數字政府網站建設優化城市營商環境的路徑分析

范合君（博士生導師），吳 婷，何思錦（博士）

一、引言

世界銀行發布的《2020 年營商環境報告》指出，營商環境是指一個經濟體內的企業在開辦企業、金融信貸、保護投資者、納稅等覆蓋企業整個生命周期的重要領域內需要花費的時間和成本等的總和。據世界銀行發布，2018年中國營商環境排名第78位，2019年排名第46位，2020年排名第31 位。我國營商環境持續優化，保持著積極穩健的改革步伐。2020 年11 月，國務院辦公廳印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》，指出“部署進一步深化‘放管服’改革，加快打造市場化法治化國際化營商環境，不斷激發市場主體活力和發展內生動力”。政府部門深化改革、改進服務有助于提高政府效能，不僅能夠從制度上為營商環境改善提供保障，也能夠進一步推動國家塑造營商環境的能力提升。

作為優化營商環境的主體，政府也是改善營商環境的關鍵（宋林霖和何成祥，2018），數字政府的建設事關國家治理體系和治理能力的現代化建設（賈開等，2021）。國務院辦公廳于2018年1月發布《關于印發政府網站發展指引的通知》，進一步推動數字政府網站建設。2021年3月發布的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，再次指出要提高數字政府網站建設水平。借助互聯網與大數據技術，數字政府平臺實現針對公眾需求回應的過程管理和質量監督（宋鍇業，2020），實現政府與市場的互動，是優化營商環境與促進企業高效運營的關鍵（李志軍等，2019）。基于此，應如何建設數字政府網站？數字政府網站建設如何優化城市營商環境？不同城市群實現高水平營商環境的組態是否有所不同？這一系列問題不僅具有理論研究意義，更具有實踐指導意義，值得進一步深入研究。

本文采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，探究數字政府網站建設與城市營商環境優化的因果關系。本文可能的貢獻如下：第一，采用fsQCA方法，將定量研究與定性研究相結合，探究數字政府網站建設構成的多種組態及其對于提升城市營商環境的差異效果，為城市優化營商環境提供實踐指導。第二，根據fsQCA 結構組態分析結果，以符合各種組態為代表的典型城市為基點，分析各典型城市的發展進程，為高水平營商環境實現提供多元路徑。

二、理論機制與研究框架

（一）數字政府網站建設評價

政府網站不僅是宣傳政府形象的窗口，也是政府發布信息、服務于社會的主要渠道，更是實現社會公眾與政府溝通互動的載體。數字政府理念自20世紀90年代開始歷經“數字地球”“數字城市”“智慧地球”“智慧城市”概念演變（孟天廣，2021）。與側重于政府行政管理信息化的電子政務相比，數字時代政府網站的核心目標是服務于國家治理體系和治理能力現代化（黃璜，2020）。具體而言，數字政府應該包括隨時隨地獲取政府信息、促進公眾遵守規則、提供個性化服務、數字化的政府采購、機構間數據整合以及公眾參與等。對于數字政府網站建設的評價，Schriver（1989）和Sweeney 等（1993）區分了兩種常用的網站評價方法，即用戶評價法和專家評價法。另有部分機構與學者從多個維度對政府網站建設水平進行測度，如表1所示。

表1 數字政府網站建設的評價維度

綜合對比已有數字政府網站建設的評價體系，發現多聚焦于政府網站的基礎建設、業務豐富度、對企業業務的便利程度等較為單一的層面，不能全面地測度地方數字政府網站的建設水平。在已有研究的基礎上，本文擬從網站訪問、信息發布、解讀回應、辦事服務、互動交流、移動新媒體等6個維度對數字政府網站建設進行評價。

