我國(guó)省級(jí)地方政府生態(tài)文明治理績(jī)效的測(cè)量及時(shí)空演變

卜繁皓 BU Fan-hao；趙希玉 ZHAO Xi-yu

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，蘇州 215000）

0 引言

2011年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中首次將生態(tài)文明建設(shè)納入地方政府考核政績(jī)中。2015年1月1 日“史上最嚴(yán)”的《新環(huán)保法》開始實(shí)施，同一年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，緊接著各地接連出臺(tái)了大量與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的政策。我國(guó)這個(gè)深受環(huán)境困擾的全世界第二大經(jīng)濟(jì)體開始走上了史上最嚴(yán)格的生態(tài)治理之路，政府肩負(fù)起生態(tài)治理的主體責(zé)任[1]。然而生態(tài)績(jī)效的測(cè)量遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)績(jī)效的測(cè)量難度大，需要合理且可操作性強(qiáng)的考核評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)才能真正了解各省生態(tài)文明建設(shè)的真實(shí)成效。目前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的考核評(píng)價(jià)體系一直難以統(tǒng)一，尚未形成一種公認(rèn)的、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部與發(fā)展改革委員會(huì)等相關(guān)部委及各省市出臺(tái)了一系列的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)（目標(biāo)）體系，我國(guó)學(xué)者也從不同角度構(gòu)建了一系列評(píng)價(jià)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)體系，但普遍存在諸多問題。本研究總結(jié)歸納了當(dāng)前主流的生態(tài)文明指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)存在的問題（見表1），繼而以復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論為理論依據(jù)，在綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建出可受政府治理行為影響且具有公平性、科學(xué)性、可量化性以及可操作性強(qiáng)的省域生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1 省域生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建與測(cè)量

1.1 生態(tài)文明的理論內(nèi)涵

20 世紀(jì)以來，伴隨著工業(yè)化而來的大氣污染、海洋污染和陸地水體污染等對(duì)人類社會(huì)和自然環(huán)境的影響日趨嚴(yán)重，“生態(tài)文明”（Ecological Civilization）成為當(dāng)今國(guó)內(nèi)外重大的理論課題之一。1984年，著名生態(tài)學(xué)家葉謙吉[9]最早使用了生態(tài)文明的概念，從生態(tài)學(xué)和生態(tài)哲學(xué)的視角來界定生態(tài)文明；1995年，美國(guó)學(xué)者M(jìn)orrison[10]明確提出生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后的另一種文明形態(tài)；黃勤[11]等則認(rèn)為應(yīng)從人類發(fā)展史維和現(xiàn)實(shí)社會(huì)系統(tǒng)維度來定義生態(tài)文明；嚴(yán)耕[12]認(rèn)為生態(tài)文明是可以實(shí)現(xiàn)自然與文明共贏的文明形式。在諸多學(xué)者的研究中，王如松[13]的“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”（Nature-Economy-Society，N-E-S）復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論與十八大以來倡導(dǎo)的人類高質(zhì)量發(fā)展價(jià)值理念高度貼合。其將生態(tài)文明定義為不再是物質(zhì)文明和精神文明的簡(jiǎn)單疊加，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生的價(jià)值觀，涉及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及體制機(jī)制等各個(gè)方面，成為社會(huì)文明進(jìn)步的重要反映。

1.2 省域生態(tài)文明建設(shè)水平評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

由于各省天然存在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及人口規(guī)模和地理面積的差異，本研究構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系以盡量實(shí)現(xiàn)公平性為首要原則，先從各位學(xué)者及中央政府發(fā)布的與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的指標(biāo)庫(kù)中選取可受政府治理目標(biāo)和行為影響的指標(biāo)39 個(gè)。然后根據(jù)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論以及黨的十八大、十九大和二十大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)要求，剔除自相關(guān)程度高的冗余指標(biāo)，最終篩選出了24 個(gè)與人類生存發(fā)展息息相關(guān)的指標(biāo)。并運(yùn)用熵權(quán)法對(duì)每個(gè)指標(biāo)在構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)成效得分賦予了權(quán)重并在參考專家意見后進(jìn)行人工修正，使指標(biāo)體系更科學(xué)客觀。以2020年為例，其中自然資源環(huán)境維度占比36.93%，生態(tài)經(jīng)濟(jì)維度占比30.16%，行政社會(huì)文明維度占比32.93%，三個(gè)維度較為均衡，詳見表2。

