預算管理一體化改革背景下高校內部控制存在的問題及解決策略

王 凌 郭 甜 李奧博

（作者單位：中國農業大學）

一、研究背景

2014年1月1日，《行政事業單位內部控制規范（試行）》正式施行。為落實好該規范，推動、指導各級教育行政事業單位進一步完善內部控制，提高內部管理水平[1]，教育部印發了《關于做好〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉實施工作的通知》（教財函〔2013〕142 號）。之后，財政部相繼出臺了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號）、《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號）等文件，各高校按照文件要求，積極推動內部控制建設相關工作，并取得了一定的成績。財政部要求行政事業單位每年編制內部控制報告，檢查內部控制建設情況，對更新和完善內部控制建設進行督促。

2021 年，國務院頒布《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），旨在解決預算管理中存在的統籌力度不足、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算公開范圍和內容仍需拓展等問題；2022 年，財政部為落實預算管理制度改革，印發《財政部關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》（財辦〔2022〕19 號）、《財政部辦公廳關于做好應用預算管理一體化系統編制2023 年中央部門預算準備工作的通知》（財辦預〔2022〕93 號）等文件，全面推進預算管理一體化工作。

內部控制建設與預算管理一體化改革工作看似相互獨立，實則相輔相成、互相促進，有極大的關聯互補性。隨著一體化改革的推進，高等學校內部控制體系涉及的預決算控制、收支控制、政府采購控制、資產控制、建設項目控制和合同控制均不同程度被納入預算一體化管理，內部控制的授權管理、流程、風險點及控制措施也發生巨大變化，尤其是一體化管理系統的應用，更是帶來了信息化層面的內控手段變革。研究如何結合高校實際情況，在預算一體化管理過程中融合內控管理機制，將為高校財務工作提供一定的參考和借鑒。

二、預算管理一體化與內部控制的關系

（一）預算管理一體化與內部控制具有相同的管理目標

預算管理一體化是全面深化預算制度改革的有效途徑，一體化管理有利于加強預算剛性約束，嚴格預算收支管理，提升預算項目績效水平，提高資金使用效益。高校內部控制管理旨在規范高校經濟活動各個環節，同時提升管理質效，規避管理風險。由此可見，兩者在管理上雖然側重點不同，但最終的管理目標都是提質增效。

高校預算管理一體化需要以高校的使命和愿景為目標，根據學校的戰略規劃，層層分解，將預算安排到具體項目中，實現全方位管理。內部控制是在工作任務開展過程中明確內部控制規范，梳理工作流程和風險點，制定應對措施，從而保障工作任務有效完成，目標得以實現[2]。由此可見，兩者都是以學校發展愿景和戰略規劃、年度工作計劃為共同基礎和前提。

（二）預算管理一體化與內部控制具有相似的組織架構設計

預算一體化管理和內部控制管理兩項工作均要求高校高度重視，建立以學校分管領導為組長的工作小組；各單位負責人為本單位各項經濟活動內控工作和預算一體化管理工作的第一責任人；各歸口部門對歸口領域的內控和預算一體化工作負責；各級項目負責人對其項目具體的內控工作和預算績效工作負責。

（三）預算管理一體化與內部控制在管理內容方面相互覆蓋

高校預算管理一體化涉及學校管理的方方面面，將預算項目作為管理的基本單元，實時記錄和動態反映項目全生命周期的預算管理信息。具體內容涵蓋了部門預算全過程管理、部門決算管理、資產管理、政府采購管理、項目庫管理、績效管理、資金管理、會計核算以及人員基礎信息管理等。高校內控管理則涵蓋了幾乎所有的經濟活動，并貫穿決策、執行全過程，強調事前防范作用。主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理和合同業務管理六大業務領域。二者在管理內容上高度重合，均涉及高校花的“每一筆錢”的流向和具體業務。

綜上分析可見，預算管理一體化和內部控制在實際管理中是相輔相成、相互促進的。加強頂層設計，將共性的管理要求加以整合，在制度制定和信息化建設過程中統籌兼顧，能夠有效減少管理重疊和重復投入，推進高校高質量發展。

