區縣協作高質量推進淳安城鄉共富發展的路徑探討

浙江省淳安縣農業農村局（311700）占建勇 汪雪梅

浙江科技大學經管學院（310023）徐曉秋

2010 年杭州市委市政府建立由主城區與山區4 縣進行結對幫扶的區縣協作機制，淳安縣是區縣協作山區4 縣之一。區縣協作機制建立13年來，各級領導充分重視，市委主要領導擔任協作組組長，大力推進淳安的區縣協作工作。各協作城區共落實協作幫扶資金13.226億元，實施協作項目540 個；向淳安轉移產業協作資金74.8億元，實施項目165 個。區縣協作機制有力促進了淳安經濟社會發展。

1.區縣協作推進城鄉共富發展的主要模式

（1）“兩山轉化”共富發展模式 區縣協作小組自成立以來，立足千島湖的山水資源，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，大力幫扶淳安縣發展綠色產業，推動“兩山轉化”與城鄉共富發展。一是大力推動“綠水青山”項目發展。13 年來，區縣協作先后安排了生態保護項目177 個，建成坪山、威坪、姜家污水處理廠等設施。充分利用千島湖優質水資源，大力發展水產業項目，實施林業碳匯交易，實現“綠水青山”向“金山銀山”轉化。二是大力促進鄉村旅游發展。立足“一村一品牌、一源一特色”，聚力發展百源經濟、小鎮經濟與美麗經濟，促進淳安鄉村旅游發展。淳安11條示范源共安排區縣協作資金1.1 億元，撬動社會投資8.8 億元，落實社會投資項目201 個，培育了特色產業帶。三是大力推廣千島湖綠色農產品。區縣協作小組大力推廣千島湖綠色生態農優產品。2022 年杭州山海共富農優產品展銷窗口千島農產品館正式開館，與海亮集團簽訂戰略合作協議，共同打造“生態農產品產銷共同體典范”項目。開展村姑主播網絡培訓，賦能鄉村振興與共同富裕。

（2）“飛地共富”發展模式 在區縣協作小組和縣相關部門協調下，“飛地共富”取得突破。一是西湖飛地拓展空間成果。千島湖智邦大廈正式投用，將打造成集平臺開發、成果轉化、企業孵化、技術服務為一體的數字經濟產業園。從智谷到智邦，西湖—淳安“飛地經濟”不斷邁出新步伐。二是上城區飛地合作取得突破。研究創新飛地合作模式，積極開展租樓、買樓或合作建樓調研論證工作，努力實現“飛地”到“飛樓”的轉變。三是錢塘共富飛地有序推進。明確錢塘臨江區塊開發服務及5.2 平方公里面積，先行啟動1 平方公里作為一期開發范圍。截至目前，淳安在杭州市區擁有了“消薄飛地”“產業飛區”“科創飛樓”等多種形式的“飛地發展”模式，成為區縣協作工作推進的重要抓手。

淳安飛地建設有效破解了本地發展空間不足的難題，積極探索“保護與發展”的辯證解法，助力淳安縣形成“有地、有樓、有稅”的異地發展新格局，走出“本域保護、異地發展”的人與自然和諧共生新路子。

（3）“新型幫共體”共富發展模式 2021 年9 月，上城區濱江集團與淳安縣簽訂鄉村振興戰略合作協議，與王阜鄉胡家坪結成“新型幫共體”。一是改造提升村莊基礎設施。新建涵蓋“一站式”的村級幼兒園，改造提升了老年食堂，改造建設醫療救助站，切實解決“一老一小一病”的迫切需求，打好“助老、育幼、扶困”的公益組合拳。二是做好山水資源轉化文章。采用市場化經營理念，政、企、村一起做足山水旅游開發、農品精深加工、房地流轉改造等文章，讓山村“綠色資產”得以變現增值，推動胡家坪村“兩項”收入大幅增加。三是實施就業幫扶促增收。濱江集團圍繞“項目建設吸納一批、日常運營安置一批、返鄉創業帶動一批”的思路，幫助村民找到適合的崗位，80 余名農民實現在家門口就業，助銷農產品100余萬元，增加了農民收入。

