規則下鄉何以促進村莊自主性
——基于浙東張村的田野調查*

李 青,郭梓焱,劉春湘

(1.安徽省社會科學院,安徽 合肥 230051;2.中國人民大學 公共管理學院,北京 100872;3.中南大學 公共管理學院,湖南 長沙 410018)

一、問題的提出

為了推動鄉村振興,國家決定為農村提供與城市均等化的基本公共服務,大量資源向鄉村注入,資源下鄉成為國家與農民關系的新基礎。為了保障資源下鄉的效率,國家規則下鄉亦同時推進。有學者指出,規則下鄉是國家為基層輸入資源的同時制定的復雜的運行規則,從程序、制度對村干部進行約束,其結果是導致村級治理的規范化、標準化、程序化和村級組織的行政化;規則下鄉對村級治理過程和治理結果的要求太高、太具體,伴隨著頻繁的督查考評,導致基層將時間精力用于上級安排的“辦事留痕”,擠壓了村干部回應群眾訴求的主動性,造成了基層治理的形式主義[1]。同時,資源下鄉越多,村莊被外部規則約束得越緊,導致村級公共治理空間被壓縮,村民自治流于形式。[2]本研究的規則下鄉主要包括組織、資源和考評三個要素,具體是指政府通過組織嵌入提升村莊的動員能力,通過資源嵌入提升村莊的治理能力和通過考評嵌入提升村莊的執行能力,有效提高資源下鄉的利用效率。

在鄉政村治[3]的治理結構下,依托村民自治制度,國家將村莊內部事務交由村莊自主治理,需要村莊發揮自主性有效回應群眾訴求;國家通過鄉鎮將項目資源和治理規則導入村莊,同樣需要村莊發揮自主性因地制宜地落實上級政策。關于村莊自主性的內涵,學界主要從三個方面進行了界定。一是相對獨立性,村莊能夠依托自身資源和機制來解決公共問題,自我提供公共品供給、生產幫扶體系和維持內部秩序等[4]。二是具備主觀能動性,村莊能夠圍繞自身意愿與目標來獨立運作項目[5],面對上級行政機關的工作壓力時,具備反向調試能力,甚至能夠自主決定增加或相對減少對某些工作的重視程度[6]。三是具有凝聚力,村莊內部擁有共同認同與歸屬感[7];通過對村莊成員進行道德輿論約束,有效實現村莊集體行動[8]。綜合上述觀點,本文對村莊自主性定義為:在規則下鄉背景下,基于國家規則空間和村莊內部資源,具有主體性的村莊能夠自主維護內部秩序、服務生產生活和化解公共問題,面對國家、市場等外部力量的介入,村莊可以合理選擇接納程度,對內具有共同認同與歸屬感,能夠產生集體行動,有效實現貫徹國家治理任務和回應群眾訴求的有機統一。

關于規則下鄉與村莊自主性的關系研究,主要分為兩類。一是論述了過細過密的規則下鄉擠壓了村莊自主性。伴隨資源下鄉,國家規則以檢查、監督、規范和程序等方式加速向鄉村滲透,村莊管理越來越行政化[9];由于行政任務趨向過密化、精細化和規范化[10],村莊應對上級督查考評、整理臺賬等工作過多,擠占了為村民服務的時間,一定程度抑制了自主性[11]。同時,鄉鎮科層化的組織體系也削弱了村級治理的靈活性和自主空間[12],導致行政村化身為基層政府的“準代理人”或“準政府組織”[13]。國家規則嵌入與村干部“實踐權力”、農民生存倫理等村莊自主性之間存在張力,抑制了向上主動落實和向下回應村民訴求的自主性[14]。二是指出缺乏自主性的村莊容易出現策略利用下鄉規則,實現少數群體的自利性盲目擴張。村莊策略運用資源下鄉規則,通過借用上級項目資源,運用合作、關系和轉換策略[5],以及運用自身資源與部門項目和社會資本結合[15],實現村莊自利目標擴張。通過靈活運用資源下鄉規則,缺乏自主性的村莊通過“主動反嵌”“被動反嵌”等方式爭取國家資源,謀求自身利益最大化[16],但同時也帶來了項目落地過程中的“運用關系跑項目反向運作上級”[17]、“精英俘獲”[18]、“分利秩序”[19]和“最后一公里困境”[20]等問題。

