中國數字經濟政策的焦點變遷與演進規律

秦海波，李文翰，孫盧玲，李莉莉，藺 潔

(1.新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047；2.新疆大學國家安全研究省部共建協同創新中心，新疆 烏魯木齊 830047；3.新疆財經大學信息管理學院，新疆 烏魯木齊 830011；4.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

0 引言

進入21世紀以來，伴隨著物聯網、云計算、大數據、人工智能等數字技術的快速發展及其與國民經濟的充分融合，新經濟新動能快速發展，數字化轉型已被視為經濟增長的 “新引擎”[1]。數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量[2]。聚焦中國數字經濟政策，學界主要從政策對象和政策過程兩個方面進行探索。從政策對象來看，順應國內數字經濟發展，研究熱點呈現階段性演進：從信息產業[3]、網絡產業[4]、集成電路[5]、軟件政策[6]轉向大數據[7]、人工智能[8]、 “互聯網+”政策[9]，再到近年的平臺治理[10]、網絡治理[11]、數據隱私保護[12]、數字經濟稅收[13]和國際數字經濟合作與治理[14]等政策研究，學者在梳理政策發展狀況的基礎上為不同時期的政策建言獻策。從政策過程來看，主要是基于對國內外政策比較或本土政策背景、文本解讀的政策建議的研究。不同于傳統經濟活動，數字經濟因其內生特性不斷對現有政策提出挑戰[15]，學界始終致力于提供完善策略，或基于對新興經濟形態特質、政策背景、現行政策法規解讀[16-17]，或基于對數字經濟領先國家和地區政策體系、改革舉措、發展演變梳理[18-19]，總結有效經驗，補充現有政策體系。當前也有學者關注類屬政策或整個數字經濟政策體系的創新與發展效應評估，探索數字經濟政策對制造業企業[20]、區域創新[21]、經濟發展的作用[22]及政府補助、稅收優惠等產業政策對數字企業的影響[23]。只有少數學者將政策變遷與政策文獻量化研究范式結合，構建多維分析框架，對類屬政策體系或地方數字經濟政策體系進行發展梳理與系統解構，歸納政策特征、提出針對性建議[24-26]。現有研究對象多為類屬政策或局限于數字經濟政策某一發展階段，缺乏對于整體政策體系的系統性分析，以及對不同發展階段焦點變遷與演進規律的探究。

本文從歷史視角出發，聚焦1977—2023年中國數字經濟政策體系完善過程、未來發展重點以及現有政策體系待完善之處，綜合運用政策變遷和政策文獻量化研究范式，橫縱向梳理國家層面的數字經濟政策文本，剖析政策數量、政策主體，探究政策焦點階段特征，以此梳理政策變遷路徑、總結政策內在演化邏輯與未來發展規律，從客觀上驗證既有質性研究，增強對中國數字經濟政策總體發展歷程的理解，亦為后續中央制定政策、完善行業和地方戰略提供借鑒參考。

1 現有研究進展

1.1 數字經濟概念及其范圍界定

作為一種與信息技術密切相關的新興經濟形態，數字經濟在其概念誕生前就已客觀存在，并隨著數字技術日益迭代而蓬勃發展。Tapscott[27]將廣泛應用信息技術的經濟系統作為數字經濟的主要內容，其中包括基礎設施、電子商務以及運用信息技術的B2B、B2C和C2C交易模式，代表著數字經濟最早的概念界定。國際上對數字經濟的研究經歷信息經濟、互聯網經濟、數字經濟的探索過程，代表著信息技術迭代發展中所形成的不同經濟形態[28]。信息經濟源于信息產業，隨著信息技術產業與國民經濟社會生活的融合廣度和深度不斷增加，信息經濟由此誕生[29]。從 “索洛悖論”提出開始，互聯網對經濟發展的影響就廣受學者關注， “互聯網經濟”這一名詞逐漸興起并廣泛傳播[30]。2012年OECD報告首次指出，互聯網經濟的演變速度大為提升，體現在信息技術的躍遷及其與經濟社會的更充分融合，形成廣泛多樣的互聯網信息服務產品[31]。2017年OECD報告指出，隨著云計算、物聯網等新一代信息技術的誕生及發展，數字經濟迅猛發展，不斷涉及全球經濟活動的許多方面，預示著從此進入數字經濟研究階段[32]。

