基于國外經驗的廣東省高速公路發展階段分析

關鍵詞：高速公路；發展階段；發展趨勢；廣東省

中圖分類號：U491 DOI ：10.20042/j.cnki.1009-4903.2024.06.007

Analysis of Guangdong Expressway Development Stages Based on International Experience

Abstract： This paper analyzes the development experiences of expressways in foreign countries and summarizes the three commonstages of expressway development along with their characteristics. Based on Guangdong’s actual conditions， the development stagesof Guangdong’s expressways are categorized. Currently， Guangdong’s expressways are transitioning into a stable developmentphase， with a slowdown in construction speed. Construction projects are increasingly focused on precisely optimizing the functionality ofthe road network and its investment returns， while the demand for high-quality operations is growing. To address this， it is necessary toimprove the institutional system， promote technological innovation and application， and strengthen financial support.

Key words： Expressway；Development Stages；Development Trends；Guangdong Province

0引言

在廣東省經濟發展的歷程中，高速公路以其便捷的運輸服務和穩定的建設投資，在推動產業布局優化、促進內需市場擴大等方面持續發揮著重要作用。截至2023年底，廣東省高速公路總通車里程達到11481km，密度約為6.4km/100km²，通車里程連續10年位居全國第一，密度僅次于上海、天津和北京3個直轄市。廣東省高速公路的發展取得了顯著成效。然而，隨著社會經濟由高速增長轉向高質量發展，土地集約利用和投資有效性等要求日益提高，以往以規模擴張為主的發展模式已不再適用，未來高速公路建設將逐步放緩。

在此背景下，廣東省高速公路如何實現轉型升級并持續推動經濟發展，成為行業關注的重點問題。本文基于國外高速公路發展的先進經驗，結合相關制度、建設運營管理發展情況等因素的綜合分析，對廣東省高速公路的發展過程進行了階段劃分，探討當前階段的發展重點及未來趨勢，以期為廣東省高速公路發展規劃提供決策參考，同時也為其他地區的發展提供借鑒意義。

1國外經驗

1.1高速公路發展歷程

1.1.1德國

1921年，全球首條高速公路在柏林建成，主要用作賽車跑道和新車試驗路段；1926年，德國開始規劃建設漢堡-法蘭克福-瑞士巴塞爾高速公路[1]。1932年，該路線的科隆-波恩區間段通車，成為德國第一條向公眾開放的高速公路。隨后幾年，德國開始快速建設高速公路，1935年頒布《公路及高速公路管理新法令》，1935-1942年新增里程3859km。二戰后，1955年和1962年，聯邦德國政府分別頒布《交通財政法》和《公路建設財政法》，征收汽車使用相關稅項作為高速公路建設資金，高速公路建設再次加速。1950-1987年，西德境內高速公路通車里程由2128km增長至8437km。

目前，德國高速公路里程約1.3萬km，密度約為3.7km/100km²，是世界上高速公路網最密集的國家之一[2]。隨著路網規模擴大，建設養護資金需求也越來越大。因此，德國政府于2002年頒布了《重型商用車高速公路收費法》，規定從2005年1月起，對總質量12t以上的貨車開始收費。2007年9月，德國將單公里費率由12.4歐分提高至13.5歐分。2009年1月，德國實施了《高速公路收費標準條例》，根據排放標準和軸數對貨車進行分檔收費，最低檔費率為14.1歐分/km。2023年底，德國開始征收碳排放附加費[3]。2024年7月，收費范圍進一步擴大，技術允許最大載質量超過3.5t的車輛也開始被納入收費范圍。

1.1.2美國

美國同樣是最早建設高速公路的國家之一[4]。1937年，為了應對經濟大蕭條，美國著手修建了第一條高速公路——賓夕法尼亞高速公路。1944年，提出了州際公路計劃（總規模達6.5萬km，其中包含約0.8萬km的城市道路），但受資金來源未明確及戰爭影響，建設進程相對緩慢。1956年，《聯邦援助高速公路法案》獲得通過，該方案通過設立公路信托基金（資金來源包括燃料稅、輪胎稅、貨車購置稅等稅項）來支持大規模的高速公路建設。至1992年，州際公路系統全面建成，高速公路通車里程達到8.68萬km。1991年，《多模式地面交通運輸效率法案》（ISTEA，又稱“冰茶法案”）得以頒布，該法案引導交通運輸發展的重心轉向提升運輸效率和促進其可持續發展，有力地推動了智能交通技術的發展[5]。2003年，《高速公路管理和運營手冊》首次面世，該手冊為從業人員提供了全面系統的工作指引和技術參考，并著重強調高速公路運營者需逐漸從以建設養護為主的角色轉變為“服務提供商和運營商”。

