陜西省林業碳匯發展現狀存在問題及政策建議

張馨之 王海燕 蔣晉豫 李歡歡

(陜西省林業科學院，陜西 西安 710002)

為應對氣候變化，推動綠色低碳發展，2020年習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話中指出，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2022年習近平總書記參加首都義務植樹活動時指出，森林是水庫、錢庫、糧庫，現在應該再加上一個“碳庫”。林業碳匯引起了更多人的關注，有關林業碳匯發展的討論也日益激烈。

現階段，陜西省經濟發展仍然處于追趕超越階段，發展短時間內很難擺脫對煤炭等非清潔能源的依賴，經濟發展與生態保護之間的矛盾仍然相當突出。陜西省林業資源相當豐富，被譽為“中華綠芯”的秦嶺主體位于陜西省境內，秦嶺陜西段森林覆蓋率已達72.95%。陜西省林業碳匯發展的空間和潛力很大。發展林業碳匯有助于陜西省經濟社會發展，提升農民收入，對于山區、林區等存在返貧風險的地區作用尤為明顯。同時也為生態文明建設及“兩山論”的落實提供新的實踐途徑。

1 林業碳匯定義及其理解

為應對氣候變化，1992年5月《聯合國氣候變化框架公約》締約，我國于1992年11月批準加入《公約》。為加強《公約》的實施，1997年通過了《京都議定書》，第一次提出“碳匯”一詞。自此，我國針對林業碳匯制定和出臺了一攬子政策和法律法規。2003年年底國家林業局成立了碳匯管理辦公室。2009年相繼出臺了《關于開展清潔發展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》《中國綠色碳基金管理暫行辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》等法律法規[1]。2020年，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話中指出，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2020年中央經濟工作會議將做好碳達峰、碳中和工作作為2021年的八大重點任務之一。林業碳匯已經成為中國應對氣候變化與實現雙碳目標最經濟可行、最具發展發展潛力的途徑[2]。

林業碳匯是在《聯合國氣候變化框架公約》通過了國際性公約《京都議定書》中引用的特定名詞，指通過實施造林再造林、減少毀林等活動，吸收大氣中的二氧化碳并與碳匯交易結合的過程、活動或機制[3]。國內外學術界對林業碳匯展開了多角度、多層次的探討，對林業碳匯的定義及其內涵拓展也存在眾多理解。本文比較認同的是秦國偉等[4]提出的概念：林業碳匯是遵循國內國際應對氣候變化戰略，貫徹綠色發展理念，堅持可持續發展原則，以增加森林固碳儲蓄功能、控制全球氣候溫升為目標，借助市場機制、法律和行政手段，強調多種不同主體共同參與，從碳匯政策、碳匯技術、碳匯市場及碳匯項目等方面入手，把森林培育、森林保護和可持續經營相結合的現代林業活動。可以看出，林業碳匯不僅具有自然屬性，更多地是強調林業碳匯作為工具在人類社會中減排的人工屬性。

從生態保護的角度來看，林業碳匯可以通過造林、沙化和退牧還草等活動改善生態環境，通過經濟、有效的方式減緩氣候變化[5]。同時為保護生物多樣性提供堅實的生態基礎。從社會經濟的角度來看，林業碳匯能夠靈活地調節經濟發展與生態保護之間的平衡，使環境治理成本趨向最低化，推動林業產業升級，提升山區經濟水平，助推區域經濟發展[6]。

2 陜西省林業碳匯發展現狀

2.1 全省森林資源整體儲量豐富，碳匯發展潛力較大

陜西省是我國西部資源大省，也是重點林區之一。2022年陜西省第三次全國國土調查顯示，全省林地1247.6萬hm2，其中喬木林地935.66萬hm2，占75%；竹林地0.68萬hm2，占0.05%，灌木林地185.15萬hm2，占14.84%；其他林地126.11萬hm2，占10.11%。2020年底林業資源監測顯示，森林面積8533.32千hm2，森林覆蓋率41%，全省活立木蓄積量4.24億m3。根據陜西省林業局數據顯示，森林生態系統年增碳匯能力820萬t。隨著“雙碳”戰略的進一步實施，陜西省的森林生態碳匯能力將持續增長，這無疑為陜西省碳匯的持續性發展提供了堅實的基礎。

2.2 整體林業產業發展迅速，但與發達地區相比仍存在差距

林業碳匯作為現代林業管理活動，其發展水平和林業產業整體息息相關。一般來說，林業產業越發達的地區，林業碳匯的實踐也更豐富。據陜西省林業局顯示，2021年陜西省林業產業總產值突破1500億元，較2020年相比翻了一番。林業產業的發展將同步帶動碳匯行業的發展。雖然發展速度較快，但由于起步晚，底子薄，和福建省7000億產值，廣東省8121億產值仍有較大差距。和同為第一產業中的農業、畜牧業相比，林業產業發展速度仍然較為緩慢。由于受到陜西林業產業整體水平的限制，陜西林業碳匯發展也較為緩慢。

2.3 逐步推進林業碳匯市場，林業碳匯項目開始落地

2011年，我國在北京、福建等7省市開展碳排放權交易試點，為全國碳市場建設探索經驗。陜西省并未被納入我國碳排放交易試點地區。可以看出，陜西省林業碳匯的發展建設處于摸索階段。為了響應國家政策，陜西省碳匯資源豐富的地區，正在政府的引導下，逐漸發展林業碳匯。2022年3月，咸陽市首批三張林業碳票正式頒發并成功競價交易。6月，寧陜縣通過招商引資，完成了價值100萬元的林業碳匯交易。這2個項目的落地實施，是陜西省實現“雙碳”目標的重要探索。