各國對數字經濟的理解有廣義與狹義之分：廣義的理解將數字經濟視為一種經濟活動，持這一類觀點的國家主要包括中國、俄羅斯[33]等；狹義的理解將數字產品的消費和服務的生產與銷售視為一種有別于國民經濟傳統部門的產業經濟，并作為國民經濟的獨立產業核心而發展，即數字產業，持這類觀點的代表國家有美國等[34]。國內學者關于數字經濟的定義各有特點，劉軍等[35]認為數字經濟是以數字化信息為核心要素，以信息化和互聯網的發展為支撐，通過數字化技術提供產品或服務，使生產者與消費者進行數字交易的新型經濟形態。陳曉紅等[36]認為，數字經濟是以數字化信息 (包括數據要素)為關鍵資源，以互聯網平臺為主要信息載體，以數字技術創新驅動為牽引，以一系列新模式和業態為表現形式的經濟活動。中國信通院[37]提出數字經濟包括數字產業化、產業數字化、數字化治理和數據價值化 “四化”框架。2021年5月，國家統計局[38]在 《數字經濟及其核心產業統計分類 (2021)》中把數字經濟定義為：以數據為要素、信息網絡為載體、應用信息技術實現經濟提質提效的一系列經濟活動，包括數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業、數字要素驅動業及數字化效率提升業五個大類及若干個中小類，前四類為數字經濟核心產業即數字產業化部分，第五類為產業數字化。

1.2 中國數字經濟政策的框架體系

有學者對我國的數字經濟政策范圍做出界定，陶長琪等[20]認為數字經濟政策是指對于數字經濟發展的促進、規制和治理政策，不僅包括狹義上的專項數字經濟政策，還應涵蓋促進交通、醫療、環保及政務服務各領域數字化轉型、監管與治理政策。對中國數字經濟政策追根溯源，厘清政策變遷脈絡，不僅在于數字經濟政策體系核心部分，還應包含互聯網等數字基礎設施建設、數字人才培養及數字經濟財稅政策，更應涵蓋20世紀70到80年代以來黨中央、國務院及各部委辦局頒布的一系列技術引進應用與創新發展、科技基礎設施建設等基礎科技政策，高等教育相關學科專業設置、人才強國、科教興國等人才教育培養政策，以及經濟、科技體制改革等若干措施，屬于廣義的數字經濟政策。

數字經濟政策不僅包括數字產業園區發展、數字產業創新生態等專用性政策，也應包括人才教育政策、分配政策等通用性政策，研究出臺多方面政策疊加使用，才能放大政策效果[39]。社會科學文獻出版社建立的 《皮書數據庫》，從基礎設施、技術、轉型、治理等維度建構了從中央到地方的數字經濟政策庫[40]。OECD在其 《數字經濟展望2020》報告中提出了 “走向數字化綜合政策框架”，包括七個相關維度：接入、使用、創新、就業、社會、信任和開發市場[41]?；诖?，本文構建了中國數字經濟政策體系框架，以數字產業化和產業數字化政策作為框架體系的核心部分，將框架分為數字經濟專項政策、通用政策兩類。專項政策包括黨中央及中央機構、國務院及各部委辦局頒布的關于數字產業化和產業數字化頂層規劃與數字經濟發展的基本與具體政策；通用政策包括黨中央及中央機構、國務院及各部委辦局頒布的對數字經濟發展起直接促進作用與間接促進作用的政策。