截至2021年底，美國已建成10.8萬km的高速公路網，密度達到1.2km/100km²。近年來，由于燃油效率的提升和新能源汽車的快速發展，燃油稅收入的可靠性有所下降，導致聯邦公路信托基金緊張的局面。為此，2005年的《安全、負責、靈活及有效率的交通平衡法案》（SAFETEA-LU法案）、2012年的《21世紀推進發展法案》（MAP-21法案）以及2015年的《修復美國地面交通法》（FAST法案）均為公路的建設與養護提供了大量的財政資金，其中FAST法案規定在2016-2020財年期間，將約2050億美元的融資用于高速公路建設。

1.1.3日本

1943年，日本政府提出了全國高速公路建設計劃。二戰結束后，日本頒布了《道路建設特別措施法》（1952年）和《道路建設財源臨時措施法》（1953年），這2部法規分別規定了收取車輛通行費和征收與汽車相關的稅項作為公路發展的專項資金；1956年頒布的《日本道路公團法》則明確了收費公路的建設管理主體為道路公團。1957年，名神高速——日本第1條高速公路開始動工建設。到了1973年，日本實施了第7次“公路發展五年計劃”，該計劃大幅增加了對高速公路建設的投資，使得高速公路的建設速度明顯加快[6]。在1973-1997年的25年間，日本新建了5534km的高速公路。截至2021年初，日本已建成約9100km的高速公路，其密度達到了2.5km/100km²。

由于新建路段的經濟效益逐漸降低以及對成本管控不力，道路公團的財務狀況日益惡化，難以僅憑通行費收入按計劃償清債務[7]。為此，2005年日本出臺了《日本高速公路資產持有及債務償還機構法》，正式啟動道路公團的民營化改革，并實現了全國高速公路債務的“統借統還”。改革后，由“日本高速公路持有和債務償還機構”（以下簡稱“機構”）代表政府持有全國的高速公路資產，并承接了原道路公團的債務；道路公團則改制為國有高速公路特許經營公司，按地區劃分管轄區域。這些特許經營公司與機構簽訂租賃協議，負責各自轄區內高速公路的建設、養護和運營管理。它們所收取的通行費，在扣除必要的支出后，全部上交機構，用于統一償還貸款[8]。此外，分別在2014年和2023年對《道路建設特別措施法》進行了修訂，逐步將高速公路的收費期限延長至2115年，這一舉措有效地緩解了債務償還的壓力。

1.2高速公路發展階段歸納

根據國外的發展經驗，高速公路的發展普遍經歷了3個階段：①起步探索階段：在此階段，高速公路的發展主要集中在初步規劃、法律制定以及小規模的項目建設上；②大規模集中建設階段：當通過法律明確了高速公路專用資金來源后，高速公路建設開始進入快速的大規模建設階段。在這個階段，制度體系、標準規范等得到了進一步完善；③穩定發展階段：當路網基本形成后，高速公路建設速度逐漸放緩，進入穩定發展階段。在這個階段，主要任務是不斷完善路網布局，同時更加關注如何保障已建成的大規模路網的服務水平。工作重點逐漸轉向技術創新應用、制度體系完善和保障資金穩定等方面。

2廣東省高速公路發展階段劃分

2.1起步探索階段（1989-1998年）

廣東省的首條高速公路——廣佛高速，于1986年動工建造，1989年建成通車，標志著廣東省高速公路正式邁入起步探索階段。進入90年代，廣深高速、惠深高速、深汕高速、虎門大橋等一系列主干高速公路相繼建成通車。至1999年底，廣東省高速公路總里程已突破1000km。

