運(yùn)用法治思維和法治方式分類處理信訪事項(xiàng)問題研究

駱曉一 馬尚喬

信訪制度是具有鮮明中國特色的有效解決人民群眾合理訴求、化解社會(huì)矛盾糾紛的重要制度。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就做好信訪穩(wěn)定工作多次作出重要指示批示，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化的重要指南，對保障在法治軌道上推進(jìn)中國式現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。為有效實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化，必須結(jié)合河北省實(shí)際，系統(tǒng)分析當(dāng)前信訪工作中存在的問題，梳理匯總運(yùn)用法治思維和法治方式分類處理信訪事項(xiàng)的主要規(guī)定，進(jìn)而探究信訪治理法治化進(jìn)程中的立法、執(zhí)法、司法、守法等對策。

一、習(xí)近平總書記系列重要指示批示是信訪治理法治化的重要指南

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就全面依法治國和做好信訪穩(wěn)定工作的重要指示批示，體現(xiàn)了以習(xí)近平總書記為核心的黨中央逐漸形成并積極推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局過程中“法治”的重要作用以及做好信訪工作對國家安全穩(wěn)定的關(guān)鍵作用，這為信訪治理法治化創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境，奠定了扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。十多年來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“法治是一種基本的思維方式和工作方式”“需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的作用”等法治理念正在逐漸深入人心，從中央到地方各級黨委和政府重視信訪工作、謀劃信訪工作、做好信訪工作，體現(xiàn)了鮮明的法治性、政治性、人民性。

一是強(qiáng)調(diào)信訪工作的重要性。2016年，習(xí)近平總書記就信訪工作作出重要指示指出：“當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。”2017年，習(xí)近平總書記就信訪工作作出重要指示，“各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難。”可見，信訪工作“事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定”，是“了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作”。

二是明確要源頭預(yù)防、依法治理。2014年1月7日至8日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)。”2016年，習(xí)近平總書記就信訪工作作出重要指示，“各地各部門要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，加強(qiáng)源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題”，“各地各部門要高度重視，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。”2017年，習(xí)近平總書記對信訪工作作出重要指示，“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。”

三是體現(xiàn)了以人民為中心的理念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要牢固樹立‘情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀的思想，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)沉下去，到信訪矛盾突出的地方接待群眾，到信訪工作比較薄弱的地方現(xiàn)場辦公，推動(dòng)工作重心下移，切實(shí)解決一批信訪問題，為基層起好示范帶頭作用。”他還指出：“信訪工作的首義，在于時(shí)刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民。在新形勢下，各級領(lǐng)導(dǎo)必須放下架子，打掉官氣，主動(dòng)上門，把信訪工作做到基層，把黨的關(guān)懷和政府的濟(jì)助送進(jìn)普通群眾的家庭。”

四是就做好信訪工作提供可行方案。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“逐步建立健全信訪和督查工作責(zé)任制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制”；“變?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪，不是信訪工作的唯一形式，也不是越俎代庖，取代基層工作，而是一種思想觀念的轉(zhuǎn)變，一種工作思路的創(chuàng)新，一種行之有效的機(jī)制，一種發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道。”2014年3月，習(xí)近平總書記在河南省蘭考縣調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)時(shí)指出，要把各種渠道的群眾反映綜合起來受理和解決，是一個(gè)好做法，既要注重提高辦事效率，又要建立長效機(jī)制。他高度重視“建設(shè)高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍”。2017年，習(xí)近平總書記對信訪工作作出重要指示，“各級黨委要加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)心、支持、愛護(hù)信訪干部，建設(shè)一支對黨忠誠可靠、恪守為民之責(zé)、善做群眾工作的高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍，不斷開創(chuàng)信訪工作新局面。”

二、分類處理信訪事項(xiàng)的法律規(guī)定和存在的問題

一方面，對于《信訪工作條例》已經(jīng)明確規(guī)定的分類處理信訪事項(xiàng)的法律規(guī)定，不但要通過宣傳教育讓信訪人員予以明晰，而且要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)讓信訪工作人員熟練掌握；另一方面，要客觀認(rèn)識當(dāng)前信訪工作過程中依然存在的諸多問題，以便對癥下藥，增強(qiáng)開展工作的針對性。

（一）法律規(guī)定。第一，工作分類。2022年5月開始實(shí)施的《信訪工作條例》，就運(yùn)用法治思維和法治方式分類處理信訪事項(xiàng)做出了明確規(guī)定，例如條例第二十二條至二十五條是工作分類，即各級黨委和政府信訪部門收到信訪事項(xiàng)后，如何區(qū)分情況分別按照不同方式處理。第二十二條規(guī)定了“各級黨委和政府信訪部門收到信訪事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)如何處理，厘清了本級處理、上下級轉(zhuǎn)送、同級交辦等情況下的信訪職責(zé)，有效防止了推諉、扯皮等現(xiàn)象；第二十三條規(guī)定了“黨委和政府信訪部門以外的其他機(jī)關(guān)、單位收到信訪人直接提出的信訪事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)如何處理、時(shí)限、流程等；第二十四條明確了對于“涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上機(jī)關(guān)、單位的信訪事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)如何處理。

第二，業(yè)務(wù)分類。條例第二十八條至三十一條是業(yè)務(wù)分類，即如何落實(shí)訴訟與信訪分離制度，如何針對建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類等不同信訪事項(xiàng)，分清情況，按照類別，依法處理。如對建議意見類事項(xiàng)應(yīng)“認(rèn)真研究論證”“采納或者部分采納，并予以回復(fù)”“給予獎(jiǎng)勵(lì)”；對檢舉控告類事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)依規(guī)依紀(jì)依法接收、受理、辦理和反饋”；對申訴求決類事項(xiàng)，規(guī)定了更加細(xì)化的分類措施，即“按照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理”“導(dǎo)入仲裁程序處理”“通過黨員申訴、申請復(fù)審等解決”“通過行政復(fù)議、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰等行政程序解決”“依法履行或者答復(fù)”“調(diào)查核實(shí)”“舉行聽證”等等。