1.3 中國數字經濟政策研究述評

中國數字經濟政策研究成果豐富，但仍存在兩個問題：一是缺乏對于中國數字經濟政策焦點變遷與演進規律的討論。已有研究多為類屬政策或局限于數字經濟政策某一發展階段，缺乏橫向兼顧各政策類別、縱向貫通數字經濟政策發展歷程的整體政策體系分析，且質性分析多而量化研究較少，囿于時間跨度、政策對象范圍，缺乏全局性戰略意見。二是缺乏定性分析與量化分析相結合的視角。近十幾年來，陸續有學者將政策變遷與政策文獻量化研究結合起來，在劃分政策變遷階段的基礎上，通過文本數據，獲得關于政策階段性特征、演化規律等客觀、可重復、可驗證的分析結論，減少政策研究的主觀性與不確定性，以補充政策變遷的研究范式，但多分布于其他領域政策研究[42-43]，缺乏以中國數字經濟政策為對象的分析。

綜上，為了全面考察中國數字經濟政策的演進脈絡，揭示數字經濟政策的變遷路徑與演化邏輯、規律，本文選取1977—2023年國家層面2962份數字經濟政策文本為研究對象。通過文本挖掘技術、可視化方法實現政策關鍵詞共現網絡分析，探究國家層面的數字經濟政策階段性特征及變遷演變規律。

2 數據來源和研究方法

2.1 政策文獻收集與預處理

(1)數據收集。為了保證政策文獻數據的準確性、代表性，本研究以1977年12月至2023年3月1日黨中央及中央機構、國務院及各部委辦局、人大、最高法院等機關及其部門公開發布的國家層面數字經濟政策文獻作為研究樣本。由于數字經濟內涵復雜，本文結合以往數字經濟政策相關論文[24，44-45]研究中的檢索關鍵詞、 《數字經濟及其核心產業統計分類 (2021)》中大中小類產業名稱，在閱讀梳理數字經濟相關新聞報道、研究成果、政策文獻的基礎上，梳理總結出中國數字經濟檢索關鍵詞典 (包括同義詞)。關鍵詞典包括一類：互聯網、電子、信息、數字、網絡等；二類： “互聯網+”、電子化、信息化、數字化、智能化等；三類：人工智能、大數據、機器人、云計算、區塊鏈等。國家層面數字經濟政策文本篩選主要包括以下兩個步驟：第一，以國務院政策文件庫、北大法寶數據庫等資源庫為主，并結合黨中央及中央機構、國務院及各部委辦局門戶網站進行補充，通過標題、全文和主題詞進行檢索，收集初篩政策文本；第二，排除僅提及但與數字經濟無關的政策與會議通知、調研函、掛牌公告等工作文件，保證收集政策文本包括對于數字經濟的政策態度及政策內容，最終篩選整理得到國家層面數字經濟政策文獻樣本2962份?；谝延醒芯砍晒皵底纸洕攲討鹇砸巹澪募?，本文構建了國家層面的中國數字經濟政策框架體系，見表1。

表1 國家層面數字經濟政策框架體系

(2)數據預處理。結合川大、哈工大等停用詞庫構建停用詞表，并將中國數字經濟檢索關鍵詞典作為新詞及同義詞詞表導入后，利用Python的jieba庫對收集到的政策文本進行分詞。反復分詞后，結合數字經濟政策實際形成數據預處理樣本。

2.2 研究方法

(1)基于TF-IDF的政策文本特征抽取。詞頻-逆文本頻率 (Term Frequency-Inverse Document Frequency，TF-IDF)作為最常見的特征提取方法，詞頻 (TF)表示關鍵詞在文本中出現的頻率，由詞語在某一文本中出現的次數除以文本的總詞數得到；逆文本頻率 (IDF)則表示該關鍵詞的區分能力，由總文本數量除以包含該詞語的文件的數量，再將得到的商取對數得到。將TF和IDF相乘得到特定詞i的TF-IDF值，如果值越大，表示其對文本的重要性越高，越能有效衡量特定詞對單個文本內容的代表性、區分性，計算公式如下[46]：

(1)