總體來看,已有研究存在相互割裂的兩種觀點,但共同指出規則下鄉與村莊自主性之間存在張力。前者強調了規則下鄉對村莊自主性的擠壓,但忽視了村莊在有效落實上級規則的同時,仍然可以保持自主性,積極回應群眾訴求。后者論述了缺乏自主性的村莊通過策略運用下鄉規則,帶來少數群體的自利性擴張,但忽視了村莊借助上級規則增強了自主性,實現了國家治理目標和回應群眾訴求的有機統一。通過對浙東張村田野調查發現,借助規則下鄉賦予的自主空間,該村促進了自主性,其不僅高效地完成了國家治理任務,還有效回應了群眾訴求,并未出現規則下鄉與村莊自主性之間的張力。因此,本研究將結合經驗觀察,分析規則下鄉促進村莊自主性有哪些實踐表現,受到哪些因素影響,以及存在何種形成機制。研究思路如圖1。

圖1 規則下鄉促進村莊自主性的邏輯建構

二、案例描述:規則下鄉促進村莊自主性的實踐表現

(一)研究方法與數據來源

個案研究需要考慮案例的典型性,其本質是基于案例研究實現對某一類現象的認識[21]?；诶碚摮闃釉瓌t選擇浙東張村(1)按照學術規范,作者對所涉及的地名和人名進行了匿名化處理。作為案例,具體原因如下:一是規則下鄉促進了該村自主性形成。該村運用規則下鄉賦予的自主空間,因地制宜地完成了上級任務;同時借助規則下鄉伴隨的項目資源,積極主動地回應群眾訴求。二是資料的充分性。筆者和所在研究團隊于2022年7月在張村開展了20天的田野調查,獲得了規則下鄉促進該村自主性形成的大量資料。

本研究的經驗材料通過多種方式進行收集,并進行了三角驗證。一是開展了半結構訪談。訪談對象包括鄉鎮干部、聯村干部、村兩委干部、村民小組長和普通村民,共計36人。重點了解了規則下鄉促進村莊自主性的實踐表現、影響因素和形成機制。二是開展參與式觀察。通過現場走訪,對村莊內的項目建設、環境衛生管護、產業發展和矛盾糾紛化解等工作開展情況進行了深入了解。三是查閱檔案資料。通過查看村級班子目標考核方案、村規民約和村級財務支出明細等,對訪談獲取的資料進行了三角驗證。

(二)規則下鄉促進村莊自主性的表現形式

張村位于浙江省東部,由H鎮負責管轄。該村下轄24個村民小組,共計2326人。村兩委共有干部7人,全村共有黨員116人。該村土地約為2400畝。全村約70%的農戶種植獼猴桃,戶均種植2—3畝。村集體年收入為50萬元左右。

伴隨資源下鄉,國家規則通過組織科層化、部門下鄉和督查考評等方式進一步嵌入村莊。已有研究指出,依據工作內容劃分,村莊工作主要分為實質性工作和形式化工作兩類,實質性工作主要是指基礎設施建設維護、農村環境整治、糾紛化解和土地流轉等,形式化工作主要是指填報表、寫材料和參加會議等[22]。依據工作來源劃分,村莊工作主要分為政務和村務,相應是指上級政府的工作任務和村莊的內生工作[23]。綜上,結合工作內容和工作來源劃分,可以將村莊治理事務劃分為以下四類:上級實質性工作、上級形式化工作、內生實質性工作(或稱群眾工作)和內生形式化工作。

從外部看,上級規則強度主要是指以鄉鎮為代表的上級行政機關,為了推動規則下鄉,對村莊治理事務進行信息控制、過程管理和目標考評的強度。從內部看,村莊利益關聯是指村莊的治理事務與村民日常生產、生活和經濟發展的利益關聯程度。依據村莊治理事務的上級規則強度和村莊利益關聯強度的特點,對應上述四類工作,規則下鄉促進村莊自主性的表現形式主要為:

1.創新執行上級實質性工作

上級實質性工作主要是指由政府推動村莊實施的基礎設施建設、農村環境整治和村莊土地平整等以項目制為代表的重點工作,其具有指標化的工作任務、完成時限和考評規則,要求村莊整合人、財、物等資源,有效推動村莊經濟社會發展。該類工作上級規則強度較高,同時與村莊利益關聯也較緊密。

