“放管服”背景下科研事業單位科研經費預算管理探討

程偉娜

（作者單位：中國農業科學院農田灌溉研究所）

隨著科研事業的快速發展，科研經費投入持續增加。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020 年）》提出要不斷加大科研經費投入力度。近年來，我國研發經費投入年均增長率高達11%，因此，科研經費管理的重要性日益凸顯。然而，科研事業單位在經費預算管理過程中，預算編制與執行監管仍存在諸多問題，導致經費使用效率不高，甚至出現違規行為。《深化科技體制改革實施方案》強調要轉變科研經費管理方式，提高資金使用效率，而“放管服”改革為科研經費管理創新提供了契機[1]。

一、科研事業單位科研經費預算管理存在的問題

（一）科研經費預算編制存在的問題

1.預算編制程序把關不嚴

科研經費預算編制程序不規范的問題突出，這主要因為項目立項機制不健全、編制監管制度不完善、執行考核不力等。具體來看，在項目立項環節，部分單位注重表面功夫，立項依據和信息存在虛假情況，立項論證流于形式，無法準確反映項目實際需求，這直接導致后續預算脫離實際，不符合項目建設需要。在編制環節，編制人員審核不夠嚴格細致，未能充分發揮預算編制的預防性審核作用，一些不合理預算得以通過，埋下了資金浪費的隱患。與此同時，由于監管手段簡單，無法對預算執行過程進行有效監督，預算執行中存在的問題不能被及時發現和糾正，導致問題在預算編制中重復出現。

2.預算編制人員缺乏專業能力

預算編制人員專業能力不足已經成為影響預算質量的致命性問題[2]。一方面，預算編制人員對財務規范和流程不夠了解，參與培訓嚴重不足，無法掌握科學的預算編制方法。他們缺乏必要的財務知識儲備，難以準確解讀財務制度，執行預算規程存在差錯。另一方面，科研人員對項目的特點不夠了解，也缺乏必要的財務常識，無法對項目的實際需求作出準確判斷，這直接導致編制出的預算無法滿足項目的實際需求，存在不合理之處。二者之間缺乏有效的交流和配合也是關鍵所在。科研人員不了解財務部門的要求，財務人員也不夠了解項目的具體情況和特殊需求，這使得科研人員無法將項目實際需求有效傳達給財務人員，財務人員也難以對項目特征和需求作出準確判斷，二者無法進行預算編制方面的緊密配合和協作。與此同時，人員配備結構性問題也日益突出。隨著科研項目規模的不斷擴大，預算編制工作量日益增長，但專職預算編制人員嚴重不足，這使得他們難以承擔繁雜的預算編制工作，導致預算質量難以保證。

3.預算編制數據的真實性存疑

預算數據真實性難以保證，已經嚴重影響到預算質量，該問題主要集中在基層數據報送環節與后續評審環節[3]。在基層數據報送環節，由于缺乏監督約束，項目組普遍存在選擇性報送數據的現象，他們對資金使用情況采取包裝報告方式，直接導致上報數據與實際情況嚴重脫節。在評審環節，評審人員核查不夠全面嚴密，主要依靠經驗判斷，未能發現數據報送的問題，最終造成失真數據進入預算。進一步分析可知，項目組與評審人員之間缺少信息交流與交叉核對機制，使項目組的數據包裝報告行為得以通過評審人員的檢查，直接影響預算的真實性。

（二）科研經費預算執行監管中的問題

1.預算執行監管不力

預算執行監管失效是多方面問題綜合作用的結果。監管部門沒有建立科學合理的監督機制，無法對資金使用情況進行持續監測，致使預算執行過程中的違規行為難以被發現。資金支出審批標準混亂，同類支出的審批標準存在前后不一致的情況，增加了違規操作的可能性。沒有對預算執行情況進行全面系統的跟蹤審計，導致資金使用環節存在監管盲區，為違規行為提供了可乘之機。對違規行為的處罰力度過小，沒有形成強有力的懲戒機制，致使違規行為屢禁不止。相關監管部門之間信息交流不足，缺乏有效協調配合，也造成監管失效。這些監管制度不健全、監管手段簡單被動、監管考核不到位、監管權責不明確以及部門間協作困難等問題，使得監管嚴重失效，無法發揮應有的作用。

