六十條支付新規，強化全鏈條全周期監管

2023年12月17日，《非銀行支付機構監督管理條例》（簡稱《條例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。內容共6章、60條，明確了支付機構的定義和設立許可，完善支付業務規則，將非銀行支付行業的全鏈條、全周期監管納入法治化、規范化軌道，防范支付風險。

業務類型從三類變兩類

2010年以來，《非金融機構支付服務管理辦法》按照交易渠道和受理終端，將支付業務分為網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務等三類。隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式已不能很好地滿足市場發展和監管需要。

值得注意的是，《條例》結合多年監管實踐，借鑒其他國家和地區支付業務分類經驗，堅持功能監管理念，從業務實質出發，根據其能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類。

央行在答記者中指出，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。新的分類方式下，無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，能較好地適應行業發展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業務類型。二是避免監管套利，有利于促進公平競爭。新的分類方式基于業務實質和風險特征，穿透支付業務表面形態，有利于統一資本等準入條件和業務規則要求，消除監管洼地，形成公平的制度環境。

同時，《條例》附則還明確，已按照有關規定設立的非銀行支付機構的過渡辦法，由中國人民銀行規定。中國人民銀行近期將研究制訂實施細則，作好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由人民銀行制訂。

“支付是典型的雙邊市場。”中國建設銀行相關負責人認為，發卡機構/客戶和收單機構/商戶為天平的“雙邊”，與“單一市場”不同，雙方互動程度決定了支付市場活力和規模效應，促進雙方的共同繁榮是保證支付市場良性循環的關鍵。《條例》重新定義了支付機構的業務類型，基本映射發卡和收單“雙邊”。一方面，引導支付回歸業務實質，功能監管的導向更加清晰；另一方面，在功能本源上強化了“雙邊市場”邏輯，反壟斷等舉措也更顯必要和重要。

保護用戶合法權益

近年來，中國人民銀行堅持發展和規范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防范風險隱患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，比如，違規挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

去年11月24日，國務院常務會議審議通過了《非銀行支付機構監督管理條例》。會議指出，要以實施《條例》為契機，強化全鏈條、全周期監管，嚴把支付機構準入關，防范業務異化、資金挪用、數據泄露等風險，嚴防利用支付平臺從事非法集資、電信網絡詐騙等違法犯罪活動，促進行業良性競爭和規范健康發展。

《條例》將防范化解風險、保護用戶合法權益擺在突出位置，更好統籌發展和安全。

首先，堅持持牌經營，嚴格準入門檻。按照“先證后照”原則實施準入管理，明確支付機構注冊資本、主要股東、實控人、高管人員等準入條件，對其重大事項變更也實施許可管理，同時建立健全嚴重違法違規機構的常態化退出機制。

其次，完善支付業務規則，強化風險管理。規定支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術。強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確支付機構不得挪用、占用、借用客戶備付金，不得偽造、變造支付指令。壓實支付機構用戶盡職調查、風險監測等責任。

另外，加強用戶權益保障。規定支付機構應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權。加強用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼標價，合理收費。明確支付機構應當履行投訴處理主體責任。

此外，依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。對于《條例》規定的違法違規行為，中國人民銀行可依法對有關支付機構實施罰款，限制部分支付業務或者責令停業整頓，直至吊銷其支付業務許可證等處罰措施。同時，明確可以根據具體情形對負有直接責任的董事、監事、高管人員和其他人員進行處罰，情節嚴重的還可采取市場禁入措施。

央行有關負責人表示，下一步，將制訂《條例》實施細則，做好貫徹落實；細化明確支付業務具體分類方式、新舊業務類型銜接過渡規定等，進一步規范許可、處罰等程序，落實好“清單式”審批，嚴格依法行政。

（摘自《第一財經日報》杜川）□