(2)基于PMI的共詞分析法。在共詞分析中，點度中心度反映出關鍵詞共現頻次，頻次越大，說明其在網絡中的影響能力越強，即該詞更能代表政策池文件所關注的焦點話題。在政策關鍵詞共現分析頻次基礎上，本文采用點互信息 (Pointwise Mutual Information，PMI)來衡量某一關鍵詞與其語境中另一關鍵詞的關聯程度，作為共現分析的基礎[47-48]。PMI是一種用于計算詞語間相似度的計算方法，當兩個詞語在文本中共現概率越大時，這兩個詞語的相關性就越強，計算如下[49]：

(2)

其中，p(i，j)表示文本中關鍵詞共同出現的概率，p(i)和p(j)分別表示關鍵詞i、j在文本中單獨出現的概率。PMI(i，j)的值越大，說明關鍵詞i是構成j所在語境的重要詞語，相對于僅從共現頻次計算的點度中心度，PMI更能反映關鍵詞之間的相互聯系和整體特征，挖掘在共現網絡中對所有節點有著重要影響的關鍵詞。TF-IDF則有效彌補了PMI考慮詞頻的不足，二者結合能夠有效挖掘在共詞網絡中的核心節點。

3 中國數字經濟政策演進階段

目前對于政策階段劃分的研究并沒有統一標準，學者主要基于間斷-均衡理論與政策范式理論，通過關鍵政策、標志性歷史事件 (領導人重要講話、重要會議召開)、政策發文數量變化等分析政策核心理念變化，進行政策階段劃分。例如，黃萃等[48]回顧和梳理了60多年來中國科技創新政策的發展歷程，結合科技創新的關鍵事件以及科技創新政策分布時序狀態，劃分了科技創新政策的演變階段，并統計了各階段的政策數量，呈現出科技創新政策五個階段的初步特征?；诖?，本文將我國數字經濟政策劃分為萌芽 (1977年12月—2000年10月)、信息化 (2000年10月—2014年2月)、 “互聯網+” (2014年2月—2017年10月)以及數字經濟 (2017年10月至今)四個演進階段，如圖1所示。

圖1 政策演進階段劃分

羅茜等[24]在研究中國集成電路產業政策變遷中發現，在2002年、2006年、2011年和2016年分別出現了階段性峰值，階段性政策數量波動與我國五年規劃的起始時間具有較強的相關性，體現了頂層設計規劃對集成電路產業發展的重要影響。從總體發文數量來看，數字經濟政策發文量總體呈現波動上升趨勢；在2000年、2015年和2018年有著三次階段性增量峰值，政策年度發文數量階段性穩定增長；2022年政策數量達到頂峰，這與標志性事件、關鍵政策有著密切關聯，與政策演進脈絡基本變化一致 (見圖2)

圖2 1977—2023年中國數字經濟政策年度發文數量統計

從總體發布主體來看，中央共有196個機構參與到數字經濟政策制定中，工信部共發文521份，居于首位，占政策總數的17.59%，在數字經濟政策制定中起著重要作用。除此之外，財政部、科技部、發改委、國務院的發文量也排名前列，政策發文數量占比分別為8.64%、8.17%、7.80%、7.43%，數字經濟作為跨領域新興經濟業態，涉及各職能部門間的分工合作，財政政策、科技政策作為數字經濟產業發展的重要輔助措施，有力推動了數字經濟核心產業的發展。根據統計數據，發文量排名前50的主體如圖3所示。

圖3 發布主體總發文量統計

4 中國數字經濟政策焦點變遷

政策焦點是政府決策的側重點，能夠反映出一定時期內的政策理念。鑒于本文研究對象的大樣本特征，為了直觀、清晰地展現不同時期的政策焦點，突出具有重要意義的政策關鍵詞，本文選取共現頻次排名前200的節點進行可視化分析。運用LDA主題聚類技術作為判斷政策焦點類別的依據之一，以供解釋階段政策注意力分配情況。

4.1 萌芽階段：大力發展電子技術及其產業，做好電子技術推廣應用

全國科學技術大會、十一屆三中全會的召開，標志著我國科技事業、經濟建設迎來新發展階段，以 《國家計委關于1976—1985年發展國民經濟十年規劃綱要 (修訂草案)》中首次強調計算機技術的推廣應用為標志，開啟了我國電子化發展的道路。盡快趕上世界技術、產業革命，發展電子技術及其產業，縮小與發達工業國家的技術差距，應用計算機、電子技術改造傳統產業，成為改革開放后的國家重要任務。在此政策背景下，政策焦點在本階段總體呈現以下特征。

