新型舉國體制推動軍民科技協同創新：內在邏輯與實踐進路

李 陽，黃朝峰，胡天恩

(1.國防科技大學軍政基礎教育學院，湖南 長沙 410073；2.上海交通大學國家戰略研究院，上海 200030；3.上海交通大學安泰經濟與管理學院，上海 200030)

0 引言

新型舉國體制是我國在新時代全面建設社會主義現代化國家的戰略舉措，是維護國家戰略安全的重要制度安排、滿足重大戰略發展需求的資源配置方式[1]。黨的二十大報告強調，要完善科技創新體系，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能，形成具有全球競爭力的開放創新生態。在國家競爭日益加劇和民族復興的關鍵時期，新型舉國體制是傳統舉國體制在新時代的適應性轉型[2]。主動探索新型舉國體制的實現方式，尤其在前沿科技、軍民融合等重大戰略領域，已成為如何充分發揮社會主義制度優勢及效能的重要課題[3]。習近平主席在視察戰略支援部隊時特別指出，要扭住軍民融合不放松，善于在社會主義市場經濟條件下發揮舉國體制優勢，統籌各方面力量資源，不斷拓展融合深度和廣度，構建一體化的國家戰略能力。由此可見，新型舉國體制是推動軍民融合工作的有力抓手，為新時代軍民深度融合發展提供了理論指導和方法論，自此描繪出一幅 “新型舉國體制”戰略圖景。

軍民科技協同創新是國家創新驅動發展戰略、軍民融合發展戰略和強軍興軍戰略融合交叉的咽喉鎖鑰，是促進國防實力和經濟實力同步提升的關鍵環節[4]。如何探索新型舉國體制的實現方式，在推動軍民科技協同創新中發揮最大效能，成為當下亟需回答的重要問題。為什么要用新型舉國體制推動軍民科技協同創新？應該如何利用新型舉國體制實現軍民科技協同創新？如何組織軍地資源攻克關鍵核心技術？針對上述問題，本文進行如下探討：①討論新型舉國體制與軍民科技協同的內在邏輯，為研究明確理論方向；②探討新型舉國體制推動軍民科技協同創新的要素；③構建新型舉國體制推動軍民科技協同創新的組織體系和實現機制等分析框架；④回顧軍民協同推進新冠疫苗研發的全過程并總結中國經驗，提出相應對策建議。

1 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的內在邏輯

新型舉國體制本質上是國家創新系統的局部重構，在推動國防科技創新方面，通過突破既有軍地二元模式，在全國范圍進行軍民科技資源最優配置，將國防科技創新融入國家創新體系。本文首先從新型舉國體制推動軍民科技協同創新的內在邏輯入手，闡述二者之間的內在聯系，其內在邏輯如圖1所示。

圖1 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的內在邏輯

1.1 新型舉國體制主張發揮整體協同優勢，與軍民科技協同創新強調構建軍民一體化科技創新體系相統一

新一輪科技革命帶來百年未有之大變局，具有極大的沖擊力，顛覆現有產業形態、改變組織分工與方式，正在重塑國家戰略競爭力。新型舉國體制適應新科技革命的時代需求，堅持 “全國一盤棋”思想，在頂層設計上進行科學統籌規劃，協同各部門進行跨專業合作，既發揮了國家整體協同優勢，又最大限度避免了市場經濟條件下資源配置的盲目性。我國在科技管理體制中的歷史遺留問題較多，軍民科技分散投入、重復投入等問題由來已久，軍民協同創新活力難以釋放。在新型舉國體制推動下，國家可統籌建立跨軍地的頂層協作機制，整體布局軍民科技戰略規劃，凝聚軍工集團、軍內科研單位、中科院、高等院校、高科技民營企業等創新主體，圍繞國家重大戰略需求，充分發揮各自優勢，構建軍民一體化的科技創新體系，這樣既是實現國家發展戰略與攻關制度層面的考量，也是實現軍民深度融合發展的內在要求。

1.2 新型舉國體制以關鍵核心技術為突破口，與軍民科技協同創新強調瞄準主攻方向、解決 “卡脖子”技術相統一

新型舉國體制以關鍵核心技術為突破口，目標導向十分明確且針對性較強。關鍵核心技術是指基礎技術、通用技術、非對稱技術、前沿技術、顛覆性技術等，涵蓋人工智能、集成電路、量子信息、生命健康、空天科技、深地深海等領域[5]，關乎國家戰略安全與發展。在當前的國際形勢下，以美國為首的西方國家限制高新技術向我國出口，對我國科技發展進行全方位封鎖與圍堵，使我國在一些關鍵領域、關鍵技術和環節出現較多 “卡脖子”問題，對我國國家安全與經濟社會發展形成制約，若得不到有效解決，國家安全將面臨較大風險。推動軍民科技協同創新，發揮新型舉國體制的制度優勢，關鍵在于突破技術瓶頸。加強新興領域軍民協同創新，瞄準一些關鍵核心技術弱環，加大 “振芯鑄魂” “218工程”等重大工程的集中統籌，重點突破高端芯片及設備、航空發動機、高端科研儀器等一些關鍵領域的軍民通用技術。堅定不移加快自主創新步伐，對 “卡脖子”技術及其突破路徑要形成更深入的認識。