3 陜西省林業碳匯現存問題

3.1 省級政策制定存在滯后性

自“雙碳”戰略實施以來，國家頒布了諸多碳匯相關政策，如《碳排放權交易管理辦法(試行)》《大型活動碳中和實施指南(試行)》等。為響應國家政策，陜西省也陸續制定《陜西省生態系統碳匯能力鞏固提升實施方案》等政策，推動建立“百萬畝綠色碳庫”試點示范基地，建設林業碳匯計量檢測中心等。雖然陜西省政府不斷推動碳匯發展，但就陜西省的法規政策體系來看，其建立和制定仍存在一定滯后性，目前仍未形成系統完整的制度建設。省級層面制度政策的缺失，導致碳匯發展中存在法規不健全，信息不對稱，市場失靈等風險。這實質上進一步拖慢了碳匯發展的腳步，導致林業碳匯資源無法得到有效的開發利用，也導致林業碳匯的生態效益和經濟效益難以得到實現。

3.2 尚未建立高效的市場機制

林業碳匯市場建立的基礎較為薄弱。由于林業碳匯服務產品獨特的自然和經濟屬性，其數量和質量信息往往難以被交易雙方全部獲知，普遍在交易市場上造成了信息不對成的現象[7]，無法充分實現帕累托最優，也大大地影響了市場的交易效率。這從源頭上削弱了建立林業碳匯市場機制的內生動力。從供求雙方力量來看，目前陜西省林業碳匯面臨的最大問題不在于開發供給，而是促成林業碳匯交易落地的有效需求不足。需求的缺失導致陜西林業碳匯市場的力量十分薄弱。即使有一些項目落地，如2022年6月，國有小紀汗林場完成2527t碳票交易，也是在政府的引導下促成的。目前政府“有形的手”的行政力量較強。但林業碳匯作為生態產品來說，其價值的實現應當遵循市場規律。政府應當在市場失靈的情況下利用稅收等手段調節市場[8]。目前陜西林業碳匯的市場仍處于起步階段，尚未形成供需有效作用的機制，導致市場規律無法有效發揮。

3.3 缺乏相關領域優質人才

碳匯作為一項新興行業，起源和發展都源于國外，國內對其探索及研究仍處于起步階段。目前國內高校尚未開設相關專業，相關領域專業人才較少。同時實踐中的優秀人才累積也較為欠缺。陜西作為中西部欠發達省份，此類問題和福建、浙江等省份相比尤為突出。林業作為基礎行業，其發展意義巨大。但由于歷史、宣傳等原因，林業從業人員整體學歷水平較低，學歷結構單一，缺乏高素質人才。同時也缺乏科學普及及成果推廣人才，導致大眾對于林業碳匯的認識不足，理解不深。在缺乏各類人才的基礎上推進林業碳匯必然會存在較多阻力。

4 相應的政策建議

4.1 加快專業人才培育，增添科技力量

鼓勵高校、涉林企業、科研機構借助高端創新平臺開展碳匯研究工作，積極開展碳匯生態產品價值實現試點建設。在此基礎上，鼓勵高等院校加快碳匯學科建設與專業人才培養，利用好碳匯生態產品價值實現試點，做好產學研結合。各地政府應當推進碳匯專班建設，強化政策的理論依據。要在與林業碳匯有關的部門積極開展碳匯科普，提升相關工作人員的專業素養和業務能力，提高對林業碳匯的認識水平和決策能力。如，陜西省在安康市平利縣建立了陜西省首個生態司法碳匯教育實踐基地，為后續開展碳匯工作奠定基礎。

培育新型職業林農。林業碳匯的發展離不開擁有林地的農民。應當強化政策扶持，加大對農民專業技能教育培訓的財政投入，提升培訓教育水平，不斷提升農民素質。因地制宜開展具有本地特色的技能培訓課程，并通過融媒體等方式，將線上線下結合在一起開展培訓，增強培訓輻射面。

4.2 構建頂層設計，加強政府調控

林業碳匯作為一項系統性工程，涉及到發改委、林業局、自然資源廳等多個部門，不同部門之間存在職能和目標差異，可能造成權責不明晰等問題。因此有必要加強各部門之間溝通交流，打破部門壁壘，建立清晰有效的管理體制。林業碳匯作為一項國家戰略，其對森林生態保護，林業產業發展，改善民生福祉，推進鄉村振興等目標將會產生不可避免的影響，這就需要政府部門在制度政策、立法實施等方面，作出科學合理的決策[9]。既要引導“雙碳目標”有效實施，減輕在過程中對其他戰略的負面影響，又要積極尋求路徑，將各個目標有機統一融合在一起，爭取用更低的成本積極推進“雙碳”目標戰略的有效實施。這就需要政府在頂層設計方面把握規律，構建機制[10]。通過立法保障、政策引導等途徑，凝聚涉及領域專家以及各級政府力量，做好碳匯方面的微宏觀調控，用好“有形的手”推進碳匯戰略落地。

4.3 立足陜西省實際，構建試點運行模式

我國的碳交易采取了“先試點后推廣”的做法[11]，于2011年年底啟動了“兩省五市”7個碳交易試點。此次試點行動為后期制定符合我國的碳交易制度以及推廣全國奠定了基礎。林業碳匯作為實現“雙碳”目標的重要生態舉措，具有廣闊的發展前景。但目前無論是在認識理解、立法政策、交易機制、配套設施等方面還不夠成熟。因此尋找生態基礎、社會條件合適的地區進行小范圍試點，可能是大規模推進雙碳戰略的重要前提。給予試點地區更多的政策傾斜和資金補貼，減輕林業碳匯發展面臨的成本及風險；通過各類平臺積極宣傳林業碳匯，提高企業、民眾對于林業碳匯的認知度，同時可以通過線上線下的方式，建立碳匯智庫，吸納不同渠道的意見。