（二）數字政府網站建設優化城市營商環境的機制分析

1.交易成本視角。數字政府網站建設由國務院統籌發起，是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路（北京大學課題組和黃璜，2020）。數字政府網站的建設有助于企業及時了解相關法律法規，降低企業在進入市場、市場監管、辦理納稅等過程中產生的制度性交易成本；有助于處理好政府與市場的關系，打造穩定公平、公開透明的生產經營環境，優化營商環境（陳偉偉和張琦，2019）。本文認為數字政府網站建設降低交易成本的渠道如下：①降低企業信息搜尋成本。數字政府網站建設為政府及時公布政策措施、法律法規提供平臺。在公布政策措施的基礎上，運用案例解讀、圖解等多種方式詳細解讀，便于企業以更低的成本搜尋信息。②降低企業生產經營成本。企業可以直接通過政府網站辦理業務，如項目申請、項目審批、不動產登記、稅務辦理等，從而降低企業在生產經營中的各項成本。③降低企業監督成本。數字政府平臺的開通使得各項信息更加公開透明，在信息公開與大眾監督下，企業將自發地減少機會主義行為（楊暢等，2020），降低企業在交易過程中對競爭對手的監督成本。④降低政府行政成本。政府電子政務建設初期需要投入大量資金與人力成本，但隨著政府網站的發展趨于成熟，行政成本將逐漸降低。綜上，各項交易成本的降低在減小企業財政壓力的同時促使企業將更多的資金用于研發創新，建立良好的市場競爭機制，促進營商環境優化。

2.效率視角。政府網站是企業了解投資政策以及政府進行行政審批的平臺，受眾主體為企業與公眾。政府網站建設與公眾需求正相關，隨著數字政府網站的建設，公眾對政府網站服務的期望更高，這對政府起到了一定程度的倒逼作用，網站功能的提升也會進一步激發公民線上參與的意愿（Lee 和Kim，2018），從而形成互相促進的正反饋機制。數字政府網站建設效率的提升機制有兩種：①提升政府辦事效率。互聯網技術支撐下政府從傳統科層制向敏捷政府轉變。數字政府平臺提供一站式辦事服務，包括本地辦理與跨區域辦理，大幅壓縮業務辦理流程，提高政府辦事效率。②提升政府監督效率。電子政務的發展顯著增強了政府內部和社會外部的監督問責效力。一方面，在線政務服務平臺具有天然的監管優勢，行政人員的拖沓、推諉、特殊化等操作更難遁形（張邦輝等，2021），從而增強政府內部監督。另一方面，公眾通過政府網站進行民意反饋、互動交流與投訴建議，監督企業是否合法合規經營，維護消費者權益，有助于增強政府外部監督。綜上，數字政府網站的建設有助于提升政府效率（湯志偉等，2019），進而優化城市營商環境。

三、研究方法與數據

（一）定性比較分析

本文基于組態視角分析城市營商環境的多元驅動機制，因此擬采用fsQCA 方法探索數字政府網站建設影響城市營商環境的因果復雜機制。fsQCA 采用整體視角進行跨案例比較分析，致力于探索哪些條件要素的組態引起預期結果的出現，哪些組態引起預期結果缺乏或不存在等因果復雜性問題（譚海波等，2019）。fsQCA方法將定量分析與定性分析相結合，且使用布爾代數，不會導致遺漏變量偏差（杜運周等，2020）。因此，fsQCA方法沒有控制變量的要求（Fainshmidt 等，2020）。相較于以回歸分析為主的定量研究和以案例分析為主的定性研究，fsQCA的優勢在于：第一，通過對大、中、小等樣本的跨案例比較識別出條件變量作用機制，確保外部推廣度。第二，識別出具有同等結果的條件組態。第三，對于識別出的條件組態，進一步比較導致結果產生與消失的條件，拓寬理論解釋維度（譚海波等，2019）。綜上，數字政府網站建設組成多種組態，對于營商環境的復雜機制屬于同類問題，所以適合采用fsQCA 方法進行研究。本文的分析模型如圖1所示。

圖1 分析模型：數字政府網站建設對營商環境的組態效應

（二）樣本選擇

本文選擇2020 年我國278 個地級市作為樣本的原因在于：第一，地級市是中國行政層級的中流砥柱，上接省級行政區，下銜縣級行政單位，對于數字政府網站的建設起到承上啟下的作用，且地級市樣本相比省級數據樣本量更多，更具有代表性。第二，選取的地級市樣本都來源于國家整體數字政府戰略部署下統一對政府網站建設情況的公示，因此數據具有權威性、真實性與代表性。