(1)以電子工業為重心，兼顧廣播影視、通信事業發展。在世界新技術革命、四個現代化建設背景下，各種電子技術手段對改造傳統工業服務有著重要意義。作為電子技術的物質基礎，電子工業逐漸占據政府政策焦點的重要位置， “電子工業” “集成電路” “計算機” “軟件”等詞在本階段排名均靠前 (見表2)。此外，本階段政府密集出臺大量政策以鼓勵引導廣播影視、通信事業有序發展， “廣播電視”居于網絡核心位置， “通信” “電信”等關鍵詞排名前列。

表2 萌芽階段核心詞

(2)重點關注數字經濟產業鏈的生產制造環節，以 “引進—吸收—創新”為產業發展主要導向。首先， “設備” “研制” “設計” “生產” “檢驗”等高頻詞表明國家關注數字經濟產業鏈各環節，其中 “企業” “生產”居于第2名和第8名，反映產業鏈的中游生產制造環節成為政府重點建設內容。其次，為了盡快掌握集成電路、計算機等世界先進技術領域的生產制造技術工藝及設備材料，提升產品質量與性能，建設規模化生產線，國家主要通過引進實現中國電子技術跨越及生產線建設。 “技術引進” “設備進口”等高頻詞突出該階段的政策焦點。同時，國家加快技術設備引進，完善相關法律法規，在基本制度上保障了技術引進及推廣應用，并以 “貿工技”為產業主要發展模式。此外，國家批準實施一系列國家科技規劃、科技攻關計劃、863計劃、火炬計劃、國家重點工程項目，確定電子技術及其產品制造的相關材料、設備、技術工藝等科技重點發展主題、專項，不斷發展以電子信息制造業為代表的高新技術產業，并通過大力建設國家高新技術產業開發區，實現高新技術成果商品化、產業化和國際化。 “科技” “項目” “技術”排名均位于前列， “高新技術” “高新技術企業” “高新技術產品” “國家高新技術產業開發區”等關鍵詞均位于網絡較中心位置，說明萌芽時期自主研發創新特征初顯。

4.2 信息化階段：發展信息產業，大力推進國民經濟各行業信息化

2000年以黨的十五屆五中全會通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》為標志，國家把信息化作為覆蓋現代化建設全局的戰略舉措，開啟了21世紀以來國民經濟社會信息化發展進程。2001年 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出要加速發展信息產業，大力推進信息化，同年國家信息化領導小組重建，進一步加強對推進中國信息化建設和維護國家信息安全工作的領導。2002年黨的十六大進一步作出以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化、走新型工業化道路的戰略部署。在本階段，政策焦點總體呈現以下特征。

(1)以互聯網為基礎的信息服務業發展壯大，電子政務、電子商務萌芽。20世紀末，美國的信息高速公路計劃掀起各國信息高速公路建設熱潮。1993年底，中國正式啟動國民經濟信息化的起步工程—— “三金工程”。同時期一系列 “金”字工程的建設，以及國家四大骨干網絡的建成，標志著中國進入了互聯互通的 “互聯網”時代。一系列基于互聯網提供信息資源開發利用的服務業態迅猛發展，消費互聯網逐漸發展壯大，特別是 “電子商務” “電子政務”等新關鍵詞分別位于31名和97名，新業態新模式開始誕生， “阿里巴巴” “京東”等國內電商巨頭均在該時期成立。1999年政府上網工程在網上建立正式站點，并提供信息共享和便民服務。 “服務” “業務” “管理”等關鍵詞首次進入核心詞行列， “互聯網” “信息產業”排名大幅上升。結合政策內容來看，這一時期的政策主要表現在對于各互聯網信息服務業的規范引導措施。同時，該時期煤炭、交通、建筑業、農業、金融業等各行業信息化建設政策文件陸續發布，反映出信息化時期信息技術與各行業融合發展的步伐，信息技術應用廣度不斷拓展。

