浙江“空心村”改造的難題及對(duì)策建議

浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)（310025） 章春華 葉建軍 孫含龍 龐亞君

近年來(lái)，浙江省先后啟動(dòng)下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害避讓、城鄉(xiāng)增減掛鉤等異地搬遷工程，取得了巨大成效。但隨著異地搬遷工程的深入推進(jìn)及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“空心村”大量出現(xiàn)，并呈現(xiàn)“空心連片化、農(nóng)家空巢化、產(chǎn)業(yè)空洞化”趨勢(shì)，直接影響共富共美建設(shè)進(jìn)程。

1.“空心村”面臨的主要問(wèn)題

（1）留村人員生產(chǎn)生活條件有待改善 按照村莊布局規(guī)劃，異地搬遷后的“空心村”，一般采取萎縮式管理。從生產(chǎn)看，仍停留于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)效率低，一些山林道路、田間溝渠等生產(chǎn)設(shè)施老舊失修，存在一定程度的安全隱患。從生活看，村基礎(chǔ)設(shè)施、管線不齊且老化，醫(yī)療、購(gòu)物、文化等設(shè)施配套不足，留村人員的生產(chǎn)生活前景堪憂。

（2）土地利用效率有待提高 從宅基地看，農(nóng)房閑置率較高。如泰順縣共有閑置農(nóng)房2.11 萬(wàn)宗（幢），流轉(zhuǎn)利用659 宗（幢），僅占3.12%。已復(fù)墾為耕地的，也因種植效益不好而荒蕪。從承包地看，除少數(shù)農(nóng)戶繼續(xù)耕種或流轉(zhuǎn)外，大部分無(wú)人耕種。如云和縣41 個(gè)空心村，撂荒率超過(guò)55%。從集體建設(shè)用地看，普遍處于無(wú)人經(jīng)營(yíng)管理狀態(tài)，造成資源的極大浪費(fèi)，這也是“空心村”集體經(jīng)濟(jì)薄弱的癥結(jié)所在。

（3）資源價(jià)值轉(zhuǎn)化通道有待暢通 除通過(guò)城鄉(xiāng)增減掛鉤轉(zhuǎn)出建設(shè)用地指標(biāo)外，其他資源基本處于“沉睡”狀態(tài)，資源價(jià)值轉(zhuǎn)化通道并不通暢，其中既有政策法規(guī)的制約，也有資源本身的碎片化問(wèn)題。如耕地、園地、林地等不同用途的土地，空間分布較零碎、分散，不利于各類碳匯項(xiàng)目的謀劃實(shí)施。再如，各類資源均承包到戶。這種權(quán)屬上的碎片化導(dǎo)致種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體的土地流轉(zhuǎn)難度加大。

（4）基層組織治理有待理順 “空心村”的黨員干部外出居多，有些已在城鎮(zhèn)置業(yè)定居，卻因履行防汛、防臺(tái)、防控疫情等職責(zé)需要必須經(jīng)常回村，影響其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和日常生活。同時(shí)，村民作為鄉(xiāng)村治理的直接主體，享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力，卻因?yàn)槿瞬辉诖宥荒苷嬲涞綄?shí)處。

2.“空心村”改造的探索模式

一些地方立足“空心村”的資源稟賦和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，因地制宜開展“空心村”改造，涌現(xiàn)出一批可復(fù)制、可推廣的典型模式。

（1）“文旅植入”模式 桐廬縣峩山畬族鄉(xiāng)，從挖掘文化內(nèi)涵和提升游客微觀感受入手，對(duì)旅游核心吸引物、旅游目的地、旅游接待場(chǎng)所等進(jìn)行文創(chuàng)植入，形成多業(yè)態(tài)復(fù)合的精品旅游場(chǎng)景。將閑置農(nóng)房統(tǒng)一登記、收儲(chǔ)、修繕、流轉(zhuǎn)和招商，實(shí)施村莊環(huán)境整治和民宿、文創(chuàng)等項(xiàng)目，形成了戴家山、堯山塢、西金塢等特色民宿村落。2021 年，共接待游客51.68 萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入1.08億元。

（2）“共建共富”模式 龍游縣小南海鎮(zhèn)團(tuán)石村，依托地處衢江岸邊的有利條件，聚焦閑置資源盤活利用，建設(shè)水上運(yùn)動(dòng)、垂釣、寫生等基地，打造“石頭部落”，舉辦鄉(xiāng)村音樂(lè)會(huì)，激活鄉(xiāng)土文化記憶，撬動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。在機(jī)制上，通過(guò)村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房，探索實(shí)施“公司（股東資本）+村集體（外圍配套）+農(nóng)戶（閑置房源）”的合作方式，形成企、村、戶“三駕馬車”利益聯(lián)結(jié)共享機(jī)制。

（3）“拆舊建新”模式 磐安縣盤峰鄉(xiāng)三畝田村，依托靈江源森林公園“世界最長(zhǎng)高空玻璃懸廊”游客爆棚帶來(lái)的“流量”，將原本的“空心村”拆舊建新，打造高端民宿群，并利用地處海拔700 多米高山的氣候優(yōu)勢(shì)，打出“避暑山莊”品牌。目前，村里有22家民宿營(yíng)業(yè)，村口的“山田三畝·夢(mèng)里桃源”景觀建筑，成為游客拍照的網(wǎng)紅打卡地，形成了從“游一游”到“坐一坐”再到“住一住”的景興民富效益共享閉環(huán)。