（三）變量及賦值

1.結果變量。本文以李志軍（2021）測算的中國城市營商環境指數來衡量營商環境指數。該指數從政務環境、人力資源、創新環境、公共服務、市場環境、金融服務、法治環境等多個維度對地級市營商環境進行了全面、客觀的評價，較為準確地測度了中國城市營商環境發展水平。

2.條件變量。根據《國務院辦公廳關于印發政府網站發展指引的通知》對于政府網站公示的欄目劃分，本文從六個維度定義數字政府網站建設。參照已有研究，采用效用值法測算各條件變量得分，計算方法如下：yij=（xijximin）/（ximax-ximin）×100。采用變異系數法確定指標權重，即：假設有n個指標，這n個指標的變異系數為：V（i）=。其中，si代表第i 個指標的標準差，代表樣本均值，則各指標的權重為：。

通過對各分項指標進行分層逐漸加權之后，得到本文數字政府網站建設的六個條件變量。數據來源于各地級市政府官方網站公布的《政府網站工作年度報表》。①網站訪問。主要反映用戶對數字政府網站的訪問情況，由獨立用戶訪問總量與網站總訪問量加權計算得出。②信息發布。主要反映政府網站對于各類信息的更新情況，由概況類信息更新量、政務動態信息更新量與信息公開目錄信息更新量加權計算得出。③解讀回應。主要反映政府網站對于各類信息的解讀情況，由解讀信息發布總數、回應公眾關注熱點或重大輿情數量加權計算得出。④辦事服務。主要反映政府網站對于政務事項的處理以及借助數字政府平臺辦理事項的情況，由政務服務事項數量、可全程在線辦理政務服務事項數量、辦件量總數加權計算得出。⑤互動交流。主要反映借助數字政府平臺用戶留言與政府答復的互動情況，由留言辦理、征集調查、在線訪談三個維度的各項指標加權計算得出。其中，留言辦理維度涉及收到留言數量、辦結留言數量、平均辦理時間、公開答復數量，征集調查維度涉及征集調查期數、收到意見數量、公布調查結果期數，在線訪談維度涉及訪談期數、網民留言數量、答復網民提問數量等基礎指標。⑥移動新媒體。主要反映數字政府平臺借助微信與微博等新媒體平臺發布信息與網民關注情況，由微博信息發布量、微博關注量、微信信息發布量、微信訂閱數加權計算得出。

3.變量賦值。本文采用直接法將變量校準為模糊集，參照已有研究，將6個條件變量與1個結果變量完全隸屬、交叉點和完全不隸屬的3個校準點分別設定為案例樣本描述性統計的75%、50%和25%分位數。各變量校準錨點及描述性統計結果見表2和表3。

表2 結果變量與條件變量的指標校準

表3 結果變量與條件變量的描述性統計

四、實證結果分析

（一）必要條件分析

在進行條件組態分析前，本文首先逐一對各個條件的“必要性”進行單獨檢驗。對無法單獨作為必要條件的各個條件展開充分條件分析，并通過“布爾代數最小化”識別出對目標案例解釋力度最大的條件組態。當結果發生時，如果某個因素總是存在，那么這個因素就是結果的必要條件。一致性水平是衡量必要條件的重要標準，反映相同條件組態的案例共屬同一結果的程度。參照Schneider 和Wagemann（2012）的做法，本文將必要條件一致性閾值設定為0.9。使用fsQCA軟件分別進行高水平營商環境和非高水平營商環境的必要條件分析，結果如表4所示，條件變量的一致性得分均小于0.9，即不存在產生高水平營商環境的必要數字政府網站建設條件，因此在隨后的真值表運算時予以保留。