(2)圍繞數字經濟產業鏈各環節展開技術攻關，企業逐漸成為技術創新主體，加快建設國家創新體系，提升自主創新能力成為政策重點。本階段國家主要圍繞數字經濟產業鏈各環節展開自主技術攻關，繼續通過發布中長期科技發展規劃，設定信息化時期科技發展重大主題與重大科學技術專項，旨在占據世界信息技術競爭高地，推動產業鏈向中高端轉型， “建設” “科技” “技術” “項目”等核心詞充分體現政策焦點所在。 “知識產權”關注度大幅提升，結合政策條文內容看出，國家加強了知識產權保護政策出臺執行，不斷為科技成果創新營造良好發展環境。同時，隨著 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)》的發布，正式開始國家創新體系建設，建設以企業為中心的技術創新體系成為未來創新工作的重點，企業不僅作為發展信息產業、推進信息化的核心力量，更成為構建數字經濟產業創新鏈的核心主體，企業在信息技術領域的創新應用能力充分體現了中國信息技術發展水平。關鍵詞 “企業”在本階段位列第一 (見表3)。

表3 信息化階段核心詞

4.3 “互聯網+”階段：推進新產業新業態誕生，做好工業化和信息化深度融合

在全面深化改革背景下，2014年2月中央網絡安全和信息化領導小組成立，標志著中國信息化建設真正上升到 “一把手工程”，信息化領導體制也隨之基本健全。建設網絡強國、發展數字經濟已形成全國共識。各級領導和政府部門對信息化的高度重視，為數字經濟的發展提供了重要的政治保障[50]。由習近平總書記親自擔任領導小組組長，體現了中國最高層全面深化改革、加強頂層設計的意志，顯示出保障網絡安全、維護國家利益、推動信息化發展的決心，更是網絡安全和信息化國家戰略邁出的重要一步，從此中國進入 “互聯網+”時期。進入 “十二五”時期，特別是黨的十八大之后，國家緊抓數字經濟 “數據” “數字技術” “信息基礎設施”三大關鍵要素，作出實施網絡強國、國家大數據戰略、 “互聯網+”行動等重大戰略決策，開啟了信息化發展新征程。在本階段，政策焦點總體呈現以下特征。

(1)以 “消費互聯網”為主力、 “產業互聯網”方興未艾。本階段 “信息化”升至第5 (見表4)， “大數據” “物聯網” “人工智能”新詞出現。結合政策內容與背景來看，為了大力培育大數據、物聯網、人工智能技術及產業，國家陸續制定實施了一系列信息產業及相關基礎設施建設的重大工程項目， “建設” “項目”仍位于核心詞行列， “互聯網” “電子商務”進入核心詞行列。十幾年來，在國家政策對電子商務的大力扶持下，我國平臺經濟具備了雄厚實力，形成阿里巴巴、騰訊、百度三大互聯網巨頭，在 “互聯網+”浪潮中，消費互聯網成為發展主力軍。為了實現傳統行業大中小型企業信息化深入發展，在 《 “互聯網+”行動指導意見》綱要性文件指導下， “互聯網+”與能源、交通、流通等行業融合發展，相關文件陸續出臺， “產業互聯網”開始成為新階段信息化與工業化深度融合的方法論，信息技術應用深度提升， “工業” “產業”等相關關鍵詞均屬于核心詞。

表4 “互聯網+”階段核心詞

(2)注重創新鏈各環節系統化提升，增強國家自主創新能力。在一系列科技規劃、重大工程技術項目的實施下，我國取得了一系列世界領先的信息技術成果，信息基礎設施體系建設初步完善。除了 “企業”外，本階段 “創新”首次進入核心詞行列， “能力”新詞位居第56。結合相關政策背景看出，隨著國家創新驅動發展戰略實施，提升國家自主科技創新能力、強化企業作為技術創新的主體作用、提升企業核心競爭力成為重點建設創新型國家的有力舉措。結合政策內容來看，本階段的政策焦點開始布局創新鏈建設、圍繞產業創新鏈各方面能力提升以促進產業創新升級，包括人才培引、資金支持等創新要素集聚，雙創平臺、知識產權保護、標準體系建設等軟硬創新環境建設。以金融機構建設、完善創新主體體系若干方面著重提升國家創新能力，相關關鍵詞排名均有一定程度上升。