（4）“自發(fā)更新”模式 天臺(tái)縣平橋鎮(zhèn)下陳村，因房而異、分類施策，推動(dòng)“空心村”閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)更新。對(duì)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的房子、庭院、林木等進(jìn)行拆除，土地平整后，承包給個(gè)人或企業(yè)，所得收入歸村集體經(jīng)濟(jì)；對(duì)有產(chǎn)權(quán)、閑置的農(nóng)房丈量登記，待統(tǒng)一拆除后，按一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，或通過(guò)宅基地置換等方式安置；對(duì)有產(chǎn)權(quán)又有人居住的破舊房屋，爭(zhēng)取列入農(nóng)村危房改造項(xiàng)目，提升全村整體風(fēng)貌。

（5）“大搬快聚”模式 云和縣崇頭鎮(zhèn)，以大搬快聚方式對(duì)“空心村”進(jìn)行整村搬遷，同時(shí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)戶籍制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，將進(jìn)城農(nóng)民戶籍從農(nóng)村遷至縣城，就近納入社區(qū)管理，與城鎮(zhèn)居民同等享有公共服務(wù)。并實(shí)行經(jīng)濟(jì)身份和社會(huì)身份相分離，即進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)保留原村集體的經(jīng)濟(jì)身份，繼續(xù)享受原有的農(nóng)村權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)“三權(quán)到人（戶）、權(quán)隨人（戶）走”。

（6）“生態(tài)搬遷”模式 泰順縣司前鎮(zhèn)首創(chuàng)“一鎮(zhèn)帶三鄉(xiāng)”生態(tài)搬遷模式，率先打破戶籍、農(nóng)房、土地限制，先后建成畬族風(fēng)情園等9 個(gè)搬遷安置小區(qū)，并聯(lián)合竹里鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)里光最美鄉(xiāng)愁村、左溪中國(guó)最美畬村建設(shè)。同時(shí)，引進(jìn)甬泰竹業(yè)等龍頭企業(yè)，帶動(dòng)15家竹木企業(yè)升級(jí)換代，推動(dòng)竹材生態(tài)科技園建設(shè)，吸納下山農(nóng)戶就近就業(yè)，形成毛竹種植、加工銷售、竹海農(nóng)旅全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展特色。

3.“空心村”系統(tǒng)施策的對(duì)策建議

聚焦“人怎么辦、資源怎么辦、村集體怎么辦”等關(guān)鍵問(wèn)題，著力推進(jìn)“空心村”集成改革，讓村里每個(gè)人過(guò)得好、每塊地用得好。

（1）摸清底數(shù)，全面開展“空心村”資源調(diào)查評(píng)估 “空心村”既是共同富裕的薄弱環(huán)節(jié)，也有潛在的資源利用價(jià)值。當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)全省“空心村”的數(shù)量、類型、分布及各類資源情況開展系統(tǒng)排摸，并結(jié)合各地國(guó)土空間規(guī)劃和“空心村”資源稟賦情況，分類開展資源潛在利用價(jià)值的評(píng)估分析，為資源科學(xué)合理開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。

（2）頂層設(shè)計(jì)，謀劃推進(jìn)“空心村”集成改革試點(diǎn) 圍繞“人地業(yè)”三要素，系統(tǒng)謀劃“空心村”集成改革，綜合運(yùn)用規(guī)劃、政策、產(chǎn)業(yè)、工程等手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、系統(tǒng)施策，打開資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的更多通道。根據(jù)“空心村”資源利用潛力，吸引原鄉(xiāng)人、返鄉(xiāng)人、新鄉(xiāng)人投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)村莊，讓碎片化的土地連起來(lái)、讓激活后的資源用起來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)村莊美起來(lái)、村民富起來(lái)、村集體強(qiáng)起來(lái)。

（3）流轉(zhuǎn)盤活，提高“空心村”土地資源利用效率 針對(duì)“空心村”土地碎片化問(wèn)題，探索山區(qū)耕地造林綠化與平原林地恢復(fù)為耕地的調(diào)整轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“宜林則林、宜田則田”。謀劃實(shí)施土地集中流轉(zhuǎn)行動(dòng)，將拋荒耕地、林地等集中流轉(zhuǎn)到村集體，通過(guò)農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并預(yù)留農(nóng)業(yè)建設(shè)用地及公共設(shè)施用地。加快推進(jìn)農(nóng)村自然資源確權(quán)登記，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，打開“兩山”轉(zhuǎn)化更多通道。

（4）分類引導(dǎo)，確保“空心村”留村人員安居樂(lè)業(yè) 對(duì)愿意搬遷人群，鼓勵(lì)向縣城、中心鎮(zhèn)集中居住，采用實(shí)物、貨幣、“權(quán)票”等多種安置方式，理順基層組織治理體系，并開展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定，保障搬遷農(nóng)戶的農(nóng)村權(quán)益并增加其財(cái)產(chǎn)性收入；對(duì)繼續(xù)留村人員，特別是困難家庭及老人等群體，通過(guò)閑置宅基地置換、農(nóng)房調(diào)劑、建設(shè)農(nóng)民保障房等多種方式，有效改善生活居住條件。同時(shí)，鼓勵(lì)開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，或作為重要的農(nóng)村勞動(dòng)力來(lái)源，參與“空心村”建設(shè)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（5）產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)施“空心村”有機(jī)更新行動(dòng) 將“空心村”作為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口，因地制宜發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、健康養(yǎng)生、運(yùn)動(dòng)休閑等業(yè)態(tài)，注重主題式、體驗(yàn)式項(xiàng)目設(shè)計(jì)和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以“兩進(jìn)兩回”為紐帶，支持以大學(xué)及大中專畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)青年等入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)、資源優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)“空心村”改造和村民增收致富。