在規則下鄉賦予的自主空間內,張村創新執行上級實質性工作,其自主性表現在以下幾個方面。其一,積極開展工作摸底,尋求村莊需求與資源使用規則的有機結合。張村建立了公共品供需匹配機制,通過村民提議、小組討論上報、村兩委商議和村民代表表決等程序,有效明確村莊公共品改善需求。基于持續向上爭取、對接項目,該村實施了群眾迫切需求的便民廣場建設、溝渠灌溉設施改善和土地平整等項目,在規則范圍內提升了資源的利用效率。其二,主動向上請示、協商,準確把握資源使用規則。當村莊實施項目出現困難或發現相關政策脫離村莊實際時,積極請求上級開展工作指導或適度調整資源使用規則,有效避免僵化、歪曲執行政策。其三,創新工作動員方式,積極落實上級考評規則。國家項目輸入村莊,需要村莊作為“國家的代理人”與分散的農戶對接,有效解決項目落地過程中的各類問題。張村創新工作動員方式,通過建立“鄉賢會”“村民議事會”等治理載體,明確“黨員、村民組長+網格員”治理責任,實施“黨員積分卡”“村民積分卡”等治理方式,層層開展工作動員,有效開展了美麗鄉村建設、環境整治和農民多占宅基地騰退等重點工作。關于創新方式執行上級實質性工作,張村黨支部書記指出:“2021年村莊實施了一個區級的農村生活垃圾分類試點項目,該項目是區、鄉推動的重難點工作。我們在請求上級指導和開展外出考察學習基礎上,以村干包片、黨員包戶和村民代表監督黨員的形式有效組織動員。2022年5月,該項目考評等次為優秀。我們不僅獲得了區里的通報表揚,還切實改善了群眾的生產生活條件?！?訪談20220706)

2.靈活應對上級形式化工作

上級形式化工作主要是指鄉鎮參照縣級部門的考評要求,通過指標化的考評規則,要求村莊提供“統計、填表、臺賬、照片和總結”等相應的佐證材料,加強對村莊工作完成過程和完成形式進行信息控制。該類工作的上級規則強度較高,但與村莊利益關聯較弱。當前,鄉鎮普遍按照“職責同構”[24]原則,將村級工作納入目標考評,并頻繁采取督查考評向下加壓,要求村莊對照考評指標實施細密的做到辦事留痕。由此,導致村莊耗費了大量精力。

面對日益細密的形式化工作考評規則,張村合理把握考評規則的自主空間,靈活應對上級形式化工作,其自主性主要體現在兩個方面。其一,面對上級合理的形式化工作考評規則,積極配合實施。上級合理的形式化工作是指要求村莊提供規范材料、經驗宣傳和基礎信息統計等必備的工作。如,上級布置的村莊文化開展、平安創建和宣傳等工作一般很難體現顯性工作成效。張村按照上級要求,提供必備的基礎工作臺賬、統計上報和文字總結等,以供上級開展績效考評。其二,面對上級不合理的形式化工作考評規則,靈活應對執行。上級不合理的形式化工作是指明顯增添負擔的過度留痕、盲目拔高標準的整理臺賬、報表等工作。H鎮重點要求張村嚴格完成實質性工作,對于上級部門布置的超出合理限度的形式化工作,只要求村莊大體上完成即可。村莊自主把握靈活執行空間,對于明顯脫離治理需求的形式化工作考評,主要采取“策略主義”的方式靈活應對執行。關于靈活應對上級形式化工作,張村村委會婦女主任指出:“村莊每月需要上傳工作記錄的App大約有30個。H鎮傳達區文化部門規定,要求張村在某數字App平臺,每月至少上傳兩次在文化大禮堂開展文化活動的記錄,需要包括活動計劃、方案、圖片和總結等,作為年終考評依據。由于形式化工作負擔過重,H鎮也理解基層實際,只要求村莊大體上保留工作痕跡以應對逐級檢查,并不會認真核實工作記錄。于是,我們采取‘摘抄活動內容’‘借用活動圖片’等方式落實,以節約資源開展實質性工作。”(訪談20220707)

3.精準實施內生實質性工作

內生實質性工作主要是指村莊內部在農業生產、經濟發展、村莊秩序維護和矛盾化解等過程中,依托村規民約和地方性知識,妥善處理的相關工作。雖然該類工作上級規則強度不高,但與村莊利益關聯較強。當前村干部將大量精力用于應付上級督查考評,擠壓了其群眾工作時間。而在張村,規則下鄉帶來的行政事務下沉并未擠壓村莊自治空間,該村仍然將大量的精力用于開展群眾工作。

