氣象標準約束力溯源及其實現途徑研究

崔曉軍 汪開斌 黃瀟 姜月清 成秀虎

摘 要：氣象標準化在推進氣象治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用，是氣象高質量發展的重要保障，也是強化行業管理的重要抓手。為了強化氣象標準的制度屬性，增強標準的權威性和約束力，本文通過梳理氣象標準制定和應用情況，分析氣象標準約束力來源，探索提出氣象標準約束力實現途徑，為氣象約束類標準和指導類標準的劃分和實施提供依據和支撐。

關鍵詞：氣象標準，約束力，約束類標準，指導類標準

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.02.007

0 引 言

標準是通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件[1]，是人類對面臨的問題所選擇的解決方案，并將其逐漸固化下來成為普遍采用的規則[2]。因此，標準具有規則性。當人們按照標準制定的規則執行標準時，標準就對其作用的對象產生約束力。標準既有硬規則，也有軟規則，強制性標準是硬規則，推薦性標準是軟規則，當推薦性標準一旦被法規所引用時，推薦性標準也就成為硬規則[3]。與標準的規則性強弱相對應，標準的約束力也有強弱之分。標準約束力的強弱，取決于標準化工作所處的不同歷史發展階段；取決于賦予標準的屬性，如：強制性標準、推薦性標準、指導性標準等，以及引用它的文件源的強制性地位的高低，如：法規、合同、文件、標準等。本文通過梳理氣象標準制定和應用情況，分析氣象標準約束力來源，探索提出氣象標準約束力實現途徑，為氣象約束類和指導類標準的劃分和實施提供依據和支撐。

1 氣象標準約束力溯源

標準的約束力強弱因標準化工作所處的歷史階段不同而不同。在計劃經濟體制下，我國的技術標準成為政府組織和管理企業生產的強制性技術工具[2]。國務院1962年制定發布的《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》初步建立了我國的標準化法律制度，第十八條規定“各級生產、建設管理部門和各企業單位，都必須貫徹執行有關的國家標準、部標準”。[4]因此，當時背景下制定發布的國家標準、部級標準（后來轉為行業標準）具有強約束力。1979年頒布的《中華人民共和國標準化管理條例》明確規定“標準一經批準發布，就是技術法規”。此時的標準被國家法律賦予了強制力，成為我國技術法規的表現形式[2]。黨的十一屆三中全會后，隨著我國改革開放步伐的加快，開始實施“有計劃的商品經濟”[2]，1989年發布的《中華人民共和國標準化法》將原來由國家統一強制執行的標準劃分為強制性標準和推薦性標準，自此之后標準約束力強弱來源之一取決于賦予標準的屬性。

氣象領域第1項國家標準是1980年發布的GB/T1920-1980《標準大氣（30km以下部分）》，第1項行業標準是2000年發布的QX/T 1-2000《Ⅱ型自動氣象站》。2023年11月18日在國家標準全文公開系統和中國氣象標準化網均未檢索到這兩項標準，據此現行有效氣象標準均是在1989年之后制定發布的，計劃經濟體制下的標準已被替代或廢止。

根據已有研究[3- 6]，將氣象標準約束力來源劃分為法律直接規定的約束力、因被強制性標準引用的約束力、因被推薦性標準引用的約束力、因被法律法規引用的約束力、因制度監管而具有的約束力、因被當事人約定或當事人單方承諾的約束力等6種。

1.1 法律直接規定的約束力

自2018年1月1日起修訂實施的《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第二條第三款規定：“強制性標準必須執行。國家鼓勵采用推薦性標準?！钡诙鍡l規定：“不符合強制性標準的產品、服務，不得生產、銷售、進口或者提供?！睆姆缮腺x予強制性標準具有強約束力，而相對來說推薦性標準的約束力較弱。

截至2023年11月18日，現行有效的氣象領域強制性國家標準僅有4項，標準名稱及強制性內容見表1。其中強制性內容具有強約束力，推薦性內容具有弱約束力。

《標準化法》第二條第二款：“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。”《標準化法》賦予標準的強制性或推薦性屬性只限于政府主導制定的國家標準、行業標準和地方標準，而不包括非政府主導制定的團體標準、企業標準和國際標準。因此，從《標準化法》層面，現行有效的氣象標準中的推薦性國家標準、行業標準、地方標準約束力較團體標準、企業標準和國際標準的約束力強。

