數據要素亟待構建統一大市場

張舸　楊明慧

通過數據要素應用，一些行業已經找到了效率和規模的新增長。圖/IC

今年全國兩會期間，全國人大代表、中國移動浙江公司黨委書記、董事長、總經理楊劍宇建議，要大力推進全國數據要素市場發展，進一步形成全國統一大市場。

楊劍宇表示，2022年，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》出臺，浙江作為被點名支持開展先行先試的省份，陸續推進數據要素價值釋放、公共數據授權運營管理、產業數據價值化改革試點、數據知識產權登記等，數據要素市場化取得積極進展。但在參與先行先試過程中發現，當前我國數據要素全國統一大市場建設仍然面臨有效供給不足、流通交易不暢、合規管理要求不清晰等問題。具體表現如下：

在數據供給方面，數據資源的歸集和利用水平不高，深入具體場景的數據挖掘和分析應用較少，算法方面投入不夠，技術成熟度和實用性有待提高；跨行業、跨區域、跨部門的數據融合應用水平有待進一步提升，市場活力不足。

在數據流通方面，市場化程度不高，各地的“場內”交易標準和監管機制不一，影響數據要素在全國范圍內的流通，全國統一大市場的規則建設有待提速。在合規管理方面，大數據應用的合法性要求相對清晰，但合規性要求政出多門，企業難以對不斷增加的數據應用場景作出及時有效的探索和響應。

進一步加快全國數據要素市場發展，推動形成全國統一大市場，楊劍宇提出三條建議：

一是加快數據資源體系建設。推進數據資源及支持平臺的標準建設，加快部署工業產品主數據標準分行業試點，引導工信、海關、稅務、統計、能源、電力等國家部門向地方回流共享涉企相關數據；

二是加快流通配套法規建設。探索建立正面引導清單、負面禁止清單和第三方機構認證評級相結合的數據市場準入制度，支持各地推廣溫州“數安港”模式，鼓勵數據流轉創新，并建立容錯機制；

三是加快數據流通實踐探索。在工業領域率先推進可信數據空間標桿試點，以產業大腦、工業互聯網平臺為核心，打通數據流通路徑、完善數據基礎設施，促進工業數據暢通流轉，推進新型工業化建設。

2023年，國家數據局宣布組建成立，數據資產入表、跨境數據流通等關鍵領域政策不斷完善，北京、上海、江蘇，浙江等地多元探索數據基礎制度落地，數據交易所、數據科技企業亦迎來發展熱潮。

中商產業研究院數據預測，2023年中國數據要素市場規模將達到1273.4億元，2024年將達到1591.8億元。所謂數據要素，IDC咨詢將其定義為：利用公共數據、企業數據、個人數據進行數據的價值化，為產業生產和社會發展服務。東吳證券分析師王紫敬認為，數據資產市場潛在總規模數十萬億元，具備足夠資本驅動力接過土地財政（近十萬億元市場）的大旗。

2023年2月，中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，要求到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的一體化推進格局，數字中國建設取得重要進展。此外，2022年2月發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》亦提出，到2025年，數字經濟邁向全面擴展期，數字經濟核心產業增加值占GDP（國內生產總值）比重達到10%。

國務院原副秘書長江小涓在去年召開的第二十五屆北大光華新年論壇上指出，“中國作為全球最大的數據生產國，在數據要素發揮新動能方面有獨特優勢，應加快數字經濟發展，支撐經濟全面穩定向好。”

2024年1月，國家數據局聯合17部門發布1號文件——《“數據要素×”三年行動計劃（2024-2026年）》（以下簡稱《行動計劃》），選取12個行業和領域，推動發揮數據要素的乘數效應，釋放數據要素價值。在此情況下，什么是數據要素的乘數效應？2024年數據要素又該如何發力？

激發數據乘數效應

“數據要素×”簡單說就是數據要素的乘數效應。

多位受訪專家對《財經》指出，其整體思路類似于幾年前的“互聯網+”“智能+”，但不同之處在于，“加法”只是簡單的融合，而數據要素不僅要融合，更要放大、疊加、倍增效果，更貼近于“乘法”。

“特別是數據具有多場景復用的能力。一組數據可以多次復用，并不斷挖掘出新的價值，這是其他生產要素所不具備的特點。”江小涓強調。

“借助數據規模報酬遞增、非競爭性、低成本復用的特點，‘數據要素×行動將通過推動數據在多場景應用，提高資源配置效率，創造新產業新模式，實現對經濟發展倍增效應，進入激活數據要素價值的新階段。”國家數據局局長劉烈宏亦在第二十五屆北大光華新年論壇上亦表示。