基于規則下鄉并未過多干涉村莊的內生實質性工作,張村得以精準實施內生實質性工作,其自主性主要體現在以下方面:一是自主構建村莊治理秩序,有效維護國家項目施工環境。村莊充分發揮村規民約、村莊輿論和道德評價的作用,結合“情、理、法”,從深層次化解群眾矛盾背后所指向的宗族、權屬和利益分配等問題,為項目下鄉提供了良好的施工環境。二是自主整合內外資源,有效回應村民公共服務需求。結合群眾工作不規則、隨機性等特點,村兩委每位干部負責村莊一個責任片區的各項治理事務。通過包片干部主動入戶走訪和充分利用村莊充沛的社會資本,該村高效開展土地流轉、困難幫扶和就業培訓等工作。此外,村莊通過人際交往、感情投資等,主動與聯村干部和鄉鎮主要領導等建立感情和友誼,將“公事”轉為“私事”[25]614-616,積極為群眾爭取發展項目。三是自主謀劃村莊特色產業發展,有效利用上級賦予的制度空間。張村支部書記作為村莊發展帶頭人,結合本地氣候、土壤和區位等特點,組織村干部、黨員示范帶動群眾種植獼猴桃約1400畝,并積極成立了村級獼猴桃銷售服務中心,完善產業發展配套設施。關于精準實施內生實質性工作,張村村民葉某指出:“在農民種植獼猴桃過程中,潰瘍病問題一直導致水果減產。村兩委對外主動爭取農業部門和獼猴桃種植專家幫助,對內積極鉆研潰瘍病防治技術,最終成功克服了種植界這一‘世界難題’?，F在獼猴桃畝均純收入至少能達到1.5萬—2萬元?！?訪談20220713)

4.簡約開展內生形式化工作

內生形式化工作主要是指伴隨村莊內部群眾工作的開展,需要運用表格、臺賬和總結等方式對工作過程進行記錄。規則下鄉過程中,該類工作上級規則強度不高,同時與村莊利益關聯較弱。對于該類工作,村莊發揮自主性,采取簡約適度的方式開展,有重點、有選擇性地記錄相關臺賬,服務村莊人口增減、土地流轉和水面資源出租等管理。村莊內生形式化工作占比較少,占用村干部精力不多。因此,對于該類工作的自主性不作重點討論。綜上,規則下鄉促進村莊自主性的表現形式如表1。

表1 規則下鄉促進村莊自主性的表現形式

三、規則下鄉促進村莊自主性的影響因素

通過對規則下鄉促進村莊自主性的實踐表現進一步研究,發現規則下鄉促進村莊自主性的影響因素主要分為鄉鎮對村莊的適度組織嵌入、靈活資源嵌入和科學考評嵌入。上述因素進一步賦予了村莊治理更大的自主空間。

1.適度組織嵌入

鄉鎮對村莊的適度組織嵌入,主要分為適度嵌入選舉和適度嵌入行政化,進一步保障村莊在落實上級政策的同時,有效增強村莊自主性。一方面,鄉鎮對村莊適度嵌入選舉。適度嵌入選舉是指H鎮對村干部候選人的年齡、學歷和個人經歷等條件進行適度把關,為村莊民主選舉提供良好的制度環境,引導村莊推選出群眾基礎好、辦事能力強的“農民當家人”。村莊有效執行上級政策一定程度與村干部擁有的政策執行知識、個人權威和資源整合能力有關。如張村當選的“一肩挑”村支部書記、主任集企業家、村合作社理事長和鎮人大代表等身份于一身,將經營企業的成功經驗復制于經營村莊發展。為推動鄉村振興,其積極向上爭取了垃圾分類試點、美麗鄉村建設和集體物業廠房建設等項目,有效改善了村莊發展面貌。同時,村干部通過服務群眾解決農業生產問題、開展矛盾糾紛調解和開展困難群眾臨時救助等,持續獲得上級組織和群眾的認可,有效激發了村干部的能動性。另一方面,鄉鎮對村莊適度嵌入行政化。適度嵌入行政化具體是指,H鎮并未僵化地要求張村開展制度化坐班、辦事流程化改造和過度痕跡管理等,賦予該村充足的時間開展群眾工作。同時,H鎮對張村內部的項目實施、集體經濟發展等工作提供指導和建議,但并未將管理意圖強加于該村,保障該村可以自主開展村莊治理。當村莊開展征地拆遷、拆除無功能建筑物和實施美麗鄉村建設等工作時,一旦國家規則與群眾個體利益發生沖突,村莊通過鄉賢率先垂范、開展思想動員和主動籌資籌勞等化解個性化矛盾,有效保障項目建設落地和實現群眾組織動員。

2.靈活資源嵌入

鄉鎮對村莊的靈活資源嵌入,主要分為靈活嵌入上級項目資源和靈活嵌入村莊集體資源,使其在完成治理目標和回應公眾訴求之間達成平衡,有效保障村莊自主性。一是靈活嵌入上級項目資源。靈活嵌入上級項目資源是指對于項目資源的使用方式,H鎮充分給予張村自主靈活空間,服務該村結合實際有效配置治理資源。鄉鎮對資源使用的用途和方式不進行僵化限制,有利于村莊充分發揮自主性,積極運用體制內社會資本向上爭取項目資源,滿足村莊發展需求。二是靈活嵌入村級集體資源。靈活嵌入村級集體資源是指,H鎮賦予張村將村級集體資源作為治理資源的重要補充渠道,允許村莊靈活自主地解決短期內國家治理資源無法覆蓋或村莊臨時性、突發性的工作問題,有效解決群眾急需的公共品改善需求。在規則下鄉背景下,鄉鎮轉移的項目經費、工作經費等均為?？顚Ｓ?村級治理的模糊空間越來越小。因此,村莊集體資源使用的靈活性越大,越有助于村莊提升回應群眾訴求的能力。該村通過制定詳細的集體資源使用用途、資金監管和使用程序等規定,組織群眾、村民小組、村委會等開展逐級協商,充分保障資金使用過程的民主,有效改善村莊公共品供給。