2.2大規模集中建設階段（1999-2020年）

1998年1月，《公路法》的實施為公路的規劃、建設、養護、經營、使用和管理以及通行費的收取提供了法律依據[9]；同年10月，《廣東省高速公路管理條例》也開始施行（該條例現已廢止）。隨著相關法律法規的逐步完善和建設投資模式的日益成熟，廣東省高速公路在90年代末開始進入大規模集中建設階段。2008年金融危機后，高速公路在促進投資、穩定增長方面的作用得到了更多重視，廣東省高速公路的建設步伐進一步加快。同年11月，國務院發布了擴大內需、促進經濟增長的10項措施，其中特別強調了要加快公路基礎設施建設。2013年7月，廣東省印發了《關于進一步促進粵東西北振興發展的決定》，將交通基礎設施建設作為“三大抓手”之一，極大地推動了粵東西北地區高速公路的建設進程。2015年，廣東省實現了“縣縣通高速公路”的目標。與此同時，改擴建工程的規模也在不斷擴大。廣佛高速、佛開高速、惠深高速、廣清高速等多個項目相繼開展了擴建工作。此外，廣東省還于2015年印發了《廣東省交通運輸廳關于高速公路改擴建的管理辦法（試行）》（該辦法于2018年正式印發）。

在運營方面，2003年3月，《廣東省公路條例》開始施行；2004年11月，《收費公路管理條例》也得以施行，并完成了高速公路聯網收費系統的建設。2014年，廣東省內主線收費站全部撤銷。隨著制度體系的不斷完善、相關技術的不斷提升和區域高速公路網絡的逐步建成，廣東省高速公路的運營模式也由最初的單條路段獨立運營轉變為局部路網協同運營，再進一步轉變為全省一張網協同運營，運營管理效率得到了顯著提升。同時，隨著交通擁堵問題的日益凸顯，管理重點也逐漸從收費轉向了交通運行，交通管控力度得到了進一步加大。

2.3穩定發展階段（2021年至今）

近年來，隨著廣東省高速公路路網的基本形成，里程增長速度已呈現出放緩的趨勢，標志著廣東省高速公路發展正式步入穩定發展階段。在這一階段，建設重點逐漸轉向完善網絡連通性和疏通擁堵瓶頸[10]。廣深高速、深汕西高速、廣珠東高速等改擴建工程正在加速推進。在運營方面，2022年廣東省通過了《廣東省高速公路運營管理辦法》《廣東省全面推廣高速公路差異化收費實施方案》，這些政策措施的出臺為高速公路運營管理工作提供了更為全面的制度保障。同時，智慧高速公路建設也在持續推進，智慧收費站、智慧高速公路系統、主動交通流管控以及基礎設施數字化等先進技術的應用和推廣，為高速公路運營的高質量發展注入了新的活力。

3發展趨勢分析

當前，廣東省高速公路正由大規模集中建設階段向穩定發展階段過渡，發展模式也由規模擴張轉變為質量提升。未來，雖然高速公路里程的增長速度將持續放緩，但仍將保持一定的建設速度，新增路線將更加注重對路網短板的精準補足功能和項目投資效益的提升。

隨著建設規模的進一步擴大，廣東省高速公路將進入以運營管理為主導的新階段，工作重點將轉變為保障存量高速公路的運輸服務品質。在路網運營方面，雖然廣東省高速公路的相關制度體系已初步建立，但仍需進一步完善。同時，常態化擁堵問題日益嚴峻，財務可持續性也面臨挑戰。因此，預測未來廣東省將進一步完善相關規章制度和標準體系，形成包括發展規劃、工作指引、實施方案和績效評價在內的一系列制度體系，以支撐運營管理工作的系統統籌和具體實施。

此外，高速公路智慧化、數字化應用場景將快速發展，為緩解擁堵、提升安全、優化日常養護等提供更多解決方案，從而全面提升管理能力和服務品質。同時，在交通運輸部加快推進《收費公路管理條例》修訂工作的背景下，廣東省需要啟動配套政策研究，聚焦高速公路項目償債期限或經營期限和收費標準的動態調節機制、經營性項目通過“政府收費、統貸統還”體系實現統籌管理和養護管理性長期收費等制度創新方向，為條例修訂提供區域實踐支撐，保障政策銜接順暢，切實維護高速公路資金穩健性和可持續發展能力。

4結束語

借鑒德國、美國、日本等國的發展經驗，高速公路的發展普遍可以劃分為起步探索階段、大規模集中建設階段和穩定發展階段。當前，廣東省高速公路正處于大規模集中建設階段向穩定發展階段過渡的關鍵時期。在這一轉型過程中，發展重點正逐步由增量建設轉向存量運營。未來，對于高質量存量運營的需求將進一步增大。因此，廣東省需要不斷完善高速公路的運營管理制度體系，積極推動運營養護技術的提升，并通過制度改革來加強資金保障，以確保高速公路的長期可持續發展。