1.3 新型舉國體制主張發揮社會主義市場經濟作用，與軍民科技協同創新堅持國家主導并激發 “民參軍”活力相統一

充分發揮社會主義市場經濟作用是兩者統一的資源配置方式，作為社會主義獨特的政治制度和市場機制相結合的產物，新型舉國體制要求突破以計劃為主的資源配置方式，強調以市場為主的資源配置方式，更加尊重市場規律、科學規律和發展規律。以舉國體制的資源動員能力彌補市場機制的無秩序和盲目性短板，以市場配置資源能力彌補舉國體制的弱激勵和低效率短板，實現政府引導與市場經濟的優勢互補。實踐表明，有為政府與有效市場的兩手合力優于市場一只手之力，充分發揮市場主體和社會組織力量是兩者統一的主體特征。在新形勢下，新型舉國體制必然要求充分發揮市場和社會力量，在中國共產黨的領導下，實現組織適度去中心化。全國工商聯多次呼吁支持民營企業參與軍民科技融合，強調發揮民營企業在軍工領域科技創新中的作用。統籌市場與社會力量，突出政府的核心職能，形成政府組織、軍地協調、市場生產、社會參與等多元主體協同配合的參與格局[6]，最大程度地激發和調動軍地各方的積極性和創造性。

2 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的要素分析

創新要素是新型舉國體制推動軍民科技協同創新的關鍵組成部分，習近平主席指出，把軍民融合式發展這篇大文章做好做實，推動軍地科技成果、人才、資金、信息等要素交流融合。在新型舉國體制的總體戰略下，軍地創新資源有效融合，最終實現軍民科技創新體系一體化發展。

2.1 政策制度：頂層設計進行系統部署

新型舉國體制作為新時代我國集中力量進行核心技術攻關的制度優勢，需要在黨的統一領導下進行頂層設計、系統部署。黨的十八大提出創新驅動發展戰略后，中共中央、國務院先后發布 《關于深化體制機制改革 加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》 《國家創新驅動發展戰略綱要》等綱領性政策，對深化科技體制改革進行了系統性部署，進一步明確了國家創新體系的戰略部署。黨的十八大以來，黨中央把軍民融合發展上升為國家戰略，從黨和國家事業發展全局進行總體設計，強化科技創新對國防及軍隊建設的重要作用，先后出臺 《科技軍民融合發展專項規劃》 《國防科技工業發展規劃》等一系列軍民科技創新發展規劃。軍地各級也紛紛出臺一系列政策措施，相關財稅、金融等配套政策不斷落地，軍民科技創新環境不斷優化。

2.2 資金投入：政府引導撬動社會資本

新型舉國體制強調政府引導作用，撬動社會資本助推軍民科技創新。縱觀美、日、俄等國的軍民科技創新經驗，發現創新離不開研發經費的支持保障，對重大科研項目提供經費支持，取得領先世界的國防科技成果。然而，國防科技類項目一般周期較長、門檻較高、初始投資較大、技術風險較高，導致資本市場投資波動較大。相較于傳統舉國體制，新型舉國體制更加強調發揮市場在資源配置中的決定性作用和有為政府的作用。現階段，我國擁有更完備的產業結構、更豐富的資源稟賦、更成熟的市場發育程度[7]。通過設立軍民融合引導基金等多種投資方式，吸引和激勵廣大社會資本投入到國防科技基礎研發中[8]，營造層次豐富的國家金融資本市場環境，帶動基礎創新能力提升的同時迅速實現科技成果轉化，從而能夠在國防領域的前沿技術應用中占得先機。

2.3 技術研發：重大項目統籌軍民攻關

新型舉國體制以突破關鍵核心技術為目標，有力支撐了諸多國家級科研計劃順利實施，并取得了一系列重大成就，在諸多領域實現了 “從無到有”的本質性轉變。但也要清醒地意識到，我國在制定科技趕超戰略之后，已經由跟跑、并跑逐漸到某些領域的領跑位置，很多新興的技術研發開始進入無人區，沒有太多先例可以借鑒，舊的舉國體制已然退出歷史舞臺，新的舉國體制將承擔更大的重任。在市場經濟蓬勃發展的今天，一批高科技企業及社會創新力量已經能夠在經濟發展和國防創新中做出更大貢獻，應該統籌軍工集團、高科技公司、高校、科研院所、軍隊等力量，充分發揮各自優勢，優化配置科技創新資源要素，突出軍民協同原始創新，加強前沿尖端技術的源頭供給，推動形成軍民協同創新力量體系。