通過數據要素應用，一些行業已經找到了效率和規模的新增長。劉烈宏舉例，在紡織行業，下游中小企業存在獲客難度大、采購成本高、融資渠道窄等困難。借助上下游數據的貫通，中小企業能夠獲得有效和真實的商情信息、穩定和規模的訂單，從而解決產品銷售的問題。“深挖數據中的有用信息，作用于其他要素，能夠找到資源約束下的‘最優解，解決過去解決不了的難題。”

根據《行動計劃》，要求到2026年底，數據要素應用場景廣度和深度大幅拓展，在經濟發展領域數據要素乘數效應得到顯現，打造300個以上示范性強、顯示度高、帶動性廣的典型應用場景，數據產業年均增速超20%等。

如何實現這一目標？工信部信息通信經濟專家委員會委員盤和林對《財經》指出，需要軟件、硬件“兩手抓”。軟件上，實現市場化匹配數據要素資源，需要更多體制、機制完善，比如數據確權、數據市場交易、數據流通安全、數據定價策略等方面的法規制定和落實。

硬件方面則依托數據安全系統和數據算力系統。盤和林概括道，“要有數，先有算”，東數西算不僅是規模遞增，還要根據數據要素市場需求變化，優化算力供給結構。“比如大模型發展需要更多智能算力作為輔助，農業數據較為零散，可通過智能物聯網來推動數據收集……不同需求所需算力各異。”

值得注意的是，在追求數據要素市場發展的同時，更要兼顧數據安全與合規。“如果只追求發展速度，不注重安全合規，那么最終會是‘無根之木，無源之水。”盤和林強調。

普華永道中國數據洞察、云轉型及數據安全合規合伙人李揚曾對《財經》指出，以當前鼓勵的數據資源入表為例，它可能帶來企業資產增值的同時，也意味著當數據被破壞或者被勒索無法恢復時，會造成潛在的資產減值。

表：主要地區的數據要素相關政策梳理

資料來源：清控科創智庫，《財經》區域經濟與產業研究院整理。制表：顏斌

“也就是說，一旦數據安全事故出現在國資企業或上市公司，會造成國有資產流失或影響上市公司財報，后果比曾經單純的數據安全漏洞嚴重得多。市場對待數據安全治理的態度也需更加嚴謹。”李揚說。

劉烈宏表示，下一步，國家數據局將會同有關部門，通過組織試點工程，啟動大賽，發布典型案例等方式，多措并舉推進“數據要素×”行動計劃落實落地。

理順地方數據管理機制

為搶抓風口上的數據新動能，2023年以來，各地方政府亦加速數據要素市場化行動的探路。地方層面，主要省份的數據要素政策梳理如下表所示：

多位受訪專家對《財經》指出，探索數據要素的價值化，要始終圍繞數據的應用展開，當前各地推進數據要素領域的試點或成為破題法門。

2023年12月，國家數據局副局長沈竹林亦在國家數據局召開的媒體吹風會上亦表示，“下一步將重點研究組織‘數據要素×試點示范工程，聯合有關部門、地方開展政策性試點，加大支持力度，探索研究數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的落地舉措，凝煉形成一批可復制可推廣的解決方案和典型模式。”

除了制度上的創新，市場普遍關心數據要素市場的管理機制。

2024年1月10日，江蘇省數據局率先亮相，這是2023年國家數據局正式揭牌后，第一個成立的省級數據局，正式拉開了新一批省市級數據局成立的序幕。次日，四川省數據局在成都揭牌，內蒙古自治區政務服務與數據管理局成立。1月15日，上海數據局、云南省數據局、青海省數據局、河北省數據和政務服務局四個省數據局接力成立。

實際上，早在國家數據局成立前，北京、上海、廣州、貴陽等主要城市，各地就已有“大數據局”“大數據管理中心”“數據管理局”等數據管理部門，散落在地方發改、網信、工信部門或省委直屬，此外還有更多市級數據管理機構。

中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員馬亮告訴《財經》，近期成立的省級大數據局在國家數字治理的宏觀架構中處于承上啟下的關鍵位置，對完善地方政府數據治理體系意義重大。“2024年應有大批省市設立、調整數據管理部門，部門改革由中央影響到省級，并進一步為市級帶來規范性影響。”

