庫標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)擬入庫的第三方機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、組織構(gòu)架、專業(yè)勝任能力及其業(yè)績等進(jìn)行嚴(yán)格審查并核實(shí)，盡可能將一些資質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)且懂績效的第三方機(jī)構(gòu)納入機(jī)構(gòu)庫中，并將第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)剔除。同時(shí)，還要不斷優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)招標(biāo)機(jī)制和招標(biāo)流程，適時(shí)縮短招標(biāo)周期，及時(shí)將一些、有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)吸納入庫，不斷優(yōu)化第三方機(jī)構(gòu)庫中的結(jié)構(gòu)。例如，當(dāng)前有很多高校、研究機(jī)構(gòu)和中心已具備績效評(píng)價(jià)條件，但因很多地方招標(biāo)周期較長，使一些有資質(zhì)且能勝任的第三方機(jī)構(gòu)被排除在庫外，出現(xiàn)入庫難的問題。而作為應(yīng)聘者的第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)將入庫標(biāo)準(zhǔn)或招標(biāo)要求作為平時(shí)工作與人才培養(yǎng)的指南，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)不斷加強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力建設(shè)，以向委托方提供更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

此外，應(yīng)建立定期考核機(jī)制和競爭淘汰機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對(duì)已經(jīng)納入績效評(píng)價(jià)庫中的第三方機(jī)構(gòu)，制定一套規(guī)范、完整的考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)其進(jìn)行考核，形成相互競爭的淘汰機(jī)制，將一些專業(yè)勝任能力不足的第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)剔出機(jī)構(gòu)庫。

通過提高第三方機(jī)構(gòu)的整體從業(yè)水平與能力擔(dān)當(dāng)，從源頭上防止和遏制第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)工作出現(xiàn)低質(zhì)量問題，以促使第三方績效評(píng)價(jià)行業(yè)的良性、有序和健康發(fā)展，切實(shí)能夠?yàn)橥苿?dòng)地方預(yù)算績效管理的發(fā)展提供服務(wù)，承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。

四、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)存在的問題與治理

評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)目前存在的最大問題是第三方機(jī)構(gòu)面對(duì)公共財(cái)政資金支出績效及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性和非統(tǒng)一性所應(yīng)具有的獨(dú)立性與專業(yè)性不足。

從第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具有的獨(dú)立性、客觀性和公平性來看，目前這三性實(shí)際上存在比較明顯的弱化問題。一是委托方握有決定權(quán)，決定著第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量與收入的多少，在很多情況下第三方機(jī)構(gòu)為了業(yè)務(wù)拓展以及經(jīng)濟(jì)利益，不得不提交符合委托方要求、迎合委托方意圖或滿足委托方目的的績效評(píng)價(jià)報(bào)告。二是被評(píng)價(jià)單位與第三方機(jī)構(gòu)之間存在著相互牽制關(guān)系和信息不對(duì)稱現(xiàn)象。具體來說，就是被評(píng)價(jià)單位手中掌握著第三方機(jī)構(gòu)按時(shí)完成高質(zhì)量績效評(píng)價(jià)報(bào)告所需要的關(guān)鍵與核心數(shù)據(jù)資料，第三方機(jī)構(gòu)為了降低時(shí)間成本，及時(shí)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)資料存在向被評(píng)價(jià)單位妥協(xié)或喪失“三性”的可能，尤其是獨(dú)立性。而被評(píng)價(jià)單位公共財(cái)政資金使用績效水平的高低又要借助或通過第三方機(jī)構(gòu)給予證明、說明或印證，為了得到更好、更高的評(píng)價(jià)以獲取更多公共財(cái)政資金支持和其他利益或免于被問責(zé)，被評(píng)價(jià)單位又不得不向第三方機(jī)構(gòu)妥協(xié)，甚至有不同程度的行賄行為。