2.區縣協作推進城鄉共富發展的三個充分認識

（1）充分認識“綠水青山就是金山銀山”理念的引領性

“綠水青山就是金山銀山”理念的核心，要求社會經濟發展必須遵循綠色可持續發展道路，社會經濟發展不能以犧牲環境為代價。幸福生活需要經濟可持續發展作為客觀物質基礎，更需要良好的生產、生活與生態空間環境。千島湖的生態資源保護不僅關系到當地的生態環境和經濟發展，還關系到整個區域的生態安全和可持續發展，優越的自然生態環境是淳安實現跨越式可持續發展的最大優勢所在。因此，要充分認識“綠水青山就是金山銀山”理念對區縣協作工作的引領性，在保護與發展中推進協作工作。

（2）充分認識城鄉社會發展規律 改革開放40 多年來，我國產業結構、人口結構與教育結構已發生巨大變化，大城市對中小城市人口的虹吸效應繼續加大。2022 年末淳安常住人口32.5 萬，少于戶籍人口45.02 萬。近三年淳安常住人口凈流出率0.92%，常住人口三年平均增速為-0.5，農村地區尤甚。未來一段時間內，淳安的鄉村人口會繼續向中心城鎮集中和向杭州等都市核心圈集聚。因此，區縣協作推動城鄉共同發展要順應城鄉發展規律，順勢而為引導人口集聚，優化資金項目安排。

（3）充分認識城鄉共富發展任務的艱巨性 2022 年淳安GDP 為269.5 億元，列全省第77 位；人均GDP 為8.3 萬元，低于全國平均水平8.6 萬元。隨著產業結構變化和人口流動，以及農業生產、經營方式改變，城鄉要素資源的邊際收益差距會縮小，但這是一個長期的過程。要實現城鄉共富發展，既要認識到農村發展的復雜性和特殊性，更要認識到城鄉共同富裕發展任務的長期性和艱巨性。

3.區縣協作推進城鄉共富進一步發展的建議

（1）平衡“輸血式”與“造血式”幫扶 一是完善“造血式”幫扶的共享機制。淳安縣鄉村基礎設施和公共服務相對滯后，應加大對鄉村基礎設施建設的投入，改善當地交通、教育、醫療等民生公益基礎設施條件，提高當地經濟發展的支撐力。同時，要提高“造血式”項目安排，提高鄉村的自我造血功能；建立合理分配機制，讓更多農民能夠共享幫扶項目發展成果。二是提高“輸血式”幫扶的精準性。截至2023 年9 月，淳安低收入農 戶11 272 戶、14 971 人。低收入群體是增收的短板，最能體現共富的成色，加快推動低收入群體增收是實現共富的重要課題。要針對低收入群體提供精準幫扶，高質量實施低收入群體增收共富三年行動計劃，打好擴中提低“組合拳”。三是拓展就業幫扶的多樣性。根據當地農民的就業意愿，提供“菜單式”培訓內容，重點提升農民的就業技能，拓展異地就業幫扶形式，幫助部分農民走出農村進入城市獲取更高收入的工作崗位。

（2）加大“兩山轉化”項目創新 一是大力推動“綠水青山”轉化項目發展。做大做強“水資源”產業，引入更多的水產業相關企業，加強林業碳匯交易，實現山林資源生態效益轉化。二是加大“千島農品”區域公用品牌建設與推廣。實現綠色農副產品與市場有效對接，提升產品附加值，增加農民收入。三是加強后疫情時代旅游產品開發。拓展觀光旅游、休閑運動、健康養老等產品開發，組織更多杭州主城區企事業單位來千島湖療休養，推動淳安旅游經濟發展。

（3）創新區縣協作共富發展模式 一是加強政府主導作用。制定完善協作幫扶激勵政策，引導杭州市區更多有責任、有情懷的企事業單位加入，增強協作幫扶力量。二是繼續推進“飛地”“飛樓”建設。創新“飛地”“飛樓”運營模式與收益分享機制，加強“飛地”“飛樓”招商引資，提升“飛地”“飛樓”的財政創收效益。三是深化推進“新型幫共體”模式。利用協作幫扶單位的資源優勢和人才優勢，深化推進“新型幫共體”“產銷共同體”建設，在項目安排上進一步完善聯農帶農機制，推動農民增收。

（4）完善區縣協作推進機制 一是加強協作工作頂層設計。建立完善工作推進領導小組，明確成員單位職責，細化目標、舉措和責任；建立聯席會議制度，定期分析研判協作推進過程中存在問題。二是建立協作項目評價機制。每年對協作資金項目的實施效果進行評估，增強協作項目安排的科學性，提升協作資金使用績效。三是完善區縣協作工作考核激勵機制。充分發揮鄉鎮和協作單位的主觀能動性，以比學趕超的氛圍推動協作工作走深走實，打造具有淳安辨識度的協作工作品牌。