表4 必要條件分析

（二）條件組態分析

通過分析導致高水平營商環境和非高水平營商環境的數字政府網站建設組態，這些不同的組態表示實現同一結果（高水平營商環境或非高水平營商環境）的不同數字政府網站建設組態。同時根據組態理論化過程，對本文發現的組態進行命名（Furnari等，2021）。本文采取Ragin和Fiss（2008）的QCA 分析結果呈現形式。該呈現形式的優點在于，其能夠比較清晰地表明各個條件在組態中的相對重要性。本文將PRI一致性閾值設定為0.8，并將案例頻數閾值設定為1，表5呈現了用以解釋高水平營商環境的5 條驅動路徑和導致非高水平營商環境的6 條路徑。其中，每一縱列代表了一種可能的條件組態。對于高水平營商環境而言，解的一致性為0.84，意味著在所有滿足這5 類條件組態的數字政府網站建設的案例中，有84%的數字政府網站建設均呈現較高的績效水平。

表5 在fsQCA中實現高水平營商環境的組態分析

1.產生城市高水平營商環境的數字政府網站建設組態。

（1）傳統網站訪問與政府務實型。組態S1和組態S2表明，當城市政府網站擁有高頻率網站訪問、高水平辦事服務與高水平互動交流時，盡管解讀回應或者移動新媒體處于較低水平，城市也可以實現高水平營商環境。更多的用戶積極主動地訪問政府網站，政府利用網站平臺線上辦理政務，實現政府與用戶的雙向互動交流，有助于彌補政策文件解讀不足和移動新媒體運行不足，改善城市營商環境。具有數字政府網站建設組態S1的典型城市主要有：杭州、廈門、南京、鄭州、南寧、惠州和安慶（見圖2）。具有數字政府網站建設組態S2 的典型城市主要有：無錫、金華、溫州、哈爾濱、昆明、天津、瀘州和銅陵（見圖3）。其中，杭州市作為浙江省省會城市，公眾對其政府網站給予較高關注，訪問用戶達1783.8萬個，累計訪問4947.8 萬次。無錫市2020 年收到留言數量28008 條，辦結留言數量27775 條，留言辦結率達99.2%。安慶市辦事服務指標在所有地級市中排名第3位，其官網首頁設置“我要辦”欄目。內含個人辦事、法人辦事以及部門服務三大功能，在2020 年度為自然人辦件1486.4 萬件，為法人辦件114.5萬件，極大地提升了個人和企業的網上政務辦理便捷度。用戶與企業主體通過傳統網站訪問渠道主動訪問政府網站，務實型政府積極回應網友留言、高效辦理政務事項，實現政府與公眾的正反饋積極互動。

圖2 條件組態S1的解釋案例

圖3 條件組態S2的解釋案例

（2）新媒體渠道構建與政府回應型。組態S3 和組態S4 表明，當城市政府網站擁有高頻率網站訪問、高水平信息發布、高水平解讀回應與高水平移動新媒體時，若辦事服務或者互動交流處于較低水平，城市也可以實現高水平營商環境。數字政府網站建設能夠吸引更多的用戶訪問，及時發布概況類信息和政務動態信息，并全面解讀政策文件，高效運行移動新媒體，可以在一定程度上緩解其政務服務事項辦理不足、與用戶線上互動不足的問題，進而實現高水平城市營商環境。具有數字政府網站建設組態S3的典型城市主要有：呼和浩特、煙臺、南昌和銀川（見圖4）。具有數字政府網站建設組態S4 的典型城市主要有：徐州、西安、蚌埠、益陽、滁州（見圖5）。其中，煙臺市作為山東省省會城市，訪問用戶達2244.6萬個，累計訪問8978.5 萬次，網站訪問參與度在所有地級市中排名第2 位。《益陽市人民政府辦公室2020 年政府信息公開工作年度報告》強調要加強政策解讀回應，完善重大信息權威發布與政策解讀聯動機制，豐富解讀形式，以圖解形式解讀規范性文件，做到通俗形象、內涵透明，避免誤解誤讀。2020 年，益陽市解讀信息發布51 條，回應公眾關注熱點或重大輿情數量102條。