1.2 因被強制性標準引用的約束力

推薦性標準一旦被強制性標準引用，被引用條款就具有與強制性標準中的強制性條款同樣的強約束力。截至2023年11月18日，國家標準全文公開系統現行強制性國家標準2112項，對這2112項強制性國家標準的規范性引用文件進行梳理，發現氣象標準僅在氣象領域強制性國家標準的1項中有引用，具體引用情況見表1。這種情況說明從標準本身的屬性來看，氣象標準的約束力有很大的提升空間。

1.3 因被推薦性標準引用的約束力

實施標準的行為本身就是一種約束或控制的行為[3]。與標準約束力有關的文獻中未見有因標準條款被推薦性標準引用而帶來約束力變化的報道，但筆者認為，標準條款被其他標準規范性引用是標準實施應用的途徑之一，被引用的次數越多一方面反映其被應用的次數越多，另一方面反映其對作用對象產生約束的機會越多，這種約束的累加效應在一定程度上提升了被引用標準的約束功能，也可以說增強了標準的約束力。關于標準被引次數，汪開斌等[7]引入“標準影響因子”的概念，反映某項標準在某個專業領域內的間接應用程度?！皹藴视绊懸蜃印倍x為“某項標準在某專業領域標準中被規范性引用總頻次除以該專業領域標準總項數”。標準影響因子的值越大，被引用條款的約束力就越強。

1.4 因被法律法規引用的約束力

標準與法律的內容都是規范性的，區別在于標準內容多是技術性的細節規范，法律則是基本性的規則規范[6]。推薦性標準、團體標準因被法律、法規（包括行政法規、部門規章、規范性文件、政策性文件）引用而在法律、法規適用范圍內具有強制約束力。

例如，《中華人民共和國氣象法》第六條規定：“從事氣象業務活動，應當遵守國家制定的氣象技術標準、規范和規程?！眲t國家制定的適用于從事氣象業務活動的氣象技術標準、規范和規程被賦予強制約束力。第三十四條規定：“ ……具有大氣環境影響評價資質的單位進行工程建設項目大氣環境影響評價時，應當使用符合國家氣象技術標準的氣象資料。”而且對使用的氣象資料不符合國家氣象技術標準的給出了處罰規定“由有關氣象主管機構按照權限責令改正，給予警告，可以并處五萬元以下的罰款”，則相關氣象技術標準被賦予強制約束力。

又如：《氣象觀測站區站號管理辦法（2 0 2 3版）》（氣發〔2023〕84號）第二條規定：“……氣象觀測站按《氣象觀測站分類及命名規則》（QX/T 4 8 5 -2 019）進行分類和命名。……”則QX / T485-2019《氣象觀測站分類及命名規則》被賦予強制約束力。

1.5 因制度監管而具有的約束力

標準作為技術文件，其實施需要制度去監管，而制度的監管也增強了標準的約束力。例如：2015年8月19日發布的《全國氣象現代化發展綱要（2015-2030年）》（氣發〔2015〕59號），提出建立健全氣象標準實施監督及評估反饋機制，推行“執行標準清單”制度，以強化氣象現代化的法治保障，則列入“執行標準清單”的標準被賦予較強約束力。

又如：《國家級氣象業務現代化指標體系和監測評價實施辦法（修訂版）》和《省級氣象現代化指標體系和評價實施辦法（修訂版）》（氣發〔2015〕55號）將氣象標準應用率作為評價國家級和省級氣象現代化水平的指標之一。通過統計氣象標準應用情況，評價國家級業務單位在應用氣象標準方面取得的進展，反映其工作的規范化水平。國家級氣象業務單位氣象標準應用率計算公式為：

式中，A為氣象標準應用率；C i為i 單位實際業務服務中使用的現行有效氣象領域國家標準、行業標準的數量，i 是指國家氣象中心、國家氣候中心、國家衛星氣象中心、國家氣象信息中心、中國氣象局氣象探測中心、中國氣象局公共氣象服務中心、中國氣象科學研究院7家與氣象標準化相關性較強的國家級氣象業務單位；K i為在i 單位有對應業務服務的現行有效氣象國家標準、行業標準的數量；D i為i 單位實際業務服務中使用的其他現行有效標準的數量。