2.4 人才引培：國防科技人才軍地融合

國防科技人才是支撐國防軍隊建設、推動國防科技創新、服務于國防科技重點產業的人才群體[9]。西方軍事國家非常注重國防科技創新人才的引培工作，以色列強化軍隊技術人才轉業創業扶持與培育，形成獨具特色的軍民人才與技術的雙向流動與融合機制。日本特設 “人才培養與保障委員會”，不斷強化地方院校、教育培訓機構對軍隊專業技術人才的培養，為本國軍事后備人才提供保障[10]。要依托新型舉國體制培養國防科技人才，發揮我國集中力量辦大事的優勢，設立專項人才建設項目，從地方和民口吸納相關技術人才，充實軍方的高層次人才隊伍，同時加強和完善地方對軍方科技人才的吸納和引入機制，在高校、科研機構和企業針對性地引進各軍工集團、軍工相關大院大所的科技人才。

2.5 基礎設施：科技基礎設施共建共享

科技基礎設施是科技強國和軍民科技協同創新的先行基礎，戰略性強、建設標準高、投資規模大，為我國推進創新驅動發展戰略和科技強軍戰略提供前提保障[11]。習近平主席指出，基礎設施建設貫徹國防要求是重中之重，我國擁有豐厚的基礎設施資源，要最大限度挖掘利用、共建共享。科技基礎設施具有開放共享特征，有著極強的軍民通用性，發揮著引領經濟社會發展、產業結構轉型升級、保障國家安全的戰略作用，是新型舉國體制推進軍民科技協同創新的著力點。在國家科技基礎設施建設規劃指導下，做好政府和軍隊有關科技基礎設施建設發展對接工作和綜合論證。統籌推動一體化的空間基礎設施、信息基礎設施、氣象基礎設施、標準計量設施建設等，不斷增強國家科技基礎設施對軍民科技協同創新的整體支撐保障能力。

3 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的組織體系

新型舉國體制是新時代政府與市場關系在科技領域的體現，軍民科技協同創新需要舉國之力，將國防科技創新融入國家創新體系之中。要將黨的領導核心地位、國家主導資源集聚、市場各類主體廣泛參與結合起來，共同構建起新型舉國體制推動軍民科技協同創新的組織保障。

3.1 黨的統一領導是新型舉國體制推動軍民科技協同的根本保證

2016年，中共中央、國務院、中央軍委印發的 《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》指出，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是推進經濟建設和國防建設融合發展的根本政治保證，必須發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，全面加強黨對軍民融合發展工作的領導，確保黨的路線方針政策和決策部署落實到軍民融合發展的各領域全過程。這既是新型舉國體制的最大優勢，也是新時代推進軍民深度融合發展的指導原則。

中央軍民融合發展委員會作為軍民融合的頂層機構，也是新型舉國體制推動軍民科技協同創新的重大創新設計。2017年，黨中央決定成立中央軍民融合發展委員會，對軍民融合重大議題統籌決策，這是黨中央加強對軍民融合工作集中統一領導的重大舉措，確保黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，強化堅持黨對軍民科技創新工作的領導。以中央軍民融合發展委員會為核心樞紐，下設辦公室作為委員會的日常辦事機構，進一步完善軍民融合的統籌協調和歸口管理工作。充分進行規劃引領，抓好戰略性問題頂層研究，避免軍地發展中的 “孤島”現象，最大程度凝聚軍民融合發展合力，把軍民融合發展戰略與創新驅動發展戰略聯系起來，構建軍民一體化的科技創新體系和自主創新能力。

3.2 國家主導是新型舉國體制推動軍民科技協同創新的關鍵支撐

新型舉國體制強調國家主導作用，在全國范圍內配置優質資源，體現 “國家意志”，強調 “舉國之力”，是實現國家戰略使命體系化動員和資源配置的優化方式。科技資源配置是一個系統工程，涉及機構、政策、人才、資金、裝置、項目等要素投入，以及創新任務目標制定、成果轉化應用等多個環節，而國家的主導作用就顯得至關重要，直接影響科技資源在創新領域和創新主體之間的分布、流向及協同作用能否得到充分發揮。借助國家科技重大專項等計劃，經濟社會重大需求和國家意志得以充分體現，國家主導的關鍵支撐作用定位愈發明晰，中國特色國家創新體系、軍民科技協同創新體系也不斷完善。