圖4 條件組態S3的解釋案例

圖5 條件組態S4的解釋案例

（3）政民互動協同型。組態S5 表明，當城市政府網站擁有高水平解讀回應、高水平辦事服務、高水平互動交流和高水平移動新媒體時，即使其信息發布處于非高水平，該城市也可以實現高水平營商環境。因此，政府以官方網站平臺和移動新媒體作為媒介，發布或轉載重要政策文件的解讀材料，為用戶線上辦理政務，在留言評論、征集調查、咨詢投訴、在線訪談等方面實現互動交流以緩解其信息發布數量不足問題，有助于建設高水平的城市營商環境。具有數字政府網站建設組態S5的典型城市主要有：宿州、荊州、泰安、阜陽、攀枝花、常州、長沙、廣州（見圖6）。以阜陽市為例，其政府網站首頁設立辦事服務專欄，涵蓋政務服務、社會服務、利企服務、辦件公示等多個欄目。2020 年阜陽市辦理政務服務事項數量171585項，辦件量達3754.2萬件，排名全國第2位。在常見的個人與企業辦事申請辦理的基礎上，辦件公示欄目對各申請條目事項與進度進行公示，有助于申請人及時了解所申請事項的辦理進度，達到監督政府內部政務辦理的目的。荊州市重視政務公開與互動交流，2020 年收到留言數量285261 條，辦結留言數量285261 條，實現留言100%辦結。《荊州市2020 年政府信息公開工作年度報告》指出要完善信息公開平臺建設，“全面梳理清理全市政務新媒體賬號，按照納入管理、整合歸集、關停注銷等進行分類處理，目前全市264個政務新媒體已全部錄入國辦新媒體報送平臺、納入全省政務新媒體管理平臺”。

圖6 條件組態S5的解釋案例

2.產生城市非高水平營商環境的數字政府網站建設組態。本文也檢驗了產生非高水平城市營商環境的數字政府網站建設組態，如表6所示，產生非高水平城市營商環境的組態有6 個。組態NS1 顯示，在網站訪問參與度低、解讀回應水平低、辦事服務水平低、互動交流水平低、移動新媒體水平低的組態中，城市營商環境也不會高。組態NS2 顯示，在網站訪問參與度低、解讀回應水平低、辦事服務水平低的組態中，即使有高水平的信息發布和高水平的互動交流，城市營商環境水平也不會高。組態NS3顯示，在網站訪問參與度低、辦事服務水平低、互動交流水平低的組態中，即使有高水平的解讀回應和高水平的移動新媒體，城市營商環境水平也不會高。組態NS4顯示，在網站訪問參與度低、解讀回應水平低、互動交流水平低的組態中，即使有高水平的辦事服務和高水平的移動新媒體，城市營商環境水平也不會高。組態NS5顯示，在網站訪問參與度低、信息發布水平低、互動交流水平低、移動新媒體水平低的組態中，即使有高水平的解讀回應和高水平的辦事服務，城市營商環境水平也不會高。組態NS6顯示，在網站訪問參與度低、辦事服務水平低、互動交流水平低、移動新媒體水平低的組態中，即使有高水平的信息發布，城市營商環境水平也不會高。

表6 在fsQCA中實現高水平營商環境的組態

（三）穩健性檢驗

本文對高城市營商環境指數的前因組態進行了穩健性檢驗。首先，將案例數閾值由1 提高至2，產生的組態基本一致（詳見表7）。其次，刪除直轄市（北京、上海、天津、重慶）、計劃單列市（青島、廈門、大連、寧波、深圳）、一線城市（北京、上海、廣州、深圳）10個案例后，分析得到的組態基本一致（詳見表8）。穩健性檢驗顯示結果穩健。

表7 提高案例數閾值穩健性檢驗組態

表8 更換案例樣本穩健性檢驗組態

五、結論與建議

（一）研究結論

數字政府網站建設是國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措。本文認為數字政府網站建設優化城市營商環境的路徑有兩種。路徑一：通過規范市場經濟制度，降低企業信息搜尋成本、生產經營成本、企業監督成本和政府行政成本等一系列交易成本，進而優化城市營商環境。路徑二：通過政府網站建設與用戶需求互動，提高政府辦事效率、政府對內監督效率與對外監督效率，從而優化城市營商環境。