2.支出審批制度不健全

支出審批制度不健全導致審批風險加大，支出類別沒有進行科學合理的劃分，所有支出僅需簡單的材料報告即可完成審批，沒有根據不同支出類型和金額的差異性而設置相應的審批流程。審批程序過于簡單粗放，沒有建立詳細嚴密的逐級審核體系，導致審批流于表面，各類違規支出可輕易通過審批關卡。審批隊伍建設缺乏規范引導，審批人員專業能力不強，對相關法規和標準掌握不熟，難以保證審批結果的公正性，以及合法合規性。更為關鍵的是，沒有建立重大支出項目的專項審批機制，所有支出均采用低標準審批，這為違規支出打開了方便之門。此外，審批工作缺乏追蹤評估，沒有人對審批質量負責。

3.內部控制失效

內部控制失效導致預算執行監管存在多方面問題，造成預算資金浪費。具體情況可以歸納為以下幾點：第一，內部控制制度建設脫離實際，沒有針對資金使用的關鍵環節設置精細化的控制要求，導致各個環節之間缺乏有效銜接，難以形成合力，監管的薄弱環節無法有效彌補；第二，內部控制手段簡單薄弱，資金使用的重要環節如資金申請、合同簽訂、資產入賬等都未設置充分的監測校驗機制，主要依靠后續的粗放式人工復核方式，失去了對潛在問題進行預防的先機；第三，沒有建立系統化、規范化的內控考核機制，執行情況無法接受定期監督，導致內控存在大量的表面工作現象，難以發現和糾正執行中存在的問題；第四，內控部門獨立性有限，與業務部門存在人員借調的情況，其客觀性有效性公正性無法保證；第五，信息化建設嚴重滯后，內控工作仍過分依賴傳統的人工方式，監控手段單一，無法滿足對經費使用的動態監控和風險預警要求。

二、“放管服”背景下科研事業單位科研經費預算管理對策

（一）科研經費預算編制對策

1.制定規范的預算編制制度

為規范預算編制，國家先后發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》等文件。在具體執行中，科研事業單位仍需進一步完善項目立項機制，防止出現不實立項情況。在項目申報階段，要建立第三方評估機制，避免虛假立項。在項目執行階段，可引入動態監測機制，根據項目進展優化調整預算計劃，以保障預算符合實際需求。此外，還應建立責任追究制度，對預算編制各環節進行定期檢查，發現問題及時進行通報并嚴肅問責[4]。需要注意的是，可運用數字化手段實現全過程監管，通過信息平臺將項目立項到結題的全過程數據進行集中存儲，以便進行過程監測和事后審計，提高監管效率。只有制度創新與科技賦能并重，才能真正實現預算編制規范化。

2.加強預算編制人員培訓

在“放管服”背景下，加強預算編制人員培訓必須立足我國國情和工作實際。第一，應建立常態化的培訓機制，對預算編制人員進行系統的崗前培訓和在職培訓，使其全面掌握規范的預算編制方法。同時，可定期邀請外部財務管理專家進行指導，提高培訓的專業性。此外，科研事業單位可引入預算編制人員資格認證制度，通過考核認定人員專業資格，從源頭上提升隊伍素質。第二，要構建有效的交流學習機制。可組織預算編制人員參加高水平的財務管理類培訓，拓展知識面。也可以建立編制人員定期交流機制，使他們互相學習、共同提高。對科研人員也要開展財務知識培訓，提高其預算編制能力。第三，科研事業單位應充分運用數字化技術創新培訓方式，可構建虛擬仿真培訓平臺，使預算編制人員在虛擬環境中對預算編制全過程進行模擬操作和演練，以提高培訓效率，使培訓更貼近實際工作。