3.科學考評嵌入

鄉鎮對村莊的科學考評嵌入,主要是指嵌入貼合實際的目標考評和嵌入適度寬松的過程考評,調動村莊準確、合理地落實上級規則意圖。其一,嵌入貼合實際的目標考評。當鄉鎮考評目標與村莊的治理能力和治理資源相匹配時,村莊執行政策將擁有一定的彈性自主空間,可以靈活開展政策執行試點、有效開展政策動員和創新方式執行政策等。上級政策在村莊的執行過程中,往往涉及對村民的利益分配、行為調整和觀念改變等。當上級治理目標過高或脫離村莊實際時,H鎮通過賦予張村政策執行過程中的談判空間,可以主動化解政策執行過程中的難點和堵點問題。當前,鎮村關系呈現出相互依賴、相互協商和相互促進的樣態。張村通過爭取民主協商,有效向上傳遞工作建議,服務上級對相關考評規則進行動態優化調整。其二,嵌入適度寬松的過程考評。村莊內部存在大量“關系嵌入型事務”,往往涉及錯綜復雜的利益關系、情感關系等社會關系[26]96-100,其工作不規則且具有臨時性、隨機性等特點,需要對人開展思想動員、教育引導等。H鎮總體對張村的政策執行實施結果考評,較少或適當干預政策執行過程,有效避免政策執行過程“一刀切”,充分調動村莊運用地方性知識有效執行政策。

四、規則下鄉促進村莊自主性的形成機制

鄉鎮持續賦予村莊政策執行的規則自主空間,在規則下鄉促進村莊自主性的影響因素交互作用下,推動鎮村持續開展良性互動,有效促進了村莊自主性。

(一)適度組織嵌入激活組織動員

鄉鎮適度組織嵌入能夠激活村莊內部的組織動員,是促進村莊自主性的重要基礎。在強化上級黨組織領導把關和規范村莊換屆選舉基礎上,充分賦予民主選舉產生具有內生權威的村級組織,有利于主動回應群眾訴求和建立公共品內生供給機制;推動村莊實施適度的行政化,將有效調動村莊結合實際執行上級任務。

1.適度嵌入選舉推動村莊積極回應群眾訴求

由于村莊選舉過程受到鄉鎮適度組織嵌入,民主選舉產生的村級組織將主動回應村民訴求。鄉鎮有限度地嵌入村莊選舉,對候選人的年齡、學歷等規定并不僵化,充分賦予村莊自主性使其通過民主選舉產生村級組織。村級民主產生并不排斥鄉鎮有限度地介入和管理,其重點在于是否任命代表村民利益的村干部、村干部是否回應村民利益訴求和村民是否積極參與村莊治理[27]106-113。當前鄉鎮普遍通過限定村干部年齡、學歷、政治面貌和推行村黨支部書記、主任“一肩挑”等方式強化對村莊選舉的把關,導致村莊已經接近于鄉級政府的派出機構,擠壓了自主空間。相反,張村選舉受到H鎮適度組織嵌入,推動該村充分實施民主選舉。一是民主選舉產生的村級組織注重社會性價值,具有回應村民訴求意愿。在民營經濟較為發達的背景下,張村內部培育出了一批經濟精英,且與村莊有著密切關聯。如該村當選的書記為兼業化的干部,同時是獼猴桃種植大戶和建筑業商人,為典型的“富人治村”。該村黨支部書記基于村莊內生權威選舉產生,其具有良好的群眾基礎和致富帶動能力,注重聲望和榮譽,愿意主動回應群眾訴求。二是民主選舉產生的村級組織建立了公共品內生供給機制,具有組織動員能力。張村村級組織基于良好的群眾基礎和村莊經濟條件,積極組織黨員、組長和鄉賢等帶領村民開展種植技術推廣、溝渠清淤、捐資助學和文化建設等,主動承擔公共品內生供給責任。通過開展集體行動有效解決了村民基本公共服務訴求。關于對村莊選舉適度嵌入,H鎮黨委書記指出:“鄉鎮中意的村干部候選人如果缺乏群眾基礎,不僅會影響工作開展,而且群眾也不會認可。因此,鄉鎮不會過多干涉村干部選舉,只會進行適度把關。鄉鎮會主動深入一線,聽取黨員、村民代表和普通群眾意見,積極引導村莊選舉出群眾基礎好、工作能力強和具有致富帶頭能力的村干部,調動村莊有效回應群眾訴求?！?訪談20220721)