與此前地方自設的靈活度更高的大數據管理機構相比，市場普遍認為，2024年開年的省市數據管理機構調整，意味著地方機構與中央“對齊”。

對此，馬亮強調，國家數據局是隸屬于國家發展改革委的副部級機構，在國家層面這樣設立有其考慮，但是在地方層面則不應為“對齊”而忽略地方創新。

“畢竟未來各地的數據管理職能會存在層級差異”。馬亮以上海為例分析，2023年10月，上海市政府印發《上海市進一步推進新型基礎設施建設行動方案（2023-2026年）》，提出率先創建國家級數據交易平臺，因此后續政策力度大、落實快，并先后成立上海數據交易所、上海數據集團等多個相關單位，形成上海模式。

馬亮認為，已設立數據局的地區，地方政府可以根據自身情況繼續或調整；沒有設立的，可以參照國家數據局的做法或自主創新。“未來其他省市因地制宜的情況不會少，也值得鼓勵。”

2024年數據要素市場如何發力？

2024年伊始，云上貴州大數據集團即組織舉辦了“數據要素價值化探索”專題培訓，結合“數據要素×”三年行動計劃，討論了在探索數據資產化場景中，形成的數據資產入表實現方法論，要求集團各級公司領導班子、中層管理人員和業務骨干參加。

不少數據相關領域的業務負責人告訴《財經》，“2024年是數據要素市場的風口之年，公司已開始相關政策的研究并探索業務，希望通過盡早布局，在龐大的數據市場分一杯羹。”

與此同時，據“內蒙古數據交易中心”微信公眾號消息，1月18日，國家數據局副局長夏冰、國家數據局綜合司牽頭人宋憲榮等一行前往和林格爾新區調研指導。

這意味著，中國電信股份有限公司原執行董事兼執行副總裁夏冰已出任國家數據局副局長。截至目前，國家數據局已到任四名正副局長，核心領導團隊已完整搭建，數據要素市場的整體發展將持續加速。

2024年數據要素市場將有哪些新動能？

IDC咨詢預測，2024年全球將產生157ZB數據，其中中國新增39ZB，占全球24.8%。中國數據增量的復合增長率達26.3%。數據量生成最多的行業分別為政府、互聯網、軟件服務、零售和銀行，對于數據的挖掘和產品打造，是促進其產生價值二次和三次傳遞關鍵。

在劉烈宏看來，為促進數據要素流通，下一步還需要在制度建設、流通利用方式、收益分配、安全治理等四方面深化研究。

一是制度建設，數據領域發展變化快，且國際上沒有通行做法可以借鑒，必須堅持頂層設計和實踐探索相結合。要鼓勵創新，探索適應不同行業、不同領域的數據要素市場化配置模式，推動企業對數據資源進行會計處理；也要加快形成系統完整、科學合理、協調統一的數據基礎制度體系。

二是流通利用，需要建立數據基礎設施。數據的復制成本趨近于零，一旦交易，賣方不僅失去了對該數據的控制，還要承擔安全風險。必須加快建設數據基礎設施，建立可信流通體系，利用多方安全計算、區塊鏈等技術，實現數據可管可控。

三是數據具有報酬遞增的特點，需要探索兼顧效率和公平的分配機制。市場起決定性作用的同時，也要發揮政府引導調節作用，真正做到兼顧效率和公平，不僅要在數據產權、流通交易、收益分配等各項政策中予以通盤考慮，也需要建立激勵相容機制。

四是需要探索適應數據特點的安全治理模式。數據流通涉及多方數據融合，一旦被泄露或濫用，可能帶來個人隱私、商業秘密等數據泄露問題，甚至挑戰國家安全，對傳統分業監管、屬地監管模式提出挑戰。

此外，多位受訪專家建議，可以將政府持有的公共數據作為探索數據要素市場的關鍵突破口。江小涓指出，公共數據體量大、質量好、結構性好，數據時間的長度也好，但是開放共享確實不夠，數據利用效率不夠高，也確實存在數據開發利用中的隱私保護等問題。

據了解，下一步公共數據更好地對社會開放有兩種選項：一種是開放共享，基本免費或者僅僅覆蓋成本；另一種是開發利用，把它作為一種收益性的資源來對待。

在江小涓看來，“兩個選項相結合，是公共數據應用的最有效方式”。堅持公共數據是一個普惠社會公眾和市場主體的數據，要特別強調它的開放共享。與此同時，有的數據要做成數據產品，有開發成本，商業化的開發利用能調動積極性；有的公共數據并非人人皆需，由政府部門開發這些數據給少數企業來用，用者付費亦是合理選項。