當前，國家主導的軍民融合發展架構已基本形成，亦成為推動軍民科技協同創新的關鍵支撐。各部門和單位制定相應的軍民融合發展實施意見，將軍民融合產業發展納入國民經濟和社會發展規劃，確保規劃之間的銜接配套。各行業、地區也在不斷探索創新軍民融合發展工作的組織及平臺載體，不斷推進軍民科技協同創新工作。例如，國防科工局和市場監管總局聯合建立北斗衛星導航、載人航天等領域的專項組織機構，聯合攻關太空領域的軍民重大科技創新項目，各項組織工作正在穩步推進。

3.3 市場作用是新型舉國體制推動軍民科技核心攻關的重要手段

習近平主席指出，社會主義制度能夠集中力量辦大事是我們成就事業的重要法寶，很多重大科技成果都是依靠這個法寶搞出來的，千萬不能丟了！要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好地發揮政府作用，加強統籌協調，大力開展協同創新，集中力量辦大事。這段講話精神實際上為新型舉國體制中的市場主體厘清了理論基礎及方式路徑，以新型舉國體制的完整構建和有效協同為體制保障，通過在國家重大科技工程實施過程中集中各方資源、充分發揮市場作用，以實現國家創新戰略的根本目標。

我國經過四十余年改革開放的發展進程，培育和壯大了一大批創新型企業和研發機構，豐富了創新主體類型，為新科技革命環境下推進軍民科技協同創新提供了條件和基礎。構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高軍民科技資源的流動性和開放程度。以需求為牽引，吸收全社會的科技力量進行國防科技領域的重大技術攻關，尤其是地方高校、民營企業、科研院所等。探索基于市場主體，面向全社會、全球化的軍民協同創新模式，以 “挑戰賽” “揭榜掛帥”等方式，充分挖掘蘊藏于社會及市場力量之中的創新潛力和價值，真正為軍服務，解決來自實踐中的科學問題。

4 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的實現機制

習近平主席指出，把我軍創新納入國家創新體系，大力開展軍民協同創新，探索建立有利于國防科技創新的體制機制，推進軍民融合深度發展。要發揮新型舉國體制優勢，重點在科技創新平臺、核心技術攻關、研發資金募集方面進行機制創新，成為新型舉國體制推進軍民科技協同創新的重要實踐進路。

4.1 重大平臺互通：推動軍地優勢資源共建共享

中共中央、國務院、中央軍委在 《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》中進一步深化了軍民科技協同創新平臺的建設內涵，突出軍民結合和產學研一體化發展；2017年，科技部、軍委科技委在 《 “十三五”科技軍民融合發展專項規劃》中再次點出推動建立軍民科技協同創新平臺。軍地各方全面貫徹落實規劃精神，積極探索符合軍民融合深度發展需要的平臺建設發展模式和機制 (見圖2)。各方創新主體緊密圍繞國家戰略需求，在謀求自身發展的同時充分發揮各自優勢特色，積極主動對接軍民融合發展的科技創新平臺建設任務，打造軍民通用型重大科技創新平臺，國家實驗室、大科學裝置、國家科研機構等的建設要貫徹國防要求；鼓勵國防科技重點實驗室與國家重點實驗室融合創新；吸引高水平研究型大學、高科技領軍企業、軍工集團參與共建各類軍民融合創新平臺，兼顧科技創新和市場需求，推動產學研跨軍地密切合作[12]。

圖2 重大科技平臺軍民互通

軍工集團等軍方力量扮演著技術需求者和資源供給者角色，在平臺建設運行過程中主動性較強，能夠將先進科技創新成果快速應用于國防建設；國家實驗室、大科學裝置等是科技創新的直接推動力量，通過新理論、新材料、新工藝、新方法等創新方式，孕育高新技術產品研發土壤，為平臺建設發展進一步增添創新活力；高水平研究型大學基礎研究實力雄厚，學科和人才優勢突出，在軍民科技協同創新平臺中擔任技術創新源頭供給者角色；企業尤其是高新技術企業是民參軍的重要組成[13]，通過市場競爭、客戶反饋等及時把握市場需求，強化平臺承接軍民科技成果轉化能力，將前沿新技術及時轉化為高經濟效益的商品，助力實現平臺自我造血功能，切實提升平臺持續發展能力。