2.適度嵌入行政化推動村莊積極完成治理任務

適度嵌入行政化主要包括鎮村關系的適度行政化和村莊日常管理的適度行政化,可以促進村莊自主性,積極完成鎮村治理任務。一方面,鎮村關系推行適度行政化,保障村莊結合實際選擇政策執行方式。如果鄉鎮持續通過決策干預、政策加壓、干部包保和督查考評等方式將村莊完全科層化改造,反而會抑制村莊自主性,將會導致村莊被動、機械地落實上級治理規則。本地鎮村關系為適度行政化樣態,鎮、村注重日常工作協商,鄉鎮適度運用制度化的壓力傳導,通過彈性化制度體系賦予村莊結合實際執行政策。H鎮對張村管理并未使用剛性制度化的嵌入,而是運用鄉鎮領導包村、聯村工作組等制度以解決村莊行政工作的重難點問題,且在政策執行過程中賦予村莊一定的自主靈活空間,避免了僵化執行政策。另一方面,村莊日常管理的適度行政化,保障了村莊靈活自主地回應群眾訴求。為了推動村莊有效治理,H鎮主動剔除了一些不符合村莊實際的行政化因素,適度推行組織規范化建設。如H鎮雖然要求村干部坐班、上下班打卡,但當張村村干部開展入戶走訪時,可以不要求其強制坐班和考勤打卡,只需要提前向村黨支部書記報備即可。由此,村干部主動開展群眾走訪,有利于回應群眾訴求和將各種矛盾化解在萌芽狀態。關于鎮村關系適度行政化促進村莊自主性,張村黨支部書記指出:“對于鄉鎮布置的脫離村莊實際的工作,村莊擁有提出建議的制度空間。如在美麗鄉村建設過程中,上級為了打造‘盆景工程’開展排名競賽。上級以‘達標升級’名義,要求我村將公路沿線剛剛栽種的香樟樹‘推倒重栽’,更換成更氣派、美觀的大樹。我們主動提出建議不能‘推倒重栽’浪費項目資金,最終上級采納了建議,同時也節約了村莊的時間和精力。”(訪談20220712)

(二)靈活資源嵌入提升治理能力

靈活資源嵌入提供村莊充分的自主行動空間,是促進村莊自主性的外部條件。鄉鎮面向村莊靈活嵌入上級項目資源,有效提升村莊治理能力;面向村莊靈活嵌入村級集體資源,有效調節群眾內部利益。

1.靈活嵌入上級項目資源增強村莊治理能力

鄉鎮面向村莊靈活嵌入上級項目資源,賦予村莊有效完成治理任務和回應群眾訴求的能力。村莊自主生產價值的能力、村干部可以調用資源的狀況和鄉村財政狀況影響鄉村關系狀態[28]?；诔渑娴闹卫碣Y源,本地體現為“強鄉強村”。鄉鎮持續面向村莊輸入資源,提升村莊治理能力。其一,H鎮積極向上爭取項目,精準滿足村莊公共品需求。如為進一步發展集體經濟,H鎮幫助張村向區農業農村局爭取了300萬元的“物業聯建”項目。該村運用該項目建設廠房用于出租,每年集體將至少獲得40萬—50萬元的收入,能夠增強回應群眾訴求的能力。此外,H鎮積極幫助該村爭取工程類項目,比如農田整治項目、宅基地復墾項目等。該類項目配套的工作獎勵經費一般沒有用途限制,可以作為村莊的“活錢”,靈活滿足群眾急需的公共品需求。其二,H鎮實施本級財政向下轉移項目,調動村莊完成各項治理任務。H鎮將工業稅收作為區級項目的配套資源轉移至張村,有效回應村莊發展需求。此外,H鎮還將財政資金作為競爭性資源投放,通過項目激勵與工作績效掛鉤,有效調動了該村積極性。因此,村莊積極配合完成上級的硬任務,不僅贏得了鄉鎮更多的項目支持,還實現了良好的鄉村互動。