4.4 數字經濟階段：國家層面統籌布局，多領域重點發展

2022年 《 “十四五”數字經濟發展規劃》 (以下簡稱 《規劃》)出臺，進一步明確了國家未來數字經濟發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務與保障措施，數字經濟進入國家層面統籌布局發展階段。在此背景下，本階段政策焦點總體呈現以下特征。

(1)以產業數字化為發展重點，對數字化轉型的核心方法論 “工業互聯網”的重視程度大幅上升，進一步推進工業化和信息化深度融合。本階段 “企業” “產業” “信息化”位列第3到5名 (見表5)， “數字化”大幅上升至第25名， “數字化轉型”新詞出現。本階段新焦點詞 “5G” “大數據” “人工智能” “區塊鏈”出現，產業數字化轉型的核心方法論 “工業互聯網”新詞在本階段排名第38。新興技術融合作用下數字化進程加速推進，工業互聯網融合應用逐漸進入快速成長期，應用廣度不斷拓展、程度不斷加深、水平不斷提高。產業數字化作為穩增長的關鍵引擎，作用日益凸顯。政策重點逐漸從 “消費互聯網”轉變為 “產業互聯網”。在數字經濟發展階段，工業互聯網專項工作組的成立、工業互聯網創新發展工程以及 “5G+工業互聯網”工程的實施、工業互聯網試點示范項目的建設，都充分體現了國家對于推進產業數字化、企業數字化轉型的重視程度不斷提升。

表5 數字經濟階段核心詞

(2)加強關鍵核心技術攻關、提高數字技術基礎研發能力，創新能力關注度進一步提升，以保證數字經濟產業供應鏈穩定。 “供應鏈”等新興高頻詞的出現，說明現階段中國面臨關鍵核心技術 “卡脖子”難題，突顯了提高數字技術基礎研發能力、牢牢把握數字經濟自主權的迫切性。同時， “創新” “技術”排名第7和第9， “能力”上升至第28， “科技創新”排名前列，體現出本階段國家對于新時代數字技術自主創新能力重視程度再次提高，不斷努力開展數字經濟產業強鏈補鏈行動。此外，為了保障科技創新，國家對基礎人才建設以及知識產權保護等基礎性政策的關注度顯著上升。結合本階段政策條文可以看出，國家對于數字人才培養政策形成了從基礎學科人才培養、集成電路、示范性軟件學院、重點專業等專業人才培育、職業技能培訓到全民數字化素養與技能提升的全局性政策布局，并不斷加強人才培養基礎設施建設，為數字經濟發展奠定了穩定的人才基礎。

(3)政策試點、普惠共享、綠色低碳逐漸成為中國數字經濟產業探索過程中形成的典型模式。數字經濟階段新高頻詞 “道路” “高質量”充分印證了我國逐步探索出具有中國特色的數字經濟產業高質量發展道路。首先， “試點”從信息化階段的第61名一路攀升至第12名， “申報”新詞進入核心詞行列。自萌芽階段以來國家就已開始進行政策試點工作，目前已經覆蓋制造業與互聯網融合發展、大數據產業發展、工業互聯網試點、智慧城市以及智慧交通建設等各領域，中國數字經濟取得的巨大成就得益于政策試點模式下的路徑探索。其次，雙碳目標下， “綠色”高頻詞從 “互聯網+”階段第58名上升至數字經濟階段第45名。黨的二十大報告提出 “推動形成綠色低碳的生活方式和生產方式”，中國信通院發布的 《數字化綠色化協同發展白皮書 (2022年)》首次提出數字化綠色化協同發展內涵，強調數字化賦能綠色化、綠色化牽引數字化，兩者正逐步從 “比翼齊飛”向 “融合共生”演進[51]。最后，本階段新高頻詞 “共享”出現， 《規劃》明確指出 “十四五”時期數字經濟進入普惠共享階段，國家通過重點支持智慧城市和社區建設、共享經濟發展、促進數據信息共享、切實解決數字鴻溝等政策舉措，努力做到數字經濟發展成果由人民共享。