4.2 核心技術攻關：推動軍地創新主體協同攻關

軍民科技協同創新進行核心技術攻關是一項復雜的系統工程，涉及黨、政、軍、民等組織單位，涵蓋太空、海洋、新能源、生物、網絡空間、人工智能、量子科技等眾多領域[14]。應根據關鍵核心技術攻關要求，考慮各技術領域的特殊性，發揮國家在戰略科技資源配置中的主導作用，從國家層面形成跨部門、跨領域、跨學科的資源統籌配置機制，在黨中央的指導下，重點成立一批軍民科技攻關專項小組 (見圖3)。在政治上，成為中央領導部署重大任務的協調樞紐；在技術上，成為復雜系統集成的領導者；在組織上，成為跨部門的決策和協調機構[15]。可借鑒DARPA (美國國防高級研究計劃局)經驗，采用更加靈活的彈性治理模式，內部無研發實驗室、研發人員和研發設備，機構不從事具體項目研究，而是全部采取外包機制，通過項目經理資助給外部企業或院校研發機構，由項目經理直接負責。建立以任務結果為導向的 “臨時項目小組”[16]，項目執行則由大學、各種企業、實驗室的科技人員承擔，每個項目進行3～5年的軍地聯合攻關[17]。定期召開項目匯報會，審查項目進展和預定目標的完成進度。在項目年限內，不管采用什么技術和方法，只要拿出來的產品或技術能達到預期目標，則項目繼續；如果沒做出來成果，或者證實目前做出來的可能性很小，則項目終止。充分吸納軍民各類創新主體的技術經驗，進行分任務、分領域的關鍵核心技術聯合攻關，承擔國防和科技的雙重任務。

圖3 軍民重大科技攻關專項小組

4.3 多元資金募集：推動社會資本力量廣泛參與

武器裝備及國防科技工業的研發生產通常難度大、研發周期長，所需科研經費多、資金回收慢，給國防科技創新活動帶來很大不確定性。地方非軍工企業作為參與軍工高技術裝備的研制生產單位，會面臨極大的資金和成本壓力，不得不考慮投融資問題。要加快構建軍民科技協同創新體系，就必須進行融資方式的重構與創新，構建多元化的資金募集機制，引導社會資本廣泛參與，建立與市場經濟體制相適應、能夠有效促進國防科技工業發展的金融支持制度，以此提供持續的資本供應，提高資本的使用效率，這對發揮新型舉國體制效能、支持軍民科技協同創新至關重要。

本文充分考慮政府和市場兩種手段的作用，設計了如圖4所示的支持軍民科技創新的多元資金募集機制。對于軍民科技創新活動來講，風險投資是初創期及擴張階段最重要的外部融資途徑。以政府主導的軍民融合產業投資基金是引導社會資本進入軍民融合領域的有益嘗試，如上海發起設立了首期總規模40億元的軍民融合產業投資基金，發揮政府資金的杠桿作用，吸引和帶動更多社會資本參與國防科技創新活動，既緩解了軍民科技協同創新的資金困境，也彌補了社會資本投資風險偏好的不足。資本市場為軍民科技創新提供直接融資，如北京中關村軍民融合產業園憑借 “市場運作、專業配合”的服務理念，通過資金支持、基金組建與引入、提供金融中介服務等方式提升園區內金融集聚程度及資金與項目配對可能性，有效緩解園區內企業融資約束[18]。信貸為軍民科技創新提供債務性金融支持，如綿陽商業銀行根據本地軍民融合發展實際情況，創新出 “科創貸” “專利貸” “軍民保”等科技金融產品，解決參軍民企的融資問題。這些多元化的資金募集渠道緩解了財政的資金壓力，為軍民科技協同創新活動營造了穩定的金融環境。

圖4 軍民科技創新多元資金募集

5 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的 “中國故事”——以新冠疫苗研發為例

新冠疫苗研發體現了 “中國速度”，是新型舉國體制在全國 “戰時”的組織動員，更是進行軍地應急科研攻關的生動實踐，為軍民科技協同創新支撐國家重大戰略需求積累了寶貴經驗。本文以我國新冠疫苗研發為例，圍繞軍民融合視角重新復盤新型舉國體制推動下的軍地協同攻關過程，總結新冠疫苗成功研發的中國方式。

5.1 總體概況

新冠肺炎疫情是對全球衛生治理體系和應急處理能力的一次 “大考”，人類戰勝大災大疫離不開技術創新。疫苗作為傳染病大流行的 “終止鍵”，被認為是最有效和經濟的疾病預防手段。新冠肺炎疫情暴發后，面對新冠病毒這一新型病原體，在最短時間內研制出安全且高效的疫苗成為世界各國應對疫情的最優解。我國率先打響了疫苗研制的協同攻堅戰，發揮新型舉國體制集中攻關的優勢，在這場全球疫苗競賽中展現出超強競爭力，成為世界上為數不多的獨立自主解決全部免疫規劃疫苗的國家之一。新冠疫苗作為守護國家安全與人民生命健康的國之重器，它的成功研發與軍地創新主體協同攻關有著密不可分的關系，成為軍地進行關鍵技術協同攻關的典型實踐。國家發揮新型舉國體制的制度優勢，聯合軍地優勢科研力量組建攻關小組。其中，軍事科學院軍事醫學研究院與疫苗研發領軍企業康希諾生物股份公司聯合研發的腺病毒載體疫苗產品于2020年6月19日正式通過國家藥監局臨床試驗批準，是國內獲批的第一個腺病毒載體疫苗，該疫苗的Ⅲ期臨床試驗分析數據結果證明其具有良好的安全性及較高的免疫應答水平。軍地協同以實際行動提供預防和治療新冠病毒感染類疾病的創新產品，交出了科技戰 “疫”的優異答卷。