表2 衡量省域生態(tài)文明建設(shè)成效的24 個(gè)指標(biāo)

1.3 數(shù)據(jù)來源與測(cè)量方法

數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》等十余部統(tǒng)計(jì)年鑒的歷年資料。選用能客觀綜合評(píng)價(jià)的熵權(quán)TOPSIS 法來對(duì)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，利用修正后的加權(quán)數(shù)據(jù)和TOPSIS 模型，同時(shí)綜合考量三個(gè)方面指標(biāo)的耦合協(xié)調(diào)度本文計(jì)算了各省從2016年到2020年生態(tài)文明建設(shè)成效得分。選擇2016-2020年作為研究范圍是因?yàn)閺?016年開始各地與生態(tài)文明相關(guān)的政策大量發(fā)布并實(shí)施，中央環(huán)保督察制度、新環(huán)保法以及信息自動(dòng)檢測(cè)平臺(tái)的建設(shè)成為政府在生態(tài)文明治理上的有力保障。2020年由于新冠疫情的原因，大量工廠和企業(yè)暫停生產(chǎn)，各地環(huán)境質(zhì)量普遍顯著變好，但這種變化與政府的生態(tài)文明治理行為無關(guān)。因此本研究選擇這5年可以更為真實(shí)的體現(xiàn)我國(guó)地方政府的生態(tài)文明治理績(jī)效。

2 中國(guó)省級(jí)地方政府生態(tài)文明治理績(jī)效結(jié)果與分析

2.1 中國(guó)省級(jí)地方政府生態(tài)文明治理績(jī)效結(jié)果

根據(jù)本研究構(gòu)建的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系測(cè)算出31個(gè)省級(jí)地方政府2016-2020年期間生態(tài)文明治理績(jī)效結(jié)果如表3 所示。

表3 2016-2020年各省生態(tài)文明建設(shè)成效得分和排名

2.2 省域生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)序變化

本研究對(duì)各省在生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)維度的得分進(jìn)行了計(jì)算，顯示31 個(gè)省域中有16 個(gè)省域5年的生態(tài)文明建設(shè)成效都在三低區(qū)，說明中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)處于起步階段，仍有一半省域處于建設(shè)的初期。僅有8 個(gè)省域的五年平均增長(zhǎng)率為正，說明生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程比較緩慢。原因可能在于起初東部地區(qū)憑借著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)使得生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，如2016年三高區(qū)均在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。但隨著其他省域如西藏、青海、山東、福建、四川和云南等憑借著政策紅利，使自然資源環(huán)境得到快速發(fā)展的同時(shí)，東部地區(qū)的自然領(lǐng)域得分成為制約其生態(tài)文明建設(shè)的主要因素。整體來看2016-2020年?yáng)|部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)建設(shè)取得了重大成就，建設(shè)速度顯著快于其他地區(qū)，但在這一時(shí)段中，自然系統(tǒng)建設(shè)是相對(duì)落后的，甚至部分省份的自然系統(tǒng)得分還出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

大多數(shù)省域這5年的生態(tài)文明建設(shè)水平呈現(xiàn)正U 型變化，均在2018年出現(xiàn)拐點(diǎn)，之后開始上升。原因可能與環(huán)境信息自動(dòng)檢測(cè)平臺(tái)的全線投入使用有關(guān)。2013年政府提出建立全世界最先進(jìn)、最嚴(yán)格的自動(dòng)檢測(cè)平臺(tái)的構(gòu)想，2015年開始建設(shè)之初企業(yè)并未加以重視，直至2018年平臺(tái)建設(shè)全面啟動(dòng)，進(jìn)入實(shí)時(shí)監(jiān)控的企業(yè)達(dá)5 萬余家，平臺(tái)嚴(yán)禁企業(yè)入內(nèi)并接受公眾監(jiān)督。2015年開始實(shí)施的《新環(huán)保法》中規(guī)定了按日計(jì)罰制度，各地陸續(xù)完善了地方性的法規(guī)，通報(bào)的篡改數(shù)據(jù)、查封扣押等案件數(shù)量劇增。在監(jiān)管系統(tǒng)與法律法規(guī)的雙重保險(xiǎn)下，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)真實(shí)性逐年增強(qiáng)，反映在生態(tài)文明建設(shè)結(jié)果上呈現(xiàn)出先下降后上升的正“U”型變化，絕大多數(shù)省域在2018年生態(tài)治理績(jī)效出現(xiàn)拐點(diǎn)。

