普洱市養老服務發展對策研究

倪曉霞

（中共普洱市委黨校，普洱 665000）

人口老齡化是指老年人口在總人口中所占比例不斷增加，社會人口結構呈現老年狀態[1]。一個國家或地區60 歲以上人口占到10%或65 歲以上人口占到7%，就意味著這個國家或地區步入老齡化。中華人民共和國成立后，我國共進行了七次人口普查，從普查結果來看，改革開放后我國的人口老齡化速度加快、程度也日益加深，年齡結構由成年人居多向老年人居多轉變，人口老齡化成為我國今后較長一個時期面臨的基本國情。

縱觀人類歷史，任何一個社會老齡化加深都必然會給社會經濟發展帶來挑戰，日本等國就是前車之鑒。因此，構建適宜的養老服務體系、發展養老服務業，是當下一項緊迫的任務。

一、普洱市人口老齡化基本情況

（一）普洱市老齡人口增長速度快

根據普洱市第六次全國人口普查公布數據，全市60 歲及以上人口278 382 人，占總人口10.95%；65 歲及以上人口184 623 人，占總人口7.26%。根據普洱市第七次全國人口普查公布數據，全市60 歲及以上人口379 409 人，占總人口15.77%，比第六次普查上升4.82 個百分點；65 歲及以上人口260 489 人，占總人口10.83%，比第六次普查上升3.57個百分點。由此可見，普洱市老年人口總量逐年增加，人口老齡化速度加快，人口老齡化程度也日益加深。

（二）普洱市老齡化程度高于云南省平均水平

根據普洱市第七次全國人口普查公布數據，全市60 歲及以上人口與2010 年相比，比重上升4.82 個百分點，比全省高0.86 個百分點；65 歲及以上人口與2010 年相比，比重上升3.57 個百分點，比全省高0.08 個百分點。由此可見，普洱市老齡化程度較全省而言，形勢更加嚴峻，養老服務擔子更重。

二、普洱市養老服務發展取得的成效

近年來，普洱市把養老服務作為民生工程、民心工程，養老服務高質量發展初見成效。

（一）養老服務制度保障持續增強

近年來，普洱市高度重視養老服務工作，不斷加強頂層設計，為普洱市養老服務提供了堅實基礎和強力支撐。一是出臺系列政策。先后印發了《普洱市全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《普洱市關于支持社會力量發展養老服務業的實施意見》《普洱市支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務實施方案的通知》《普洱市民政局關于取消養老服務機構設立許可實行養老機構備案工作的通知》《普洱市特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升三年行動計劃（2020—2022 年）》《普洱市關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的工作措施》《普洱市關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的工作措施》等文件。二是加大資金支持。“十三五”期間，普洱市共投入養老服務項目建設資金13 188 萬元，支持新建、改擴建、提質改造175 個養老服務項目。三是優化行業環境。全面放開養老服務市場，支持社會力量興辦養老機構，養老機構設立改為備案制，且優化、簡化相關審批程序與要件。

（二）養老機構服務供給不斷提升

普洱市現有養老機構48 個，總床位6386 張（含護理型床位2236 張），每千名老年人擁有養老床位17 張，實際投入運營養老服務機構34 個。根據省級《養老機構等級評定管理辦法（試行）》，養老機構被評定為3 級16 個、2 級4 個、1 級3 個，剩余12 個未評定等級。普洱市10個縣（區）均有1 個縣級失能照護機構，建有率100%。2021 年，普洱市新建1 個養老機構，新增805 張護理床位。對10 個養老機構進行失能照護改造、8 個養老機構進行提質改造、36 個床位補助運營、26 個機構“明廚亮灶”改造達標，大大提高了普洱市養老服務機構的服務管理水平。

（三）醫養服務融合發展穩步推進

普洱市不斷擴大醫養結合覆蓋面，逐年提高保障水平。目前有1 家養老機構取得醫院證照，核定床位20 張，開通了醫保；1 家養老機構內設醫務室；其余運營養老機構均與公立醫院或鄉鎮衛生院簽訂《醫養結合養老合作協議》，為老人提供優先服務。