5.2 中國方式

5.2.1 國家主導堅定有力：黨中央集中統一領導

(1)黨中央集中統一領導以國家重大戰略性需求為牽引。此次新冠疫苗研發協同攻關是我國社會主義制度下集中力量辦大事的再一次成功實踐，就疫情防控斗爭全局而言，作為抗擊疫情的 “勝負手”，黨中央聚焦新冠肺炎疫情防控重大需求，快速確定以新冠病毒疫苗產品應用為科研攻關目標。動態跟蹤并掌握各攻關團隊反饋的數據信息，集中力量、迅速響應，從攻關實踐中及時提煉發現亟待解決的科學問題，形成新的科學知識。在此基礎上迅速決策、制定下一步解決方案，依靠新的科學知識，集中解決問題，促進疫苗研發技術的再創新，確保攻關任務目標順利實現。

(2)黨中央集中統一領導貫穿疫苗 “從研到產”的全過程。在疫苗研發方面，有力凝聚科研機構、醫療機構、科技企業的優勢力量和創新要素，實現實驗室研發及動物實驗、中試生產、臨床試驗等流程聯動。在疫苗生產方面，采取 “研產并舉”的策略，加快疫苗生產設施建設審批，在新冠疫苗研發階段提前開展生產設施建設、產品試生產、原材料儲備等工作，加強疫苗生產調度，為產能擴大提供準備，保障疫苗生產和產業鏈、供應鏈穩定，切實做好規模化生產保障。在疫苗審批方面，創新疫苗審批方式，實行 “研審聯動”，監管部門規范并監督實施，通過政、研、審、產各方協同，最大限度提高疫苗研發效率和成功率。

(3)黨中央集中統一領導實現了跨軍地部門行動的整體合力。這次疫情防控斗爭是深化國防和軍隊改革后全軍衛勤力量第一次大抽組、大聯合、大協同，是檢驗軍民深度融合發展成效的大考。早在武漢封城前一天，人民空軍便開始執行大規模緊急空運任務，緊急調撥醫療物資、支援地方醫院改造，對疫情防控和支援地方工作多次進行研究部署。為一線科研攻關提供全鏈條、點對點式保障服務，迅速集成全國優勢科技力量，協調實驗動物和P3實驗室資源，排出各項目重要節點時間表，軍隊全方位資源保障給全社會的防疫力量注入了強心劑，軍地聯動取得了穩定社會的效果，從而在疫情傳播感染的重要階段為最大限度加快疫苗研發進程爭取了時間。

5.2.2 軍民融合作為戰略支撐：軍地科研力量協同技術攻關

三年抗疫的偉大勝利離不開軍地應急科研攻關。習近平主席在考察軍事科學院軍事醫學研究院時強調，要充分發揮突擊隊和主力軍作用，盡快研制出安全有效的疫苗、藥物、檢測試劑，全力滿足抗擊疫情需要。生命安全和生物安全領域的重大科技成果是國之重器[19]，疫病防控和公共衛生應急體系是國家戰略體系的重要組成部分。國家緊扣生物安全防御重大需求，梳理 “卡脖子”技術和 “長板”技術，不斷強化頂層設計和科學統籌，在生命健康、生物安全等重大前沿領域系統性地謀劃重大項目布局，開展跨軍地、跨領域、跨學科協同創新和開放合作，有力保障了國家生物安全和人民生命健康。

疫苗研發專班是緊急狀態下的 “戰時”協同機制，成為應急狀態下組織動員全國力量實現特定科技創新目標的載體，將黨的集中決策與各方專家咨詢相結合，擔負著協調部門目標和同向發力的重任，從而在新型舉國體制的制度優勢下最大限度加快軍地研發進程。專班匯集了眾多軍地單位 (見圖5)，包括衛生健康委、科技部、藥品監督管理局等政府部門，軍事科學院軍事醫學研究院、解放軍總醫院以及陸、海、空軍醫大學等軍隊單位，還有國藥集團、康希諾等近20家生物醫藥行業的中央企業和地方科技領軍企業，以及四川大學、清華大學、北京大學、復旦大學等高校科研團隊。軍民領域的優勢科技力量形成 “集中力量辦大事”的合力，集合病毒分離、抗原設計、動物模型構建、質量檢定等多領域技術支持，迅速將研究成果應用于疫苗研發，為實現我國新冠疫苗研發進度全球領先提供了重要支撐。