2.靈活嵌入村級集體資源保障村莊自主空間

靈活嵌入村級集體資源,主要包括集體經濟自主支配權和集體土地資源的自主管理空間等。通常村莊擁有的內生治理資源越多,且資源使用的規則靈活性越大,越有利于提升村莊的自主性。一方面,張村享有集體經濟自主支配權,可以提升自主行動能力。集體經濟是村莊重要的治理資源,已經成為村莊組織動員村民的治理資源和紐帶,可以服務村級組織提升治理能力[29]。當前普遍實施“村財鄉管”制度,村莊財務支出受到鄉鎮嚴格監管。但H鎮并未對張村的集體經濟的資金使用進行嚴格限制,只要求其符合財務規范,用于公共開支即可,從而靈活滿足了村莊治理需要。如張村每年通過出租集體物業、田地、山林和魚塘等,獲得集體年收入約為50萬元。該村運用集體收入,自主開展了農村人居環境整治、改善村莊便民服務設施和開展困難群眾慰問等工作。另一方面,張村對集體土地等資源享有一定的自主管理空間,可以有效調節村民內部利益。集體土地具有公共利益屬性,已經成為激活村民自治運轉的經濟基礎;集體掌握的機動土地越多,村民自治激活程度越高[30]。張村土地制度一直沿襲“兩田制”,一部分為“口糧田”,另一部分為“責任田”。村集體將“口糧田”分配到戶,以滿足群眾生產需求;另外留有的300畝“責任田”,現已轉化為機動地,用于增加集體土地出租收入和作為治理資源調整公共利益分配。此外,當國家項目建設征用農地時,一旦出現“釘子戶”,該村可以使用集體機動地與其“調地”,有效化解征地矛盾。關于鄉鎮面向村莊靈活嵌入內外部治理資源,H鎮聯村干部指出:“H鎮對村莊的項目資源使用管理比較人性化,對于項目資源的使用方式和覆蓋范圍將充分給予村莊自主空間。同時鄉鎮積極幫助村莊向上爭取項目,不斷提升服務群眾能力。”(訪談20220712)

(三)科學考評嵌入推動政策執行

鄉鎮科學考評嵌入賦予村莊因地制宜地執行政策,是促進村莊自主性的重要保障。鄉鎮嵌入貼合實際的目標考評,著重考評村莊實質性工作,減輕村莊在“痕跡管理”等形式化工作中的考評負擔,進一步引導村莊將治理資源向重點工作投放。同時,鄉鎮嵌入適度寬松的過程考評,將過程考評標準維持在合理范圍內,賦予村莊靈活選擇政策執行方式。

1.嵌入貼合實際的目標考評引導村莊科學配置治理資源

鄉鎮嵌入貼合實際的目標考評是指其對實質性工作嵌入針對性考評和對形式化工作嵌入象征性考評,引導村莊精準匹配資源完成治理任務,充分激活村莊自主性。當前村莊大量的工作為思想政治工作,主要包括聯系群眾、文化工作、群團工作和婦女兒童工作等,該類工作為軟指標,很難測量工作效果,但當鄉鎮將“軟指標”轉化為量化的“硬考核”時,將導致村莊內耗大量資源完成務虛的工作[22]。當前,H鎮對村莊總體工作實施貼合實際的目標考評,工作考評總體要求不嚴,主要重視實質性工作,且非“頂格式”考評,對于形式化工作只要求大體完成任務即可。其一,H鎮對實質性工作嵌入針對性考評,引導張村將治理資源向重點工作傾斜。對于上級布置的實質性工作,由于鎮、村利益密切一致,通過針對性考評,輔之以項目輸入作為激勵,有效調動村莊集中資源開展實質性工作。如基于歷史原因,該村形成了150戶未審批的違章建筑,嚴重影響村容村貌改善。H鎮以轉移美麗鄉村建設項目為“杠桿”,進行工作“撬動”,要求村莊限期拆除違建。為了贏得上級工作認可和項目資源傾斜,村兩委主動爭取鄉鎮聯村干部工作指導,一方面動員黨員、小組長等主動帶頭拆除,另一方面入戶開展細致的思想工作,最終按時完成拆除任務。其二,H鎮對形式化工作嵌入象征性考評,賦予張村采取節約資源的方式靈活執行。H鎮將上級要求村莊開展的明顯超出治理需要的“統計、填表、做臺賬”等工作,設置較低的績效考評分值,且標準設置寬松。因此,村莊可以采取“策略主義”的方式開展形式化工作。關于貼合實際的目標考評,H鎮鎮長指出:“鄉鎮對村莊的績效考評,主要關注村莊基礎設施建設、環境整治和美麗鄉村建設等實質性工作成效。對于上級‘統計、報表、臺賬’等超出明顯限度的形式化工作,只要求村莊象征性地完成任務,以此合理配置治理資源。”(訪談20220721)