（四）社區養老發展步伐明顯加快

普洱市現有社區養老服務機構2 個，街道級綜合養老服務中心1個，城鄉居家養老服務中心（養老互助站）120個。實際投入運營社區養老服務機構1 個，城鄉居家養老服務中心（養老互助站）120 個，床位4490 張。村（居）委會和村民小組老年活動室1001 個。全市有1 個街道綜合養老服務中心，建有率100%。全市102 個鄉鎮，有養老服務機構的38 個，建有率37.3%；全市76 個城市社區，有居家養老服務中心（日間照料中心）的25 個，建有率32.9%；全市993 個村，有居家養老服務中心（農村養老互助站）的93 個，建有率9.4%；全市44 個邊境村，有農村養老互助站的9 個，建有率20.5%。2021 年，新建改建街道級綜合養老服務中心2 個、城鄉社區居家養老服務中心（養老互助站）12 個、補助3 個老年幸福食堂建設、對200 戶特殊困難老年人家庭進行適老化改造。

（五）養老服務人才隊伍不斷壯大

普洱市公辦養老機構現有管理人員和護理員231 人，其中管理人員58 人，護理人員173 人（含保安、保潔、后廚等人員）。編制內33 人，占比14.3%；購買服務人員198 人，占比85.7%。自2020 年起，市民政局每年舉辦1 期護理人員培訓班，截至目前，已培訓初級護理人員55 名，中級護理人員38 名，均已取得專業資格證書。自2021 年起，市人力資源和社會保障局、市商務局也加大了養老護理人員培訓力度，對農村剩余勞動力、城市靈活就業人員、家政服務人員進行培訓，多渠道增加養老服務人員供給。

三、制約普洱市養老服務發展的原因

近年來，普洱市養老服務發展雖取得一定成績，但由于普洱市老齡化速度明顯加快、社會養老需求增加、傳統養老思想存在等原因，影響著普洱市養老服務的高質量發展。

（一）政策法規不夠完善

要想推動養老服務的高質量發展，就需要有完善的政策法規作為重要保障。目前，普洱市養老服務政策法規仍存空白，迫切需要出臺《普洱市養老服務促進條例》，進一步提升政策支持、服務監管等保障。此外，在推進養老服務工作時，有關部門仍存在職責定位不準、合作程度不深、機制銜接不暢等問題。

（二）項目資金投入不足

目前，政府撥款是普洱市居家養老服務中心和公辦養老機構的主要經費來源。但由于地方財政實力有限，對養老項目前期工作經費、項目配套、附屬工程等投入較少或不投入，造成項目資金缺口大，部分項目六七年都無法完工投入使用。此外，政府對社會力量興辦養老服務機構補助不足，使其經營資金壓力大。目前，普洱市3 所社會力量興辦養老機構處于虧損狀態。

（三）建設用地供給困難

目前，普洱市各縣（區）主城區內幾乎沒有預留可供養老機構使用的土地或空間，如思茅區，至今未有一塊土地掛牌招標時使用性質屬于養老用地。此外，養老機構選址規劃不合理，絕大部分養老機構均建在離城區較遠區域，造成養老機構和服務對象不平衡。

（四）硬件設施供給不足

目前，普洱市公辦養老機構均離城區較遠，交通不便利，不具備院內無障礙建設，院內綠化少。大部分敬老院居室內不帶衛生間和洗浴空間，洗滌空間設備陳舊，就餐空間未完全實現無障礙，無專門閱讀室、書畫室、棋牌活動室、健身室等活動區域。運營機構90%以上無醫療衛生用房、康復空間和社會工作室。此外，小區養老服務設施配建機制尚不健全。2021 年普洱市新建小區26 個，配建養老服務設施數量17 個，占比65%；老舊小區改造182 個，配建養老服務設施數量7 個，占比4%。

“除非通用汽車集團全面革新旗下技術平臺的通用性和靈活性，否則在未來的市場環境中，這家企業仍要面臨繼續關閉工廠的狀況。”

（五）管理服務水平較低

目前，普洱市養老機構處于粗放狀態，近一半公辦養老機構沒有專職管理人員，僅有8 家在財政開設獨立賬戶。服務人員專業化、職業化素質整體較低，所有公辦養老機構均無執業醫師和注冊護士，所有廚師均未取得相應資質。因此，機構只能提供一般的家政服務和生活照料，無法進行專業評估，無法根據服務需求提供康復訓練、心理疏導、精神娛樂等服務，也無法提供居家上門服務。

（六）市場活力激發不夠

目前，雖然普洱市出臺了對社會力量興辦養老服務機構提供獎勵補助、財稅優惠等政策，但養老服務業具有前期投入高、成本回收慢、盈利空間有限的特點。這些特點導致社會組織和企業參與積極性不高，對民間資本的吸引力不強。因此，從整體上看，政府、市場和社會力量有機融合的氛圍尚未形成，社會力量興辦養老服務業的潛力尚未充分釋放，多渠道、多部門供給養老服務的環境尚未有效構建。