(4) “數據”要素地位提升，網絡安全重視程度攀升。 “數據”在本階段上升至第10位，總共上升61名。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十六次會議上強調，數據作為新型生產要素的戰略性意義，應統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。 “網絡” “網絡安全” “數據安全” “監管” “規范”等詞總體排名上升，滴滴數據安全事件、阿里壟斷引發廣泛關注，個人信息泄露、知識產權侵犯時有發生，算法濫用、平臺壟斷問題依然突出，規范數字經濟發展、完善數字經濟治理體系，健全法律法規和政策制度，網絡安全、數據安全及其衍生產業是未來數字經濟政策應發展的重點方向。

5 結論與展望

本文在劃分數字經濟政策階段演進的基礎上對中國數字經濟政策焦點變遷演化進行分析，得出如下結論：

(1)中國數字經濟政策歷經萌芽、信息化、 “互聯網+”、數字經濟階段演進過程，已經形成了完備的政策體系。政策演進具有漸進性特征，隨著新產業新模式新業態不斷涌現，國家及時有效地規范引導其發展，使得政策階段演進速度不斷加快。

(2)政策發布數量階段性差異明顯，總體呈現波動性增長，政策發布主體呈現多元化特征。從1977年到2023年，數字經濟政策發文數量總體波動性上升，前期呈現翻倍式增長，發展后期保持較高水平的穩定增長趨勢；參與數字經濟政策發文的機構數量眾多，既包括黨中央、國務院、人大等國家機關，也包括各部委辦局，行業協會、金融機構也積極參與數字經濟政策的聯合制定，形成了數字經濟治理合力。

(3)政策焦點具有階段演化性。隨著國內外信息技術及相關產業的創新發展，以及國家對于數字經濟發展規律的深入認識，在關鍵歷史事件推動下，國家數字經濟核心政策理念發生了三次歷史演進，不斷推動著中國數字經濟產業由追趕轉變為并跑、領跑，政策重點總體呈現從基礎生產制造逐漸轉向研發與應用。首先，從數字經濟重點建設產業類別來看，在電子信息制造業發展基礎上，從關注消費互聯網逐漸轉向產業互聯網，從關注數字產業化轉向產業數字化。其次，從產業發展模式來看，從以 “貿工技”為主逐漸轉向 “技工貿”，從依賴技術引進吸收轉向依靠自主創新。最后，從產業發展動力來看，從引進、吸收轉向依靠自主創新；從創新發展動力來看，從圍繞產業鏈各環節開展的科技項目攻關轉向通過布局創新鏈，圍繞創新鏈各環節能力提升，再到關鍵核心技術攻關，提高數字技術基礎研發能力，實現數字經濟產業強鏈補鏈，以保證數字經濟產業供應鏈穩定。

中國數字經濟逐漸轉向普惠共享、規范發展階段，形成了具有中國特色的數字經濟發展道路，普惠共享、綠色低碳、政策試點成為中國數字經濟探索過程中形成的典型模式，由追求經濟效率質量為主轉向更廣闊的領域。同時，在網絡安全法律體系建設的基礎上，及時準確地落實針對互聯網各領域特別是平臺經濟領域的制度細則，筑牢數字經濟發展紅線，防止壟斷、算法濫用以及個人信息泄露等不良現象發生。國家對于數據關注度的大幅上升背后，更應充分考慮相關制度體系建設，構筑數據基礎制度體系是充分開發利用數據這一戰略性要素的基本前提。 《關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》的出臺，明確表達了國家在數據產權、流通交易、收益分配和安全治理等方面的戰略規劃，進一步強調了構建數據基礎制度體系的重要性，以更好地發揮數據要素的作用。