從第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性水平來看，一是公共財(cái)政資金支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及環(huán)境效益本身存在滯后性、間接性、復(fù)雜性和難以量化，加之在實(shí)踐中很多財(cái)政支出項(xiàng)目于項(xiàng)目完成后便開始委托第三方機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)價(jià)工作，這些滯后、間接、復(fù)雜的效益就很難通過一套量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)全面、客觀、合理的反映出來。二是我國績效評(píng)價(jià)工作起步較晚，發(fā)展還不夠成熟，評(píng)價(jià)人員相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)積累儲(chǔ)備均有限，其專業(yè)性水平有限（汪愛武，2018），加之第三方機(jī)構(gòu)在開展績效評(píng)價(jià)過程中所構(gòu)建的指標(biāo)體系、設(shè)置的指標(biāo)權(quán)重、采用的目標(biāo)值以及使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等均帶有很強(qiáng)的主觀性，總體上欠科學(xué)、欠合理、欠規(guī)范、欠統(tǒng)一。例如，對(duì)同一地區(qū)同一個(gè)（或同類型）公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、設(shè)置的指標(biāo)權(quán)重、使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等會(huì)因評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)選用的不同而存在較大的差異，得出的績效評(píng)價(jià)結(jié)果也必然存在不小的差異，由此造成績效評(píng)價(jià)結(jié)論及相應(yīng)指標(biāo)間的橫向與縱向可比性與可借鑒性在當(dāng)前來看都是比較低的。三是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料存在失真。因?yàn)楝F(xiàn)階段績效評(píng)價(jià)技術(shù)水平有限，數(shù)據(jù)收集、整理所采用的手段、方式、方法尚不夠科學(xué)、不夠先進(jìn)，還未達(dá)到零誤差的水平，因此，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與真實(shí)數(shù)據(jù)之間可能存有一定的誤差。此外，還有第三方機(jī)構(gòu)在開展實(shí)地調(diào)研或進(jìn)行受益對(duì)象滿意度調(diào)查過程中，出于時(shí)間、人力、物力成本等的考慮，抽取的調(diào)研點(diǎn)和調(diào)查對(duì)象往往具有非典型性、非代表性、非重要性、非科學(xué)合理性，未能把所有受益對(duì)象涉及的全部樣本真正涵蓋在內(nèi)。例如，在調(diào)查過程中采取就近原則。這種做法無疑與簡單隨機(jī)抽樣的科學(xué)理念相違背。加之，非科學(xué)合理的抽樣對(duì)象因質(zhì)量不高、配合度較低，最終造成滿意度調(diào)查結(jié)果與真實(shí)滿意度之間存在超過合理誤差范圍的結(jié)果，而這完全可以通過提高抽樣的科學(xué)合理性得以避免。另外，因被評(píng)價(jià)單位與第三方機(jī)構(gòu)之間存在著信息不對(duì)稱，被評(píng)價(jià)單位在填報(bào)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息時(shí)，存在刻意隱瞞對(duì)其不利數(shù)據(jù)信息的傾向和動(dòng)機(jī)，這樣所獲取的數(shù)據(jù)失真也是較為嚴(yán)重的。

因此，為進(jìn)一步凸顯和發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和專業(yè)性，進(jìn)一步提高績效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量和水平，一是需要給予第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的法律評(píng)價(jià)權(quán)。目前，我國第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)工作還未在法律層面加以明確，僅僅在制度層面提出將第三方機(jī)構(gòu)作為績效評(píng)價(jià)主體的有益補(bǔ)充。而評(píng)價(jià)權(quán)的缺失使第三方機(jī)構(gòu)在開展績效評(píng)價(jià)過程中勢必受利益相關(guān)方的影響，應(yīng)盡快在法律層面將第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的權(quán)利予以確認(rèn)和明確，為其獨(dú)立開展績效評(píng)價(jià)工作奠定相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。二是優(yōu)化績效評(píng)價(jià)路徑的始端——委托方。我國公共財(cái)政預(yù)決算的批準(zhǔn)與監(jiān)督是人大常委會(huì)的一項(xiàng)基本職能，而預(yù)算績效管理從某種意義上來講也是屬于人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制尤其是預(yù)算績效監(jiān)督的重要組成部分，因而人大應(yīng)該在預(yù)算績效管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。基于此，我們建議預(yù)算資金的績效評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)由人大進(jìn)行委托，而財(cái)政部門與預(yù)算主管部門只能在績效評(píng)價(jià)開展過程中起協(xié)調(diào)配合的作用，不得干預(yù)和影響第三方機(jī)構(gòu)工作的正常開展。這種將第三方機(jī)構(gòu)與政府部門隔離，是最大程度保障第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的做法（張繪和趙聰睿，2019），毫無疑問將會(huì)產(chǎn)生重大的制度紅利。