（七）信息建設尚待加強

目前，普洱市未建設能與各部門互通、社會大眾可以上網查詢的養老服務信息系統。現使用的“云南省互聯網+智慧養老信息管理平臺”僅能統計養老機構和養老服務設施基本信息，使用人員僅限于民政部門從事養老服務工作和養老機構管理人員，養老服務體系建設信息化水平有待進一步提高。

（八）服務主體意愿不強

目前，普洱市農村敬老院入住率31%，城市公辦養老機構入住率64%，社會力量興辦養老機構入住率32%。入住率低一是受傳統觀念影響，一些老人對養老服務的認識存在很多誤區，認為入住養老機構丟面子，也害怕入住養老機構遭受虐待，進而不愿意入住，也不愿意花錢購買相關服務。二是近年來農村特困供養人員生活補助顯著提高并免費獲得住房，使得他們更愿意居住在語言交流無障礙、生活習慣無須改變的原住地。三是大部分養老機構設施陳舊，管理服務質量較差，老人入住幸福感不強，從而不愿入住。

四、推進普洱市養老服務高質量發展的對策

要想推進普洱市養老服務高質量發展，就要在制度建設、加大投入、培育產業、人才建設、加強引導等方面下功夫，構建共建共享的養老保障新格局，讓每一個老人都能在高質量的養老服務中增強幸福感、獲得感。

（一）加快健全養老服務制度體系

其次，建立健全工作機制，加強經費保障，促進行業互動發展，培育專業人才，常態化抓緊、抓實養老服務各項工作落實。

最后，建立養老服務監管體系，健全相關部門協同配合的監管機制，不斷完善監督管理，特別是養老機構運營和服務的事中、事后監管，確保養老服務規范化發展。

（二）加大拓展資金投入力度渠道

首先，結合本地財政狀況和老年人社會保障實際需要，將工作經費列入各級財政預算，優化資金使用、明確服務種類、確保精準供給。其次，鼓勵銀行、金融機構創新服務，增加相關信貸產品支持養老服務業發展。引導社會力量和民間資本收購并改造社會閑置資源、購置相關設備、建設養老設施。

（三）積極推動配套設施建設規劃

首先，政府要發揮引領作用，在土地利用總體規劃、城鄉規劃、城鎮化規劃和區域規劃中主動將各類養老服務的場地建設納入其中。鼓勵利用城鎮存量房產和農村集體建設用地建設養老服務機構。

其次，支持老舊小區通過多樣形式配建養老服務設施，如擴建、改建、單建、調整、購置等方式。新建住宅小區配建養老服務設施要落實“四同步”要求（同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付）。在此基礎上，加快構建“十五分鐘居家養老服務圈”，推進社區日間照料中心、老年幸福食堂建設，拓展助餐、助浴、助醫等服務。

最后，增加養老機構數量，對現有養老機構進行提質改造，使養老機構能滿足老年人多樣化的服務需求，保證養老資源供給不斷優化。推進適老化改造，對一些老舊小區進行排查，對重要區域如輪椅坡道、公共出入口、電梯候梯廳、走道、樓梯等部位和設施進行無障礙改造。老年人家庭，特別是失能、貧困、高齡等老年人家庭要進行設施適老化、無障礙改造。推動農村養老工作，加大鄉鎮敬老院改造力度，提高機構服務質量，推進農村社區居家養老服務中心和互助老年服務站建設，提高管理水平。發展智慧養老服務新業態，構建養老服務信息平臺并逐步將平臺信息與戶籍、醫療、社會保障等信息資源對接，推進養老服務機構、社區老年照料機構與醫療機構對接。同時，針對不同人群的養老需求，開發更加多元、精準的私人訂制服務，如就診綠色通道、“醫養護”一體化服務等。

（四）積極培育養老服務人才隊伍

首先，加強對養老服務人才的培養和儲備。鼓勵高校和職業院校圍繞社會對養老服務領域專業人才的需求，開設社會工作、老年醫學、健康管理、心理、康復、護理等相關專業，培養專業人才，提升養老服務人才素養，建設養老服務人才隊伍。

其次，完善養老服務人才保障措施。廣泛開展職業道德培訓，不斷提升養老護理隊伍職業道德素養；建立健全養老服務行業從業人員準入準出機制、獎懲機制，不斷完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。

（五）積極開展養老服務宣傳引導

首先，要及時對普洱市養老服務業發展過程中出現的好經驗、好做法總結好、推廣好，不斷加大對先進典型和先進事跡的宣傳報道。

其次，要用老年人喜聞樂見的方式讓其深入了解養老服務的好處，提升對養老服務的認可度，引導老年人轉變養老觀念和消費理念。