山東省生育保險基金可持續發展研究

顏碩穎

(山東師范大學 法學院,臨沂 276000)

2007年《山東省企業職工生育保險規定》實施后,各地市相繼出臺生育保險辦法或實施辦法,兩險(即生育保險和基本醫療保險)合并之后,山東省生育保險參保人數增加,同時增加了生育保險收入,一定程度上解決了基金收不抵支的問題,但生育保險基金仍面臨一定的風險。本文通過數據研究兩險合并前后生育保險基金收支情況,分析兩險合并后生育保險基金存在的問題,提出相應的解決措施,以應對生育保險基金面臨的風險及難題。

一、山東省生育保險基金運行的現狀及存在問題

要發展生育保險事業,制度應先行[1]。山東省在生育保險基金運行的過程中,重視制度建設的作用,但仍存在以下問題。

(一)統籌情況及存在的問題

山東省生育保險基金實施市級統籌,實現基金在市級統一征繳,統一預算管理,這是山東省生育保險基金制度的一大進步,但由于生育政策變化及人口結構優化的需要,市級統籌已經不能充分發揮生育輔助的優惠性。據統計,自2007年《山東省企業職工生育保險規定》實施以來,市級統籌進程較緩慢,基金統籌零散,部分地市仍停留在區、縣級統籌層面,基金抵抗風險能力較弱。當前,市級統籌將外出務工、靈活就業、跨省就業人員受保障范圍大幅度縮小。有學者認為生育保險社會統籌勢在必行,就是變現行的生育企業保險為生育社會保險[2]。因此,生育保險基金由市級統籌提升為省級統籌是大勢所趨。

(二)籌資情況及存在的問題

1.基金收入情況

由表1可知,2019年山東省實施生育保險和城鎮職工基本醫療保險合并后,生育保險基金收入占城鎮職工基本醫療保險基金收入的7%左右。

2.繳費率與繳費基數

根據政策規定,生育保險費用的繳納由企業完全負擔。以濟南市為例,近幾年生育保險的繳費率穩定在0.6%,2023年最新生育保險繳費基數最高為15 999元,最低是3 200元。據表2得知,山東省城鎮單位就業人員平均工資呈逐年上升趨勢,但繳費基數近幾年相對穩定,并未及時進行相應調整。

3.基金籌資存在的問題

根據山東省生育保險基金籌集情況的數據得知,首先,生育保險基金繳納主體為單位,職工個人無需繳納,限制了生育保險基金的籌集渠道,導致生育保險基金抗風險能力較低。其次,生育保險繳費率未根據經濟發展水平、職工收入水平差異和二胎及三胎政策及時進行調整。最后,政府對生育保險繳費基數政策的疏漏,導致相當數量的企業為降低負擔,以低于職工實際工資水平基數繳納生育保險費用,使生育保險發揮的保障作用并不充分。

(三)支出情況及存在的問題

1.城鎮職工享受生育保險待遇水平

首先,生育保險基金支付的醫療費用僅包括孕期和產期,但是哺乳期以及嬰幼期尚未囊括其中。生育醫療費用重“生”輕“育”[3],哺乳期及嬰幼期醫療費用的大量花銷仍需生育家庭獨自承擔,導致育齡群體生育意愿近年來持續較低。其次,產婦生育出院后,因生育引起的疾病醫療費由生育保險基金支付,由于“全面二孩”政策的實施,高齡產婦占生育群體的比例較高,其在備孕、孕檢以及生育后的多種不確定性疾病所需醫療費用不容忽視。

此外,各地費用報銷標準不統一。以濟南市為例(見表3),生育醫療費用涵蓋產前檢查以及生育醫療兩部分,城鎮女職工可享受生育津貼、一次性補助等待遇,但農村孕產婦生育醫療費用報銷項目較少(見表4),且費用報銷標準較低。

表3 濟南市城鎮職工生育醫療費用報銷標準

表4 濟南城鄉居民醫療保險報銷生育醫療費用標準和專項生育補貼標準

關于生育醫療費用標準《山東省企業職工生育保險規定》并沒有詳盡的規定,各地市自行制定標準但是差異較大。

2.生育保險基金結余情況

據統計,山東省在兩險合并后,結余趨向平穩,城鎮職工基本醫療保險基金對生育保險基金起到了互濟作用,一定程度上抵抗了保險基金存在的風險。據分析,山東省生育保險基金存在結余率失調問題,這反映出生育保險基金收支結構存在不平衡的現象。結余率過高反映了生育保險待遇支付并不充分,而結余率較低則反映了生育保險基金抗風險能力較低。

(四)運行監管情況及存在問題

以2018年聶某因百貨公司原因中斷繳納生育保險費用,起訴百貨公司一案為例[5]。本案中,某百貨公司未按照法律規定的期限為聶某辦理社會保險關系轉移手續,與聶某生育保險連續繳費期間中斷3個月、未能享受生育保險待遇之間存在直接因果關系,某百貨公司應當承擔全部賠償責任。