省級氣象業務單位氣象標準應用率計算中考慮了氣象地方標準。該評價制度的發布實施，一方面促進了標準的應用，另一方面增強了相關標準的約束力。

1.6 因被當事人約定或當事人單方承諾的約束力

標準經約定成為合同的組成部分，該標準對合同當事人具有約束力，而當事人單方承諾符合的標準同樣對當事人的生產經營行為產生約束力[5]。例如，《氣象專用技術裝備使用許可管理辦法》規定：“氣象專用技術裝備使用許可應當由生產者提出申請，并具備下列條件：……（三）產品滿足國家標準、氣象行業標準或者國務院氣象主管機構規定的技術要求……申請人工影響天氣作業用火箭發射裝置、炮彈、火箭彈三類設備使用許可證的，應當符合國家武器裝備、民用爆炸物品的相關規定和國家有關強制性技術標準。”那么，申請材料中列出的符合的標準對氣象專用技術裝備的生產行為產生約束力，而若當事人在氣象業務、工程設計建設中使用具備有效許可證的氣象專用技術裝備，就相當于當事人單方承諾符合該裝備許可申請材料中所列出的應當符合的標準，這些標準同樣對當事人產生約束力。

2 氣象標準約束力實現途徑

氣象標準化在推進氣象治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用，是氣象高質量發展的重要保障，也是強化行業管理的重要抓手。為貫徹落實《國家標準化發展綱要》和《氣象高質量發展綱要（2022-2035年）》，加快構建支撐保障氣象高質量發展的標準體系，全面提升氣象標準化治理效能，2022年5月31日中國氣象局印發《氣象標準化改革工作方案》（氣發〔2022〕62號），提出“區別標準在實際業務服務及行業管理等工作中是否具有嚴格執行的必要性和可行性，將氣象領域的推薦性標準分為約束類和指導類兩類”。其中，“約束類標準”項目清單由主管職能司研究確定，同時，其立項、編制、實施要求及配套措施等重點環節的管理也由主管職能司全權負責，以強化各主管職能司在重要標準的制修訂質量和實施應用方面的主導作用和主體責任；“指導類標準”按照原流程由中國氣象局政策法規司進行管理，但要進一步提升質量、控制數量。為了強化氣象標準的制度屬性，增強標準的權威性和約束力，為氣象約束類標準和指導類標準的劃分和實施提供依據和支撐，根據前文氣象約束力溯源情況，提出氣象標準約束力實現途徑如下。

2.1 急需領域盡快制定強制性國家標準

中國氣象局和國家標準化管理委員會于2020年1月18日聯合發布的《氣象標準化管理規定》第十四條規定：“氣象災害防御、人工影響天氣作業、氣象探測環境保護等領域涉及保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準。”但目前現行有效的強制性國家標準僅有表1中的4項，氣象災害防御、人工影響天氣作業等領域尚未制定強制性國家標準。這種情況已不能滿足經濟社會對氣象標準的需求。

例如：2021年鄭州“7·20”特大暴雨、2023年7月29日-8月1日京津冀等地的極端強降雨，嚴重威脅人民群眾生命財產安全，迫切需要制定與重大氣象災害應急響應有關的強制性國家標準。而人工影響天氣作為大氣水資源利用、氣象防災減災的重要手段，在人工增雨、人工防雹、森林防火、城市防霾等保障國家糧食安全和生態安全中發揮著重要作用。人工影響天氣作業是利用高炮、火箭、發生器等地面作業裝備和手段，將催化劑播撒入云中，對局部云體進行人工影響，實現增雨防雹等目的[9]。其中，爆燃器材和飛行器的使用、空域使用、射界范圍的確定、彈藥儲運、轉場交通、作業人員操作等均涉及人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全等，《人工影響天氣管理條例》第十五條規定：“實施人工影響天氣作業使用的火箭發射裝置、炮彈、火箭彈，由國務院氣象主管機構和有關部門共同指定的企業按照國家有關強制性技術標準和要求組織生產。”因此，迫切需要依據《中華人民共和國氣象法》《人工影響天氣管理條例》《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》《人工影響天氣安全管理規定》以及國務院氣象主管機構規定的作業規范和操作規程等要求制定相應的強制性國家標準。

2.2 建立法規引用標準制度、政策實施配套標準制度

《國家標準化發展綱要》（以下簡稱《綱要》），提出“建立法規引用標準制度、政策實施配套標準制度，在法規和政策文件制定時積極應用標準”。落實《綱要》要求，有的部門制定了相應的規定，如：《文化和旅游標準化工作管理辦法》（文旅科教發〔2023〕28號）第五條第二款規定：“各級文化和旅游行政部門可以在協商一致、協同推進的基礎上推動區域性標準相關工作，在制定法規和政策文件時積極應用標準?！蹦壳半m然在多部氣象法律法規中都有引用標準的實踐，但是尚未建立法規引用標準制度、政策實施配套標準制度，一定程度上影響了法規的實施和標準的應用。