圖5 一體化疫苗研發體系示意圖

疫苗事關國家安全與人民生命健康，必須首先由中國自主研發！要通過打這場硬仗，掌握更多具有自主知識產權的核心科技，拿出更多硬核產品。腺病毒載體疫苗作為國內獲批的第一個疫苗，成為此次新冠疫苗研發中的軍民協同典范。2020年伊始，軍事科學院陳薇院士團隊便與康希諾生物股份公司合作，緊急展開腺病毒載體疫苗的生物信息學深度分析、疫苗設計等工作，并迅速獲得科技部應急專項支持。軍地協同也誕生了多個 “第一”，2020年3月16日，該疫苗通過臨床研究注冊審評，成為全球首個開展臨床試驗的新冠病毒疫苗；4月12日，該疫苗啟動Ⅱ期臨床試驗，成為當時全球唯一進入Ⅱ期臨床試驗的新冠病毒疫苗；5月22日，I期臨床結果在國際著名醫學雜志 《柳葉刀》發表，108名志愿者全部產生了免

疫反應。這是全球首個新冠疫苗的人體臨床數據，是人類抗擊新冠病毒的里程碑。

軍民融合的戰略支撐不僅集中在科技協同攻關方面，還體現在社會服務及后勤保障方面。國防科技創新快速響應小組聚集疫苗攻關緊迫需求，面向全國征集有害微生物傳播預測、疫情區應急作業無人機、可重復消毒實驗專用防護服等科研項目；軍委后勤保障部快速建成15個方艙醫院，采用軍隊野戰醫療保障模式。軍事科學院衛勤保障技術研究所搭建的 “負壓帳篷式移動實驗室”按照生物安全三級防護要求設計，成為應急狀態下新冠疫苗研發的 “技術保障方艙”，擔當起軍民協同攻關的重要應急科研平臺作用。有了全方位的安全保障，科研人員就可以在帳篷實驗室里進行核酸檢測和開展一系列科研工作，現場實時采集空氣樣本，得到一手數據，軍民一體化的后勤支撐和保障對新冠疫苗研發起到了關鍵作用。

5.2.3 市場經濟富有活力：發揮市場配置資源的決定性作用

“兩彈一星一艇”是舉國體制下進行科研攻關的成功代表，且具有典型的軍工特色產品屬性。不同于此，一人一針的疫苗需要進行產業化、大批量生產，不僅具有全球公共產品屬性，且優先以市場化應用為導向。完備成熟的市場化運作對疫苗的成功接種影響巨大，大型生物科技企業發揮了 “生力軍”的關鍵作用。在此次新冠疫苗研發中，擁有豐富研發經驗及完備產業化技術平臺的生物科技企業做出了重要貢獻。這些企業在疫情持續和疫苗研發期間就超前投入擴大產能，肩負起應盡的社會責任，與軍地不同創新主體深化合作，推動產學研聯合攻關、優勢互補，使新冠病毒疫苗研發突破產業化 “最后一公里”瓶頸，形成了國家引導、軍地合力、企業主動靠前無縫銜接的聯合攻關模式。

新冠疫苗的研發是與病毒的一場賽跑，不僅考驗舉國上下的動員能力，更需要巨額的研發資金投入作為保障。疫情防控期間，上海加大對生物科技企業的扶持力度，提高科技創新券的使用額度，幫助生物科技企業聚力疫苗研發。例如，國內最早布局mRNA疫苗研發的企業斯微 (上海)生物科技有限公司 (下文簡稱 “斯微生物”)在2021年6月宣布正式完成12億元新一輪融資。資本的青睞讓斯微生物能更加快速地推進新冠疫苗臨床研究、GMP生產車間的建設，以及擴充研發管線。充裕的社會資金引入能夠在產品研發的過程中將其上下游不同的服務商和供應商都串聯起來，大力推動新冠疫苗等新技術新產品的產業化、規模化發展，快速走向市場、走出國門，形成新的經濟發展引擎。

新冠疫苗不僅滿足了國內市場的需要，也有效拓展了海外軍民市場。中國的新冠疫苗也向世界多個國家迅速推廣，部分國家的政要更是帶頭接種。土耳其總統埃爾多安、印尼總統佐科、塞舌爾總統拉姆卡拉旺都是中國疫苗的 “先試者”。截至2021年5月，中國疫苗全球供應已超3.5億劑，向80多個國家和3個國際組織提供了疫苗援助，向40多個國家出口疫苗，同10多個國家開展疫苗研發生產與合作。中國軍隊落實習近平主席關于將中國新冠疫苗作為全球公共產品的重要宣示，向國際社會提供力所能及的支持和幫助。經中央軍委批準，中國人民解放軍已向巴基斯坦、蒙古、剛果 (布)、突尼斯、匈牙利、加蓬、埃塞俄比亞及北馬其頓等多個國家的軍隊提供了新冠疫苗，繼續深化與各國軍隊在非傳統安全領域的務實合作。