基于必要性因果關系，采用必要條件分析方法，本文發現數字政府網站建設的單個要素并不是產生高水平城市營商環境的必要條件，說明單個要素并不是實現高水平城市營商環境的瓶頸。在此基礎上，采用組態視角和fsQCA 方法提煉出5 種優化城市營商環境的數字政府網站建設組態、6條產生非高水平城市營商環境的組態。具體而言：①組態S1和組態S2是傳統網站訪問與政府務實型。高網站訪問+高辦事服務+高互動交流+非高解讀回應/非高移動新媒體的政府網站建設組態可以實現高水平城市營商環境，以杭州、廈門、南京、鄭州、南寧、惠州、安慶、無錫、金華、溫州、哈爾濱、昆明、天津、瀘州和銅陵等為典型城市。②組態S3和組態S4是新媒體渠道構建與政府回應型。高網站訪問+高信息發布+高解讀回應+高移動新媒體+非高辦事服務/非高互動交流的政府網站建設組態可以實現高水平城市營商環境，以呼和浩特、煙臺、南昌、銀川、徐州、西安、蚌埠、益陽、滁州等為典型城市。③組態S5 是政民互動協同型。高解讀回應+高辦事服務+高互動交流+高移動新媒體+非高信息發布的政府網站建設組態可以實現高水平城市營商環境，以宿州、荊州、泰安、阜陽、攀枝花、常州、長沙、廣州等為典型城市。④組態NS1-NS6展示出6條產生非高水平城市營商環境的政府網站建設組態，是導致城市營商環境水平提升緩慢的多重困境。

（二）相關建議

1.從單個要素出發，加強數字政府網站建設。數字政府網站建設主要包含網站訪問、信息發布、解讀回應、辦事服務、互動交流、移動新媒體等六大要素，是實現高水平城市營商環境的重要因素。國家互聯網信息辦公室發布《數字中國發展報告（2020 年）》顯示，省級行政許可事項實現網上受理和“最多跑一次”的比例達到82.13%，全國一半以上行政許可事項平均承諾時限壓縮超過40%。2018年，吉林省全面推進“只跑一次”改革方案，這些業務的順利實施都建立在高水平數字政府網站建設的基礎上。因此，政府應通過以下渠道加強自身數字政府網站建設。第一，提高官方網站的易操作性與功能全面性，通過政府網站收集并滿足用戶的信息查找需求和政務辦理需求，從而吸引更多的用戶參與政府網站建設，形成良性的正反饋循環。第二，以政府網站與移動新媒體作為渠道，及時發布政務信息、解讀政策文件。政府政務信息和政策文件解讀的發布有助于用戶更為全面地理解政府重要政策方針。第三，強化政府和用戶的線上互動。通過數字政府網站實現線上政務辦理、信息交流，提高政府公信力，降低政府與用戶間交流的交易成本，促進政府與用戶的高效互動，為實現高水平城市營商環境奠定基礎。

2.從組態視角出發，探索最適合自身的數字政府網站建設道路，優化營商環境。除了單個要素對于城市營商環境具有影響，各要素間的組態對于優化城市營商環境更具有實踐意義。城市可結合以下三種類型建設數字政府網站，優化城市營商環境：第一，傳統網站訪問與政府務實型組態路徑。借鑒此種類型的城市應以杭州、無錫為模范城市，鼓勵用戶積極主動地訪問政府網站，利用網站平臺線上辦理政務，實現信息互動交流。第二，新媒體渠道構建與政府回應型組態路徑。借鑒此種類型的城市應以南昌、西安為模范城市，重點提升用戶參與度，政府則通過官方網站和移動新媒體積極主動解讀和發布政策信息。第三，政民互動協同型組態路徑。借鑒此種類型的城市應以廣州、長沙為模范城市，利用官方網站和移動新媒體渠道，解讀政策文件，實現政務線上辦理、信息線上交流。各城市可結合自身發展現狀、參照典型城市發展策略，選取最適合自身特點的數字政府網站建設戰略組態，進一步優化城市營商環境。

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