從領事保護視角看當年湄公河慘案處置（上）

許育紅

湄公河流經泰國、緬甸、老撾三國交界地帶（“金三角”）。

2023年11月27日，中共中央政治局就加強涉外法制建設進行第十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調：“涉外法治作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，事關全面依法治國，事關我國對外開放和外交工作大局”。習總書記還強調：“要深化執法司法國際合作，加強領事保護與協助，建強保護我國海外利益的法治安全鏈。要強化合規意識，引導我國公民、企業在‘走出去過程中自覺遵守當地法律法規和風俗習慣，運用法治和規則維護自身合法權益”“要加強專業人才培養和隊伍建設……加強學科建設，辦好法學教育”。這體現了黨中央對外交和領事工作的重視，也說明進一步加強對我國公民、法人、非法人組織進行涉外法治乃至領事法知識培訓的規范化、學科化、體系化的重要性和必要性。

從國際公法上講，國家管轄權包括：基于“國籍”的管轄，稱“屬人管轄”；基于“領土”的管轄，稱“屬地管轄”；為保護本國和本國公民或國民的重大利益而行使的管轄，稱“保護性管轄”；為維護國際和平與安全以及人類共同利益而行使的管轄，稱“普遍性管轄”。一國的外交或領事機構、外交或領事代表執行領事保護職務時，首先行使的是屬人管轄權，特殊情況下行使屬地管轄權，必要時也行使保護性管轄權且涉及國內法的域外適用。

湄公河慘案（也稱“10·5”案件）發生于2011年10月5日，結案于2013年3月1日。針對13名中國籍船員被殺害這一突發事件，除了屬人管轄權和屬地管轄權之外，中國的外交或領事機構、外交或領事代表更著力于保護性管轄權的行使，并通過中國法的域外適用將罪犯繩之以法，最終達到領事保護目的和效果。

慘案的發生與處置

2011年10月5日上午，“華平號”“玉興8號”等商船在湄公河“金三角”水域遭襲擊。經多方核實，共有13名中國籍船員遇難。中共中央和國務院領導對此高度重視，中國外交部立即啟動應急機制，指示中國駐泰國使館、駐清邁總領館盡速查明情況，全力搜尋失蹤中國公民下落，做好善后等后續工作。同時，要求相關國家采取切實有效措施，加強對在湄公河相關水域航行的中國船舶及船員的保護；敦促有關國家快速調查，力求早日查明事件真相，緝拿罪犯，維護瀾滄江—湄公河航運的安全。中國駐清邁總領事在第一時間率員赴事發現場開展工作。隨后，中國駐泰國、緬甸、老撾使館也分別向駐在國政府通報情況、表達關切。

接著，中國外交部、公安部、交通運輸部組成兩個聯合工作組，分別赴泰國與其警方會談，赴云南省慰問遇難船員家屬。

10月31日，中、老、緬、泰四國湄公河流域執法安全合作會議在北京舉行，會議通過了《湄公河流域執法安全合作會議紀要》，發表了《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》，研究建立中、老、緬、泰四國在本流域的執法安全合作機制，以便進一步協調各方立場，徹查“10·5”案件。

11月25日至26日，中、老、緬、泰四國執法安全部門代表在北京舉行湄公河聯合巡邏執法部長級會議。四國同意自2011年12月中旬開始，在湄公河流域開展聯合執法，以共同維護和保障湄公河流域安全穩定、促進湄公河流域經濟社會發展和人員友好往來；同意在中國關累港設立中、老、緬、泰湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部，四國派駐官員和聯絡官，根據本國司法管轄權和法律規定協調、交流情報信息，充分協調各國執法船艇及執法人員開展聯合執法工作。

12月9日，中、老、緬、泰湄公河聯合巡邏執法聯合指揮部在云南西雙版納關累港碼頭揭牌，標志著四國執法警務合作的新平臺正式建立。

經四國警方聯合工作，有證據證明，長期盤踞湄公河“金三角”水域的特大武裝販毒集團首犯糯康及其骨干成員與泰國個別不法軍人勾結策劃，分工實施了“10·5”案件。為此，泰國警方向九名涉嫌殺害中國籍船員的泰國軍人發出逮捕令。

2012年4月25日，在中老兩國警方合作下，糯康在老撾被抓獲。5月10日上午，糯康由老撾依法移交中方，16時50分被押送抵京，23時22分被押解至云南“10·5”案件專案組的工作基地。

7月至8月，中國專家工作組前往泰、緬等國，相互通報了各自掌握的案情，并交換了相關證據材料，老撾、泰國和緬甸也先后來華提審“10·5”案件主犯糯康等犯罪嫌疑人。9月20日，“10·5”案件在昆明市中級人民法院開庭審理，翌日一審庭審結束。11月6日，昆明市中級人民法院對糯康等被告人進行一審公開宣判，以故意殺人罪、運輸毒品罪、綁架罪、劫持船只罪數罪并罰，判處被告人糯康等人死刑。宣判后，各被告人均當庭表示上訴。12月26日，云南省高級人民法院駁回上訴，維持原判。

2013年2月22日，昆明市中級人民法院收到糯康等六名被告的死刑復核裁定和死刑執行命令。2月24日，死刑復核裁定送達被告人。3月1日，“10·5”案件六名罪犯在云南昆明依法處決。

慘案處置中的領事保護實施主體

1961年簽訂的《維也納外交關系公約》第3條第2款規定：“本公約任何規定不得解釋為禁止使館執行領事職務。”1963年簽訂的《維也納領事關系公約》第3條規定：“領事職務由領館行使之。此項職務亦得由使館依照本公約之規定行使之。”中外雙邊領事條約（協定）亦有類似條款規定。自2010年1月1日起實施的《中華人民共和國駐外外交人員法》第2條第2款規定：“本法所稱駐外外交機構，是指中華人民共和國駐外國的使館、領館以及常駐聯合國等政府間國際組織的代表團等代表機構。”

據此，并依國際慣例、一般法律原則、司法判例、法學家學說以及中國對外政策和相關實踐，領事保護的實施主體為：一國的外交或領事機構、外交或領事代表，具體包括中央外交機關及其代表、臨時派出的外交機關及其代表，常駐外國的外交或領事機構及其代表。

實踐表明，湄公河慘案處置的實施主體涉及中國國內國外的機構和代表。具體而言：中國外交部奉命啟動應急機制，駐相關國家使領館積極開展搜尋善后等工作，同時做相關國家政府工作，表明關切，提出要求，這是中國中央外交機關及其代表、中國駐外外交或領事機構及其代表作為領事保護的實施主體，采取的第一階段領事保護措施；中國相關政府和地方部門組成聯合工作組赴境外開展工作，這是中國中央外交機關、中國臨時派出的外交機構或其代表作為領事保護的實施主體，采取的第二階段領事保護措施；中方有效協調各方立場，逐步領導形成湄公河航運安全執法合作機制并最終將罪犯繩之以法，這是中國的中央外交機關或其臨時代表作為領事保護的實施主體，采取的第三階段領事保護措施。