3.完善數據的審核機制

完善數據審核機制，需要從源頭加強監管。項目組在報送預算數據之前，要對數據進行嚴格把關，發現異常及時核查，避免虛假報送。同時，需要建立獨立的數據審核部門，對報送數據進行全面核查，并與項目組交叉核對。引入第三方中立機構開展數據評估也是有效舉措，但要增強審核獨立性。在數據評審時，可建立專家庫并引入智能審核系統，輔助專家發現數據問題。更為關鍵的是，要構建數據質量評價模型，利用算法對報送的數據進行自動化質量評分，快速定位可疑數據，大幅提高審核效率。只有管理創新與技術創新并重，才能完善數據審核機制，保障數據質量。

（二）科研經費預算執行監管的對策

1.加強預算執行過程監督

在“放管服”背景下，科研事業單位必須建立系統化、全方位的科研經費執行監管機制，以規范經費使用，防控財務風險[5]。首先，應建立全過程跟蹤審計機制，從項目立項到竣工決算的每個環節都設置監測點，利用數字化手段對資金流向進行實時監控，實現對預算執行的全流程跟蹤，將監管延伸到執行的每個環節。其次，應建立監管平臺，集中存儲各監管部門的數據，進行風險預警和異常核查，實現監管信息的高效共享和協同作用，各部門既相互制衡又相互促進。同時，還應建立部門聯合監管機制，由審計、財務、科研等部門組成監管團隊，發揮各部門專業優勢，形成監管合力，堵塞監管漏洞。再次，應引入第三方評估機構參與監管，增強監管的獨立性和權威性。為確保監管工作有效落實，科研事業單位要完善處罰機制，對監管不力的人員實施問責，形成強有力的震懾作用。最后，應加大對監管人員的培訓力度，提高其監管能力和水平，并探索引入智能審計手段，利用大數據和人工智能技術提高監管效率。只有持續推進監管機制創新，形成系統性的監管合力，才能全面加強對預算執行的監督，有效防控預算執行風險。

2.完善支出審批制度

以“放管服”改革為契機，科研事業單位必須系統推進支出審批制度建設，以全面完善支出審批制度，防控經費使用風險。科研事業單位應細化支出標準，設立不同類別和金額的審批要求，避免因簡單的一刀切制度而造成監管漏洞。應設置嚴密的審批流程，每個環節形成堅實的關卡，使審批過程沒有盲區；應建立專家庫制度，由專家小組對重大支出進行審批，提高審批質量；應建立差旅報銷和招待費用的特殊審批機制，加大對重點環節的審查力度；應加強信息化建設，實現移動審批和全流程電子化，有效提高審批透明度。為確保審批制度有效落實，科研事業單位應強化審批檔案管理，杜絕人為修改記錄，并實行審批問責制，對審批失誤案例進行追責。還應加大對審批人員培訓力度，提高其專業能力，并優化配置審批人員結構，確保審批人員素質過硬。

3.強化內部控制

在“放管服”背景下，科研事業單位必須全面強化內部控制，以有效防范內控風險[6]。首先，應完善內控制度體系，嚴格控制項目立項、資金撥付、合同簽訂等關鍵節點，實現制度化風險管理。其次，應建立自動預警系統，利用數字化手段對異常情況實時監測，提前發現隱患。再次，應設置專門的內控部門，增強內控獨立性和權威性，并實行內控考核責任制，對控制失效的部門或人員實施問責，確保制度落到實處。最后，應加強內控隊伍建設，提高監控人員素質，并完善內控制度動態調整機制，強化制度適應性。

三、結語

通過上述分析可知，科研事業單位在科研經費預算管理過程中，無論是預算編制環節還是執行監管環節，均存在較多問題，這導致科研經費使用效率不高。為全面加強科研經費管理，科研事業單位必須從以下幾個方面著手：一是在預算編制層面，完善編制程序，強化數據審核，通過制度和技術創新提升預算編制質量；二是在執行監管層面，構建系統高效的監管機制，實現全過程跟蹤；三是健全支出審批和內部控制制度，堵塞制度漏洞；四是推進監管隊伍建設和信息化建設；五是推進管理創新與科技賦能深度融合。通過采取多方面的預算管理措施，科研事業單位能不斷強化科研經費管理，防范違規行為，確保資金安全高效使用。