三、預算管理一體化改革背景下高校內部控制存在的主要問題

在全面接入中央預算管理一體化系統后，單位層面、業務層面部分內控管理功能通過系統自動實現，如不相容崗位與職責分離控制、預算業務管理控制、收支業務管理控制以及政府采購管理控制等。但接入新系統也帶來了內控工作的調整變化，仍存在一定的問題，需要不斷優化，建設貼合實際、提升效能的內控管理系統。

（一）對內部控制建設的重視程度不高

一是高校各學院、職能部門對相關工作認識不足，對預算管理全流程缺乏了解，職責劃分不清，財務部門作為預算一體化和內控工作的牽頭部門，協調工作阻礙重重，嚴重影響內控建設工作的開展。二是部分人員認為預算管理一體化工作和“放管服”政策在推進中存在矛盾。預算管理一體化要求對預算項目實現全生命周期的管理，加強預算剛性約束，而“放管服”要求簡政放權、優化服務，這導致部分人員對預算管理工作理解不到位。

（二）內部控制機制不健全

一是預算管理一體化系統上線后業務流程有所改變，但原有制度未及時更新，無法直接適用，影響了預算一體化管理工作的順利開展。二是預算管理一體化要求使用零基預算編制方法，但在時間緊、任務重的情況下，多年來高校實際編制預算并非采用純粹的零基預算法，而是結合增量預算法，預算編制多是在往年編制的基礎上做加減法。同時，高校項目庫建設有待完善，預算安排不分輕重緩急，這就導致在財政縮減的年度削減預算難度非常大，不利于“把錢花在刀刃上”，無法集中力量完成學校重點工作任務[3]。

（三）預算管理一體化系統與高校財務管理系統沖突

多年來，高校在財務信息化建設方面投入了大量資金，逐步建設形成集網上預約報賬系統、收入申報系統、學費收繳系統、票據系統、賬務處理系統等于一體的財務管理系統，經過軟硬件不斷升級迭代，運行逐步成熟穩定。但預算管理一體化系統目前暫時無法與高校原有的財務管理系統相互兼容。一是財政預算管理一體化系統無法設置高校用于核算的部門、項目、會計科目、經濟分類等基本信息，導致一筆業務需要在兩套系統中重復記錄。二是在機器人流程自動化（Robotic Process Automation，RPA）技術出現之前，資金支付信息完全依靠人工錄入，即報銷單填報和賬務處理是通過原來的財務管理系統處理，而支付環節通過一體化系統進行，導致出納人員需要花費大量時間核對支付信息，卻依然無法保障和原來一樣的準確率和支付效率。并且由于兩個系統的阻斷，支付狀態無法回寫賬務處理系統，打破了原有業務流程的閉環管理[4]。三是目前只有財政資金通過預算一體化管理，高校無法使用預算一體化系統完成全部預算、資產、資金等方面的管理，造成管理不集約、管理資源分配重復等問題。四是系統運行速度不佳。預算管理一體化平臺運行速度不佳，當使用人數較多時，就會發生閃退、宕機的情況，在提交審核環節還會存在無法提交，甚至數據全部或部分丟失需要重復提交等問題，嚴重影響準確性和效率。

（四）缺少適應預算管理一體化改革的復合型財務人才

國家對教育經費投入力度加大，高校的費用報銷工作量隨之加大，加上政府會計改革的推進落實，高校財務部門在會計核算業務上投入了較大比例的人員和資源，在預決算管理、績效評價、內部控制、信息化建設方面投入的人力和精力有限。財務人員也將大量精力都投入報銷單據的審核、制單、退單等重復性勞動中，繁重的報銷審核任務讓財務人員對財務管理工作力不從心[5]。財政預算管理一體化的推進，不僅沒有減輕財務人員的工作負擔，還對財務人員的業務能力提出了更高的要求。比如，原有的會計崗位只負責審核業務合規性，僅需掌握相關經費管理制度要點、項目預算等核算信息，出納崗位只需要核對付款信息和經費指標等，因為財務管理系統經過多年的運行，付款信息出錯的概率不高，不需要出納人員投入過多精力。財政預算管理一體化對出納崗位提出了更高的要求，只有全面掌握預算業務信息，熟悉高校部門、項目等名目繁多的經費來源，才能保證支付準確，這使得原有的會計和出納崗位職責邊界變得模糊，工作內容相互重疊。