（二）存在的問題。2022年5月1日施行的《信訪工作條例》，同原來的《信訪條例》相比，加強(qiáng)了黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，適用范圍由原來的行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了信訪工作領(lǐng)域全覆蓋，強(qiáng)調(diào)了信訪紀(jì)律，明確了禁止行為，規(guī)范了辦理信訪事項(xiàng)的具體流程等。但是，許多黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對新規(guī)定了解不夠，特別是不少信訪干部依然是靠經(jīng)驗(yàn)做信訪工作，這不利于信訪治理法治化。二是對信訪形勢認(rèn)識不足。河北地處京畿之地，特殊的地理位置使得河北省的信訪工作具有鮮明的地域特征，長期以來面臨的信訪壓力大，進(jìn)京訪人數(shù)多，越級訪、重復(fù)訪、涉法涉訴信訪現(xiàn)象嚴(yán)重，信訪積案依然存在，治理難度大。這些現(xiàn)象的存在不利于信訪治理，更難以實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化、現(xiàn)代化、制度化。三是信訪工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。長期以來，信訪工作機(jī)制存在一些問題，如部門之間工作職責(zé)尚未厘清，上下級之間信訪案件移送不暢，分類信訪落實(shí)不到位，合法信訪和違法上訪之間界限不清等。信訪工作機(jī)制不健全，必然導(dǎo)致工作效果不佳、效率不高、群眾不滿意，亟需得到解決。四是信訪工作隊(duì)伍素質(zhì)需要進(jìn)一步提升。在實(shí)際工作中，一些地區(qū)的信訪工作人員存在經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ粔驈?qiáng)，年齡結(jié)構(gòu)不合理，工資待遇不匹配，工作積極性不夠高等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了信訪工作的順利開展，不利于實(shí)現(xiàn)信訪治理法治化。

三、分類處理信訪事項(xiàng)的法治化路徑

一是研究《信訪工作條例》相對于原《信訪條例》的立法變化，對《河北省信訪條例》《河北省信訪工作責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》等配套法規(guī)制度進(jìn)行修改完善。《信訪工作條例》實(shí)施一年多來，河北省各地加大宣傳貫徹力度，根據(jù)信訪事項(xiàng)的工作分類和業(yè)務(wù)分類，分別處理、依法治理，有效化解矛盾糾紛，培養(yǎng)公民法治思維和法治方式，培育公民法治信仰，有利于使老百姓形成遇事找法、用法、依法解決問題的習(xí)慣，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。

二是結(jié)合河北實(shí)際，提高信訪法治化水平。各級黨委、政府應(yīng)進(jìn)一步完善制度機(jī)制，提高思想認(rèn)識，重視信訪工作，科學(xué)研判信訪形勢；堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，加強(qiáng)源頭預(yù)防和治理，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)；充分利用信訪工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制解決疑難復(fù)雜信訪問題；健全完善信訪工作監(jiān)督體系、強(qiáng)化考核監(jiān)督等，為運(yùn)用法治思維和法治方式分類處理信訪事項(xiàng)提供河北樣本、河北答案。

三是嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定，規(guī)范信訪行為。一方面，《信訪工作條例》從正向規(guī)定了信訪、信訪人、人民信訪等概念，明確了信訪工作應(yīng)遵循“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持落實(shí)信訪工作責(zé)任、堅(jiān)持依法按政策解決問題、堅(jiān)持源頭治理化解矛盾”等基本原則，另一方面，條例第二十六條明確規(guī)定了不得有非法聚集等擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的行為，第四十七條明確了信訪人違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。因此，信訪工作人員應(yīng)依法辦事，規(guī)范信訪行為，打擊信訪過程中的違法犯罪行為。

四是結(jié)合信訪工作隊(duì)伍現(xiàn)狀，加強(qiáng)高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍建設(shè)。完善選人用人機(jī)制、健全留人措施、強(qiáng)化獎(jiǎng)懲制度、提高各方面待遇。最終實(shí)現(xiàn)緩解河北信訪壓力、提高工作效率、發(fā)揮河北護(hù)城河作用、為維護(hù)國家安全穩(wěn)定保駕護(hù)航作出貢獻(xiàn)。

綜上，通過梳理習(xí)近平總書記關(guān)于信訪工作的系列重要指示批示，剖析當(dāng)前信訪工作中存在的若干問題，結(jié)合《信訪工作條例》關(guān)于分類處理信訪事項(xiàng)的法律規(guī)定，探討依法解決分類處理信訪事項(xiàng)、信訪治理法治化的路徑，為新時(shí)代背景下運(yùn)用法治思維和法治方式處理信訪事項(xiàng)提供智力支持，為推進(jìn)平安河北、法治河北建設(shè)貢獻(xiàn)強(qiáng)有力的智慧和力量。

（本文系2023年度河北省人力資源和社會(huì)保障研究課題“利用法治思維和法治方式分類處理信訪事項(xiàng)問題研究”和2022年度河北政法職業(yè)學(xué)院課題“習(xí)近平法治思想指引下河北信訪工作立法完善和司法實(shí)踐研究”研究成果。）

（作者單位：河北政法職業(yè)學(xué)院、中國人民警察大學(xué)）