2.嵌入適度寬松的過程考評賦予村莊靈活選擇執行方式

鄉鎮嵌入適度寬松的過程考評,將過程考評規則保持在合理尺度和酌情給予督查整改機會,激活村莊改進實質性工作的自主性。在“壓力型體制”[31]和“晉升錦標賽”[32]的雙重壓力作用下,鄉鎮普遍對村莊各項工作由“達標管理”向“頂格管理”轉變。同時,鄉鎮對村莊工作實施指標化、數目化和過程化考評,直接與村干部績效掛鉤,導致村干部成了“陀螺”圍繞上級轉。但H鎮對張村的政策執行過程并非剛性化管理,主要實施適度寬松的過程考評。其一,H鎮的過程考評屬于“達標管理”?！斑_標管理”是指過程考評始終保持在合理的尺度內,而非不能容忍失誤的“頂格化”管理,賦予村莊可以自主決定政策執行的有效方式。其二,H鎮的過程考評存在“解釋空間”。過程考評過程中,H鎮并不會盲目扣減考評分數,而是會直接指出張村存在的工作不足,酌情給予工作整改機會,有效調動村莊積極性。關于上級適度寬松的過程考評,張村村委會副主任指出:“以環境整治工作為例,H鎮每月對我村開展一次考評。一般每次考評后,其向我村反饋30張左右環境衛生問題點的照片,并要求限期整改。但環衛工作點多面廣,實際上問題點的照片可能超過100張。同時,上級理解基層工作負擔,對環境整治的相關臺賬、記錄和圖片等形式化工作要求不高。由此,村莊可以結合實際自主地開展重點工作?！?訪談20220708)

五、研究結論

有學者認為資源下鄉帶來了國家規則下鄉,導致村莊治理專注于回應上級要求,卻疏于組織群眾和回應群眾訴求,基層治理出現內卷和懸浮[33]。但張村的村莊治理呈現出了規則下鄉背景下,鄉村保持自主性和靈活性的簡約治理樣態[34],同時也體現了國家治理與村民自治的共贏狀態[35]。本文的研究結論為:其一,通過對浙東張村開展田野調查,基于規則下鄉賦予的自主空間,進一步促進村莊自主性,推動村莊有效完成國家治理任務和回應群眾訴求。其二,結合經驗觀察,發現規則下鄉促進村莊自主性,具體表現為創新執行上級實質性工作、靈活應對上級形式化工作、精準實施內生實質性工作和簡約開展內生形式化工作。其三,揭示了規則下鄉促進村莊自主性的形成機制,包括適度組織嵌入激活組織動員,推動村莊主動完成治理任務和回應群眾訴求;靈活資源嵌入提升治理能力,賦予村莊有效增強治理能力和營造自主空間;科學考評嵌入推動政策執行,引導村莊科學配置治理資源和調試治理方式。

適度合理的規則下鄉有效促進了村莊自主性。村莊自主性產生科學執行政策的創造性活動,是村莊經濟社會發展的內生動力。結合實際看,缺少自主性的村莊容易形成盲目應付上級工作任務和消極組織群眾服務村莊公共利益的再生產,容易導致村莊公共性的進一步消解。充分運用規則下鄉賦予的自主空間,增強村莊自主性有利于凝聚公共價值、促進公共行動和實現公共利益。村莊自主性的生成與作用發揮需要結合村莊發展實際,但前提是服從國家規則安排,避免出現“選擇性執行”政策現象。通過規則下鄉補齊村莊治理過程中的制度漏洞,強化村莊公共監督和道德輿論約束,可以避免村莊自主性轉化為村干部個人或少數村莊精英的自主性,杜絕出現資源下鄉過程中的“精英俘獲”現象。

村莊自主性的有效發揮能夠因地制宜地服務國家規則下鄉,進一步提升村莊治理效能。一是具有自主性的村莊將積極開展組織動員,有效提升對國家資源的承接能力。通過完善村莊治理規則,將“村民積分制管理”“文明示范戶創建”“紅黑榜上墻”等措施納入村規民約,進一步強化輿論約束,推動群眾積極投身村莊各類公共事務,有效服務國家項目落地。二是具有自主性的村莊能夠精準匹配治理資源,有效提升資源下鄉的使用效率。當國家治理任務與村莊客觀實際存在張力時,村莊將主動爭取上級適當進行政策調整或者整合內外治理資源,有效實現村莊公共品的供需匹配。三是具有自主性的村莊將結合實際落實考評規則,實現了村莊的簡約高效治理。針對項目建設過程中伴隨的公共資源分配、項目征地拆遷和矛盾糾紛調解等問題,村莊重塑社會資本,精準調動不同類型的村莊政治精英和經濟精英等鄉賢資源,采取簡約高效的方式完成治理任務,可以有效解決項目落地“最后一公里困境”問題。