四、預算管理一體化改革背景下完善內部控制的措施

（一）增強內控意識，改善內控環境

加強高校內部控制環境建設，樹立全員參與的內控意識。一是明確責任分工，強化責任落實。成立以單位主要負責人為組長的預算一體化工作領導小組和內部控制工作領導小組，合理劃分內設機構職能，分層壓實領導主體責任，明確各級工作任務。二是建立溝通協調和聯動機制。加強各部門協調協作，落實歸口部門責任，帶動各部門自覺履行預算一體化和內控建設中的職責分工，使相關工作得到有效執行。三是加強宣傳和交流。各高校可以多渠道開展豐富的專家講座、論壇沙龍、專題培訓等，培養單位教師、職工的責任意識和風險意識，使其從思想上認識到預算績效管理和內部控制管理的重要性，從而主動參與到相關工作中；同時加強高校之間、政府事業單位之間的經驗交流，促使學校不斷更新財務管理理念，推動預算管理一體化工作和內部控制工作相互促進，落地實施。

（二）優化頂層設計，搭建預算一體化及內控體系

按照預算一體化政策要求，以高校發展戰略為導向，搭建預算管理框架，建立符合本單位實際情況的內部控制體系，實現精細化、標準化的預算管理，切實完善內控制度，規范業務流程，防范和化解風險，編制經濟活動業務流程圖。一是完善制度建設。強化制度管人、制度管事的意識，深入了解和把握預算管理一體化政策對內部控制方面的要求，根據自身經濟業務活動制定有效、可行的內控制度，并根據外部因素的變化及時修訂。二是明確職權。層層壓實領導責任，明確權力行使的依據、權力運行的規則和范圍。編制職權清單，形成對權力的有效制約。三是優化流程。運用科學的內部控制管理和評價方法，對預算管理流程進行梳理，對各環節可能存在的風險進行識別和防范，將預算管理和內部控制緊密結合。加強預算管理各環節的授權審批，并按照預算管理一體化要求，對關鍵崗位作出相應調整，達到崗位和環境的制約和平衡。按照輕重緩急的原則安排預算，嚴格按照預算安排支出，做到無項目不預算，無預算不支出。同時，將績效管理融入預算管理全生命周期，實現預算和績效雙重控制和監督，實現流程優化、程序簡化、標準固化。

（三）優化預算一體化系統，推動內控體系不斷完善

針對預算一體化系統和原有財務管理系統不兼容的問題，高校需要充分發揮主觀能動性，一方面，加強與上級主管部門的溝通，呼吁為高校開放預算管理一體化系統接口，完成一體化系統與財務系統甚至業務系統的對接，實現數據上下貫通，實時共享，促進業財融合。減少人為操作，支持支付結果回寫以及自動對賬功能，提升支付效率，降低財務風險。另一方面，不斷優化網絡運行環境，定期匯總系統操作問題和困難，配合系統建設方和軟件開發方，不斷優化系統功能，簡化操作流程，推進一體化系統的健全完善。

（四）加強業務指導，提升培訓效果

一是加強預算一體化管理和內控管理相關培訓。新形勢下，高校需要大力培養復合型財務管理人才，通過舉辦專題培訓，邀請相關領域專家分層次分階段對高校分管相關工作領導及工作人員進行有針對性的培訓，促使其更新知識結構，以提高預算一體化及內部控制體系建設專業水平。二是加強經驗推廣。選取預算管理一體化、內部控制建設典型單位，通過召開經驗交流會、現場工作會等形式，推廣先進經驗和做法，便于單位之間、部門之間取長補短，相互借鑒。三是舉辦高水平的內控論壇。邀請理論專家、實務工作者、內控負責人、內控評價中介機構高級人才等，就內控建設相關問題進行研討，為高校提供決策參考，為業務實操提供指導。