立足“三權分置”改革 探索農村宅基地使用權流轉機制

浙江省農業農村廳合作經濟處（310020） 余鴻斌 龐 偉 金凌俊

近年來，浙江一些市、縣（市）、區列入新一輪農村宅基地制度改革試點，積極探索宅基地使用權流轉制度，初步形成一批制度成果和實踐經驗。

1.主要做法

（1）穩慎開展宅基地使用權流轉探索 試點地區積極探索區域內跨集體經濟組織實現使用權的方法路徑。一是堅持政策規范。試點地區先后出臺宅基地使用權流轉的規范性政策，確保依法、有序流轉。如德清縣制訂《農村宅基地使用權流轉管理暫行規定》、義烏市出臺《農村宅基地使用權流轉辦法》等。二是堅持“保權”流轉。試點地區普遍要求，在保障農民“戶有所居”的前提下開展宅基地使用權流轉。如，義烏市規定：屬于村集體經濟組織成員的，必須保證轉讓后仍擁有人均建筑面積不少于15 平方米的合法住宅；德清縣要求：在實現“戶有所居”的基礎上，進一步放活宅基地使用權，允許將最長30 年的“雙使用權”流轉盤活用于農村新業態，配套建立宅基地基準地價體系，作為宅基地使用權流轉的價格基礎依據。三是堅持“確權”流轉。試點地區積極研究流轉辦法，明確流轉標準和條件，賦予宅基地更充分的財產屬性。如，義烏規定宅基地使用權轉讓方必須持有不動產權證書；同時明確，轉讓取得的宅基地辦證后五年內不得再次轉讓，并不得分家析產給非農子女。四是堅持“限地”流轉。試點地區均規定在一定范圍內探索宅基地使用權跨集體經濟組織流轉。如，紹興市《宅基地使用權全市域轉讓實施辦法》，允許農民住房財產權（含宅基地使用權）在一定范圍內轉讓（限于符合條件的資格權人）。在“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地”框架內，利用整市試點優勢，將宅基地使用權轉讓范圍擴大至全市農戶。

（2）積極探索宅基地自愿有償退出 試點地區注重把宅基地有償退出作為宅基地使用權流轉的重要前提條件，探索建立宅基地自愿有償退出的不同方式，確保農民宅基地權益不受損。一是創新發放“權票”。如，諸暨市在全國首創農村宅基地“三權三票”制度，針對宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權分別發放“集體權票”“保障權票”“保留權票”，向未達到宅基地保障面積或自愿退出保障部分宅基地的資格權人發放“保障資格權票”，向自愿退出宅基地中非保障部分的宅基地使用者發放“保留資格權票”，分別限定流轉范圍，建立交易市場，推動資格權保障、宅基地退出利用、歷史遺留問題處置等。農戶可憑“權票”，按1 800～2 500 元/平方米的價格，到城區購房或流轉交易。二是推動“退出”集聚。義烏規定自愿有償退出農村宅基地的農戶，可根據土地級差有序參加城鄉新社區集聚，或進行純貨幣化安置補償。目前，已有1.8 萬戶參加集聚，累計退出宅基地3 252畝。這些有償退出的宅基地，形成了宅基地使用權流轉的大市場。

（3）全面探索閑置宅基地盤活利用 各地積極探索閑置宅基地和閑置農房盤活制度，引導農民個體、村集體、社會資本通過自營、出租、入股、合作等方式，利用閑置宅基地和閑置農房發展鄉村旅游、電商等特色產業。一是農戶個體推動盤活。典型代表是德清西部山區以“洋家樂”為代表的鄉村民宿旅游產業，外來企業與農民簽下一份長達20 年的租賃合同，租金一次性給付，企業獲得20 年的房屋使用權，20 年后房屋仍歸農民所有，農民獲得的租金足以在縣城購買一套商品房。二是村集體推進盤活。如，象山建立縣鎮村三級閑置農房流轉經營服務體系，建設閑置農房“E 盤活”平臺，統計入庫閑置宅基地960 宗，養殖水面、林地等閑置資源1 萬畝。三是項目化實現盤活。如，衢州創新“兩山合作社”收儲有償退出、集中收儲再規模開發的模式。常山“兩山合作社”收儲通過整合連片、配套升級，使其更具規模優勢和可開發利用價值。通過EPC+O 合作開發模式引進企業打造文創民宿綜合體并與村集體簽約分紅，承諾頭3年以35 萬的固定分紅給予村集體作為資產入股的收益。