5.3 討論與思考

上述研究不僅總結了新型舉國體制推動軍民科技協同創新的中國實踐，同時進一步豐富了協同創新理論。該理論源于自然科學領域，是用于闡釋多個參與主體如何從無序轉變為有序的規律過程，是研究各系統之間如何減少分歧進而實現合作共贏的方法論指導[20]。經過幾十年的發展，已從最初的自然科學領域擴展到社會科學領域之中，并且經過數十年實踐檢驗，在解決社會科學問題中發揮著重要作用。許多學者[21-24]也認為，協同創新理論是在有中心的多元主體下各方參與者復雜關系的協同結果。多方創新主體在共同目標的驅使下，通過優勢互補和合理分工產生復雜的相互作用從而實現的整體協同效應，因此其理論特質適合闡述新型舉國體制。

在新型舉國體制推動下進行軍民科技協同攻關，優化了傳統協同創新理論的使命牽引，以 “國家重大戰略任務”作為約束條件，克服了短期利益束縛和經濟理性約束，在最短時間內集合軍民創新要素進行協同攻關，發揮協同創新的最大效能。研發新冠疫苗用來抗擊疫情被定義為對國家具有戰略意義的重大任務，關乎國家安全與人民健康，因為只有國家戰略任務之 “大事”才值得和可能 “舉國協同”，一體化國家戰略體系和能力的作用得到凸顯，發揮軍民融合的戰略支撐作用，成為各單位實現跨軍地合作的頂層指引，也為鞏固和提高一體化國家戰略體系和能力提供了實踐[25]。最重要的是，黨中央的集中統一領導讓有序的各方合作變得更加高效、協同，尤其是疫苗研發專班的設立，成為應急狀態下組織軍民力量實現特定科技創新目標的載體，化解了跨軍地部門間因多重目標和利益帶來的競爭和矛盾，彌補了多方參與容易導致的決策效率低、執行約束力不足等缺陷。綜合起來，可以抽象出一條具有普適意義新型舉國體制推動軍民科技協同創新的 “五要素”發展道路：以新型舉國體制為制度優勢，定位為 “國家重大戰略任務”為前提，在黨中央集中統一領導下，發揮軍民融合的戰略支撐作用，釋放社會主義市場經濟活力的發展之路。

6 新型舉國體制推動軍民科技協同創新的對策建議

當前，國際形勢日益嚴峻，為了掌握關鍵核心技術，保障國家戰略安全，必須健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，推動軍民科技協同創新，具體舉措如下：

6.1 完善中央統籌的 “專項小組”組織研發體系

聚焦重點行業、重點領域、重難項目、重點技術，倡議充分借鑒新型 “中央專委”負責制，完善 “專項小組”組織研發體系。 “專項小組”代表黨中央授權的重大軍民專項科技研發責任部門，統籌軍民科技協同創新研發，充分利用國家力量，統一協調軍地各方資源，積極協調配置重大研發項目所需人才、資金、設備、技術等資源，針對未來具有重大影響的科技創新項目以及在全球創新中的關鍵技術等領域和方面，聯合軍地力量進行協同攻關，形成高效的軍民科技協同研發體系。

6.2 實行招標制和責任制相統一的新型制度

軍民科技協同創新要改革基礎研究的組織方式，將基礎研究的項目招標制改為招標制和責任制相統一的新型制度，推行科技制度改革，實行揭榜掛帥制，構建有能者、有才者晉升機制，最大限度地激發軍民科技協同創新活力。要強化軍地各研發單位責任，建立國家重大安全科技攻關 “白名單”制度。充分發揮新型舉國體制優勢，推動軍地科研資源共建共享，在生命健康、生物安全等重大前沿領域系統性地謀劃重大項目布局，遴選核心技術團隊 “白名單”，國家長期穩定投入，實現國家戰略需求與軍地協同創新的有機融合，為保障國家發展利益、破解重大安全風險、突破國外技術封鎖奠定堅實的科技基礎。

6.3 加速軍地研發單位法人化改革進程

國家應賦予軍地研發單位充足的權利，提升創新活力。充分賦予軍地研發單位法人地位，明確軍地研發單位責權，充分賦予軍地研發單位人事調整權，根據科研需要、項目需要、實際需要進行人事調整。軍地研發單位應實行競爭性經費與酬薪機制，在保證全體科研人員基本穩定的情況下，通過建立吸引外部資金投入機制，引進競爭性經費，實行浮動薪酬待遇，擴大收入來源，充分激發科研人員的創新活力。軍地研發單位應根據實際科研情況，對有必要調整的項目及時分析、判斷，進行必要的調整，以適應實際科研需要，節省人力財力，從而提升研發效率。