2.3 省域生態(tài)文明建設(shè)的空間分布差異

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展水平隨地理區(qū)位不同而有較大差異。從生態(tài)文明三大子系統(tǒng)建設(shè)的角度來看，西藏及涉藏地區(qū)如西藏、貴州、青海、甘肅、四川和云南等自然資源較豐富的省份主要靠自然資源環(huán)境系統(tǒng)提高分?jǐn)?shù)；而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)和首都經(jīng)濟(jì)圈中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省域如北京、上海、江蘇、廣東、浙江和天津等主要靠生態(tài)經(jīng)濟(jì)拉高分?jǐn)?shù)；但目前比較嚴(yán)峻的問題是我國(guó)總體上在行政社會(huì)文明系統(tǒng)建設(shè)中得分偏低，在不同程度上落后于自然系統(tǒng)或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)建設(shè)，成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的短板。

3 結(jié)論與建議

研究發(fā)現(xiàn)目前的生態(tài)文明測(cè)評(píng)體系存在的問題較多，一個(gè)長(zhǎng)期有效且能對(duì)地方政府產(chǎn)生政治壓力的指標(biāo)體系應(yīng)把公平性放在第一要位，適當(dāng)弱化資源稟賦和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響，且所有選用指標(biāo)都可以同時(shí)評(píng)價(jià)政府對(duì)生態(tài)文明的治理績(jī)效。本文構(gòu)建了一個(gè)較為公平和科學(xué)的省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并采用熵權(quán)TOPSIS耦合協(xié)調(diào)度模型對(duì)各省數(shù)據(jù)賦予修正后的權(quán)重并進(jìn)行測(cè)量。結(jié)果顯示我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程雖然比較緩慢，但像內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江和貴州等山區(qū)林地礦區(qū)正逐步找到屬于自己的生態(tài)發(fā)展之路，摒棄過去的亂砍亂伐、亂排亂放，以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、風(fēng)能和光伏發(fā)電等綠色發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)彎道超車，未來發(fā)展?jié)摿^大。大多數(shù)省域的生態(tài)文明成績(jī)?cè)?018年都出現(xiàn)了U 型拐點(diǎn)，說明信息自動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)、新環(huán)保法和中央生態(tài)環(huán)保督察等對(duì)虛假數(shù)據(jù)的打擊力度不容小覷。

基于以上研究結(jié)論，提出如下政策建議：①由于權(quán)威性的生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一直處于缺位狀態(tài)，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)文明考核指標(biāo)改革，盡快出臺(tái)可持續(xù)有效的指標(biāo)體系，從根本上打破官員晉升的唯“GDP”論。②繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)數(shù)字化信息自動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，除了大型企業(yè)以外也要將中小微型企業(yè)納入監(jiān)管，嚴(yán)格限制企業(yè)進(jìn)入。及時(shí)通報(bào)違法行為和罰款記錄，將其與上市、稅收優(yōu)惠和銀行信貸等關(guān)聯(lián)進(jìn)一步加強(qiáng)。③應(yīng)通過法律法規(guī)和政策杠桿加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理和指導(dǎo)，推進(jìn)社會(huì)組織的能力建設(shè)，既要給其一定權(quán)力以對(duì)政府和企業(yè)起到第三方監(jiān)督作用，又要防止其利用權(quán)力尋租或成為政府或企業(yè)的附庸者。④黃河流域是全國(guó)重要的能源基地和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，也是重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)。應(yīng)從政策上給與一些支持如財(cái)政轉(zhuǎn)移，以強(qiáng)化全流域協(xié)同合作，共同提升生態(tài)文明建設(shè)成效。而流域內(nèi)的省份應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)找尋高質(zhì)量發(fā)展之路。