《氣象標準化管理規定》（氣發〔2020〕23號）是氣象部門關于標準化工作的政策性文件，制定發布的時間較《綱要》早，未提出相應要求，但2023年9月28日發布的《氣象標準制修訂管理細則》將“標準是否被法律、行政法規、部門規章、政策引用，標準是否被強制性標準引用，標準是否被其他推薦性標準引用”作為標準復審的內容之一，但未制定相應的監督管理措施。氣象標準化主管機構可以參考李佳等[10]研究提出的不同層級法律法規和政策性文件引用標準的模式建議（即法律、行政法規引用標準時采用“普遍性引用+標準清單”的模式，部門規章引用標準時視情況采用“普遍性引用+標準清單”“直接引用”的模式，政策性文件引用標準時采用“直接引用”的模式）在修訂《氣象標準化管理規定》時對法規引用標準、政策實施配套標準提出要求，或者出臺類似《中國氣象局關于法規引用標準、政策實施配套標準的指導意見》等，以促進標準的實施應用并充分發揮標準支撐法律法規的作用，強化標準的約束力。

2.3 建立標準制修訂評價機制

與現行有效的標準化文件之間互相協調是制修訂標準時必須遵循的原則之一，在GB/ T 1.1-2020《標準化工作導則 第1部分：標準化文件的結構和起草規則》中有相關要求，相關規章制度中也做了規定，如：《推薦性國家標準立項評估辦法（試行）》將“項目與現行法律法規、強制性國家標準及相關標準協調配套情況”作為立項的評估內容之一。《氣象標準制修訂管理細則》提出，在標準立項時給出與相關法律、法規及其他標準的關系并在編制說明中進行介紹；在標準審查時審查是否符合國家有關法律法規的規定、是否與現行標準協調統一；在批準發布時對報批材料的齊全性、規范性、協調性等進行復核。但未制定相應的監督管理措施。建議氣象標準化主管機構建立標準制修訂中引用已發布標準的評價機制，制定諸如：《〈氣象標準制修訂管理細則〉督查評價辦法》或《氣象標準制修訂質量評價辦法》，對標準立項、編制、征求意見、審查、批準與發布、復審各環節的工作進行評價，同時也檢查各環節引用相關標準情況，通過評估強化標準起草人、相關標委會、復核人等引用標準的意識，達到以評促改、以評促建的目的，提高標準制修訂質量，提升標準的約束力。

2.4 建立標準實施督查制度

《國家標準化發展綱要》提出：“完善認證認可、檢驗檢測、政府采購、招投標等活動中應用先進標準機制，推進以標準為依據開展宏觀調控、產業推進、行業管理、市場準入和質量監管。”《氣象標準化管理規定》規定：“從事氣象業務、服務、科研及管理等活動，應當遵循標準。氣象行業準入、監督抽查、質量評價等面向社會和行業的管理應當以標準為依據。”但目前氣象各領域標準如何實施應用缺乏統籌考慮和部署，對于標準用不用、怎么用沒有硬性要求，缺少有效的標準實施督查制度。建議加強對現有“執行標準清單”制度的監管，細化氣象現代化指標中“氣象標準應用率”的計算方法，暢通標準實施應用與日常氣象業務、服務和管理工作的對接和融入通道，形成常態化制度化機制，真正將標準作為履行行政管理和行業管理職能的重要抓手，落實“誰主管、誰主抓”的標準化工作要求，增強標準的權威性和約束力，使標準成為依法履職的最有力的技術支撐。

2.5 建立基于標準或標準條款訂立、履行合同的機制

《國家標準化發展綱要》提出要“健全基于標準或標準條款訂立、履行合同的機制”。這也是新時代國內外發展形勢對氣象標準化工作提出的新需求。面向全球，應對復雜多變的國際形勢、推動構建人類命運共同體，都迫切需要提升中國氣象國際競爭力和話語權。在“全球監測、全球預報、全球服務”和全球氣候治理等諸多方面中國氣象將發揮越來越重要的作用。其中，氣象裝備、產品、服務等的經貿往來需要先進的氣象標準做支撐。面向國內，氣候變化大背景下，氣象災害對農業生產的影響仍然存在，有時會造成嚴重損害，氣象保險作為應對氣象災害和分擔氣象風險的有效工具，顯得尤為必要，氣象保險合同中氣象災害的定義、災害等級的確定等均需要以相應的氣象標準為依據。因此，氣象部門要打破事業單位、業務部門的思維限制，加強法律、制度、政策、標準的系統謀劃部署，建立基于標準或標準條款訂立、履行合同的機制，以充分發揮標準對合同效力、合同解釋以及漏洞填補方面的作用[11]。

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