為提高第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)勝任能力，突破其評(píng)價(jià)的局限性，可采取以下措施：一是加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)能力，發(fā)揮其專業(yè)性。第三方機(jī)構(gòu)在開展績效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持全面性和重要性原則，既要全面考慮各種效益，又要把握好主要效益，這就要求第三方機(jī)構(gòu)人員不斷加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。二是加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)之間的合作與溝通，發(fā)揮好行業(yè)合力效益。順應(yīng)全面預(yù)算績效管理的實(shí)施和全部財(cái)政資金逐步納入績效評(píng)價(jià)范圍的客觀現(xiàn)實(shí)要求，第三方機(jī)構(gòu)在數(shù)量和規(guī)模上也隨之不斷增加擴(kuò)大，在這種現(xiàn)狀下，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮不同第三方機(jī)構(gòu)的專長，相互學(xué)習(xí)，加強(qiáng)合作和溝通，形成合力，共同推動(dòng)整個(gè)績效評(píng)價(jià)行業(yè)的良性、健康、有序發(fā)展。三是加強(qiáng)并完善信息公開等頂層制度設(shè)計(jì)，并督促落實(shí)到位。獲取完整可靠的數(shù)據(jù)、信息資料是第三方機(jī)構(gòu)有效開展績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，影響到整個(gè)績效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量水平。因此，政策制定者應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，健全信息公開公示制度，對(duì)應(yīng)公開的信息務(wù)必及時(shí)全面公開，且要保證所公開信息的真實(shí)、有效，對(duì)應(yīng)該公開而未公開的信息或公開的信息存在虛假、隱瞞的情況，則應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)單位及主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并予以相應(yīng)的處罰，從而降低和減少第三方機(jī)構(gòu)獲取數(shù)據(jù)信息的成本和時(shí)間，提高信息數(shù)據(jù)的收集效率及評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

五、報(bào)告環(huán)節(jié)存在的問題與治理

報(bào)告環(huán)節(jié)存在的最大問題是報(bào)告的提交缺乏應(yīng)有的約束與問責(zé)機(jī)制。這既是影響評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量的間接因素，也是易被忽視的因素。

事實(shí)上，現(xiàn)階段我國還尚未出臺(tái)針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)出具的績效評(píng)價(jià)報(bào)告相關(guān)法律責(zé)任制度，造成很多第三方機(jī)構(gòu)鉆制度漏洞，不僅將績效評(píng)價(jià)報(bào)告作為一種咨詢報(bào)告而不對(duì)其真實(shí)性及可靠性承擔(dān)后果及責(zé)任，而且將評(píng)價(jià)報(bào)告的提交視為某項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)結(jié)束的標(biāo)志，這就為各種人為操作評(píng)價(jià)結(jié)論的現(xiàn)象埋下了隱患。這種情況的存在不僅降低績效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量，而且還在一定程度上縱容第三方機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)或敷衍了事的心態(tài)與行為。

如果說有效的約束機(jī)制與問責(zé)機(jī)制能夠?qū)μ岣呖冃гu(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量發(fā)揮重要的保障作用，我們就應(yīng)該建立健全績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量評(píng)審制度，強(qiáng)化約束力。其核心就是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)出具有違客觀性、真實(shí)性的報(bào)告追究相應(yīng)的法律責(zé)任或經(jīng)濟(jì)責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的法律后果或經(jīng)濟(jì)后果，并督促第三方機(jī)構(gòu)提高績效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。另外，還要建立報(bào)告質(zhì)量評(píng)審制度，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)遞交的評(píng)價(jià)報(bào)告，委托方應(yīng)組織相關(guān)領(lǐng)域的專家組成評(píng)審團(tuán)，對(duì)報(bào)告整體構(gòu)架的完整性和規(guī)范性、指標(biāo)體系構(gòu)建及指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使用的客觀性和準(zhǔn)確性、問題分析的深入性和透徹性、建議提出的可操作性和針對(duì)性等進(jìn)行客觀評(píng)審，并對(duì)報(bào)告的評(píng)審結(jié)果采取一定的獎(jiǎng)懲措施。例如，可以通過授予相關(guān)認(rèn)可證書、獎(jiǎng)勵(lì)額外資金、增加業(yè)務(wù)委托量等方式、方法對(duì)出具高質(zhì)量績效評(píng)價(jià)報(bào)告的第三方機(jī)構(gòu)予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)，否則可以通過減少評(píng)價(jià)服務(wù)費(fèi)用、減少業(yè)務(wù)委托量，甚至踢出第三方機(jī)構(gòu)庫等措施給予一定的懲罰，以此來督促第三方機(jī)構(gòu)主動(dòng)提高績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的積極性。