2.流轉瓶頸

當前，在制度層面探索宅基地使用權流轉依然存在不少制約因素。一是權能受限，流轉推進難。農村土地作為集體所有財產在法律上并未取得完整的物權地位，無論是農民（農戶）還是農村集體經濟組織都未取得完整的所有者權能。《民法典》規定：宅基地使用權不能抵押、擔保。農村宅基地難以實現用益物權。按照宅基地的性質和用途管制要求，利用閑置宅基地和閑置農房發展來料加工、民宿等農村二三產業也存在法律障礙。二是范圍限定，流轉擴大難。根據國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》明確“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”，以及宅基地使用權不得向集體經濟組織之外成員流轉的規定，農房受讓人只能限定在本村集體居民范圍內。同時，《土地管理法》第62條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，因此受讓人還應滿足“沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權分配條件”等要求。三是退出不暢，閑置盤活難。隨著城市化進程的加快，相當一部分農民到城鎮就業、生活并已落戶，他們在農村的房子長期閑置，再加上合法和非法形成的“一戶多宅”情況，閑置農房（宅基地）總量較大，卻又得不到有效盤活利用。究其原因，主要是宅基地退出和流轉渠道不暢。農戶退出宅基地只能退還給村集體，但退出時總體上補償標準偏低，不能合理體現其內在價值，難以吸引農村轉移人口退出宅基地。從實際情況看，本村農戶之間的轉讓由于缺乏市場化的對價機制，成交有限。四是政策沖突，流轉保障難。象山在開展試點過程中為保障集體、農民和社會資本的各方權益，創設宅基地使用經營權并探索不動產權證登記，但在相關經濟糾紛的處置中涉及權證的法律保障仍不健全。龍港在制定宅基地跨社區調劑保障實施辦法及細則、資格權認定及實現辦法等過程中，涉及宅基地跨集體經濟組織流轉、宅基地使用權轉讓等內容有與現行法律相沖突的情況。

3.對策建議

結合新一輪農村宅基地制度改革試點，圍繞所有權、資格權、使用權“三權分置”，努力形成可復制、能推廣、惠民生、利修法的運行機制。山區26 縣要結合區域資源要素稟賦、區位條件等，開展閑置宅基地和閑置農房激活，走一二三產融合發展的路徑。

（1）積極爭取立法支持要積極向上爭取出臺利于宅基地使用權規范流轉、使用的法律法規。有關部門和立法機構要盡快掃清現有農房及宅基地使用權流轉、抵押等相關法律障礙，明晰現有農房所有權、宅基地使用權等產權的法律權能，并以法律法規的形式，對宅基地法定租賃權設定期限，賦予農民更加充分、完整且有保障的財產性權利。

（2）積極培育流轉市場一是建立農房（含宅基地使用權）流轉市場運行機制，重點是農房交易的中介機制、宅基地使用權收益分配機制及監督管理機制。二是建立健全農房（含宅基地使用權）評估制度，即由具有農房評估資格的評估機構和評估師評估農房價值，并報請不動產管理部門審定。三是由政府建立農房（含宅基地使用權）流轉交易平臺，鼓勵推廣“兩山銀行”等國有企業主導的生態資源儲蓄、流轉、交易平臺，保障宅基地和其他資源資產流轉方使用方的合法權益，提高農房流轉市場的透明度。

（3）加快推進閑置盤活在堅持“一戶一宅”、農村宅基地集體所有制原則的前提下，鼓勵農民通過自愿有償退出、流轉等方式盤活閑置宅基地和農房，推進套式農房房地一體轉讓的確權登記發證等工作。充分發揮生態資源優勢，探索由集體經濟組織統一收儲、自主開發，農民自營或聯營，利用閑置農房，因地制宜發展民宿、休閑旅游、文化創意、養生養老、農村電商、來料加工等產業，或用于農產品倉儲、分揀、初加工等，不斷創新閑置農房盤活利用模式，加快形成資源要素城鄉雙向流動的體制機制。

（4）強化政策扶持 探索將閑置宅基地和閑置農房利用項目列入省鄉村振興投資基金和其他各類政府性基金、債券的優先支持范圍。落實“兩進兩回”行動，鼓勵創新金融產品和服務方式，吸引社會資本投入，多渠道籌集盤活利用資金。鼓勵將各類小型會議、團建、研學、培訓、表彰等活動向鄉村傾斜，對利用閑置宅基地及農房創辦的鄉村旅游等項目，同等條件下優先評定為“白金宿”“金宿”“銀宿”、優先列入職工療休養基地。

（5）嚴守流轉底線紅線應加強對宅基地的管理、利用方式、經營產業、租賃期限、流轉對象等規范，防止侵占耕地、大拆大建、違規開發，確保盤活利用的閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權屬清晰。要堅決守住法律和政策底線，不得違法違規買賣或變相買賣宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。要切實維護農民權益，不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。對利用閑置住宅發展民宿等項目，要盡快出臺消防、特種行業經營等領域便利市場準入、加強事中事后監管。