通過該案例,筆者發現諸多企業為職工繳納生育保險時,因勞動關系轉移未能及時辦理社保關系轉移,導致職工未能享受生育保險待遇的情況在實踐中時有發生,使得生育保險基金未能充分利用,屬于生育保險基金運行監管不到位的問題。生育保險各項規定在各地的具體執行中法律效力較低,靈活性過大,因此建議強化執法監督[6]。

二、山東省生育保險基金運行發展的建議

(一)逐步提高統籌層級

1.由市、縣級統籌向省級統籌推進

在地區統籌上,應逐步推進省級行政單位統籌,提高地區間基金互濟能力。一是要出臺政策和具體實施文件,二是對生育保險費的籌集、使用、管理由縣級以上人民政府逐步歸到設區市統一管理。

2.逐步將所有生育群體納入生育保險范疇,推進社會統籌

山東省人口基數大,育齡群體相對較多,生育保險待遇僅僅覆蓋機關事業單位、企業職工,并不能充分發揮生育保險作為生育配套措施對人口政策的促進作用。為充分保障育齡群體的生育權益,促進人口優化,應當將靈活就業群體、臨時工、農民工等群體納入生育保險覆蓋范圍,爭取應保盡保[7]。

(二)拓寬基金籌集渠道

將靈活就業人員歸入生育保險的保障范圍內是大勢所趨,對促進生育有重要的意義,政府應該為企業提供財政補貼。據統計,近年來山東省農村生育女性占據育齡女性的80%,農村女性的生育意愿更加強烈。社會保險是所有人都能享受到的,應該將生育保險擴大到全民范圍[8]。農村婦女勞動者是我國勞動者的重要組成部分,生育保險應當基于公平原則將該群體納入其中。將城鎮所有職工都納入保障體系,并逐步發展農村生育保險,堅持與農村養老和醫療保險的建立相輔相成[9]。建議國家應盡快擴大生育保險社會統籌的覆蓋面,借鑒歐亞有些國家的“全民生育保險制度”的模式[10],把農村婦女勞動者納入到生育保險體系中。生育保險費應由企業、政府和員工三者共同承擔[11],由政府通過稅收支持生育保險,發生基金赤字時由政府兜底,實現生育費用共擔[12]。

(三)動態調整基金結余率

實際上生育基金并不是越多越好,結余過高不利于生育保險工作的良性運營,因此建議提高基金調劑能力,擴大基金使用范圍,控制生育保險基金結余,提高基金運行效率[13]。

1.控制基金結余

確定合理的繳費費率,減輕企業負擔。當生育保險基金結余率失調時,應以完善生育保險制度、加大財稅政策支持力度等方式,提供更加全面的配套支持措施,最終實現生育權與勞動權之間的動態平衡[14]。

2.確定具體的生育保險待遇給付標準

結合山東省各個地區經濟發展水平確定具體的生育保險待遇給付標準。山東省對于生育多胎的情形尚未做出明確統一的補貼規定,對于生育保險待遇的支付標準,可綜合各個地市經濟發展水平統一標準。

(四)完善運行監管制度

1.強化政府監管責任,發揮主導作用

生育保險在具體執行中法律效力最低,靈活性過大,建議加強執法監督。建立有效的監督管理機制,開辟權利受到損害后的救濟途徑,政府的有效監管使得生育保險制度落到實處。

2.多險種合并實施,增強基金互濟能力

將生育保險基金合并管理,有利于發揮政府財政的調劑作用。建立“育嬰留職停薪津貼”解決有關問題[15]。政府應在每年的財政收入中提取一定規模資金作為生育保險基金的補充,并且在生育保險基金發生收不抵支現象時,采取政府兜底措施[16]。應在統一制度、統一待遇標準、監督保障權利實現方面加大工作力度[17]。

3.建立監管機制,加大懲罰力度

由于目前生育保險的監管力度不夠造成實施阻力過大的問題,建議建立長效監督機制,實施法制化管理并加大懲罰力度[18]。一方面,設定合理支付標準,防止投機性參保,建立實時反饋平臺,監督生育保險基金的籌集以及待遇支付;另一方面,出臺行之有效的懲罰措施,將企業違法違規及時納入企業征信,加大懲戒力度,保障職工生育權益。

三、結語

生育作為社會生產要素之一,關系國家發展之大計。為改善人口結構,扭轉人口老齡化現狀,生育保險基金制度作為生育政策的配套措施,勢必要發揮重要作用。總體來說,生育保險基金制度改革需要結合經濟發展水平,制定生育保險統籌政策應因地制宜,遵循公平原則,改革進程要循序漸進,充分發揮生育保險制度的優惠性。