加強鄉鎮政府項目支出績效評價的措施探討

李苑萍

（作者單位：珠海市斗門區斗門鎮人民政府）

項目支出績效評價是指財政部門和預算部門，依據設定的績效目標，客觀、公正地測量、分析和評判項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性。目前，鄉鎮政府還未形成績效激勵的有效約束，尚未系統建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤的機制。鄉鎮政府預算部門普遍還存在重投入輕管理、重支出輕績效的思想，對于項目支出績效評價的廣度和深度認識不足。

一、加強鄉鎮政府項目支出績效評價的必要性

（一）加快形成鄉鎮政府“重績效、講績效、用績效”的局面

鄉鎮財政部門擴大項目支出績效管理范圍，加快設置項目支出績效目標，組織開展項目支出績效評價，能夠逐步建立定性和定量相結合的分層次、分領域的績效指標和標準體系。項目支出績效評價結果納入鄉鎮黨政領導班子和領導干部高質量發展考核體系，加快形成鄉鎮政府“重績效、講績效、用績效”的局面[1]。

（二）打通績效管理全過程管理鏈條，貫穿預算編制、執行、決算各環節

建立健全預算績效全過程管理閉環系統，全部預算資金納入績效管理，將預算績效目標、監控和自評嵌入預算管理一體化系統，完善績效結果與預算編制、分配、調整等方面的掛鉤機制，能促進績效評價在壓減低效無效資金、優化支出結構方面的成效[2]。

（三）推動第三方機構、專家和社會公眾廣泛參與，形成績效管理齊抓共管局面

鄉鎮政府每年按照預算部門和重大專項資金“雙覆蓋”原則選取項目開展項目支出績效評價，引入獨立第三方機構、專家和社會公眾廣泛參與對重點項目的評價方案、指標體系、評價報告等進行全過程質量控制，能推進評價挖掘深層次問題，全面分析原因并提出高質量建議，健全評價結果報告、反饋、公開和問題整改制度，進一步優化績效評價工作質量，以提高項目支出績效評價的專業性、客觀性和公正性。

此外，鎮人大預算審查監督重點向項目支出預算和政策實施效果拓展，審計部門重點審計年度預算績效情況，能促進績效管理形成齊抓共管的局面。

二、當前鄉鎮政府項目支出績效評價存在的問題

（一）財務管理能力有待提升

項目財務管理能力欠缺，主要表現在四個方面：一是未能提供預算支出進度計劃。未提供預算支出進度計劃，不利于項目預算支出進度監控跟蹤。二是部分項目預算支出明細構成不詳盡。僅說明支出金額，未能細化其中的各項構成明細。三是部分項目相關資金不到位，資料歸檔意識薄弱。四是個別項目預算調整幅度過高。主要原因是財政資金存在缺口，如因上級財政壓力較大，將已撥付給鎮街的項目剩余資金收回統籌，部分項目款未能及時撥回鄉鎮財政，出現項目資金無法保障的情況，鎮級為保證項目進度，解決農民工工資問題，維護社會穩定，使用鎮級自有資金墊付。

（二）項目執行存在問題

項目過程管理方面，主要存在四方面問題：一是部分程序性材料缺失，程序規范性、合理性存疑。如某項目自評表提及曾向三家公司詢價，但未提供市場詢價或競價相關資料，難以判斷是否對成本進行有效控制。二是項目采購程序不規范。如簽訂合同時間和工程邀請招標時間顯示，項目存在先簽訂合同后補充履行采購程序的情況，違反采購流程進行采購。三是部分項目未按合同約定付款。資金支付不及時，存在一定的違約風險。其原因是財政資金存在缺口。四是個別項目合同簽訂不規范。如項目施工合同未簽訂日期，關鍵條款如進度款支付時間未約定，合同簽訂內容未作詳細約定，且未附合同附件。

（三）績效目標設置欠科學

績效目標設置普遍存在三方面的問題：一是項目總體目標設定過于空泛，與項目實際貼合度不足。如“某村殘疾人日間照料室裝修工程”項目，預算部門的目標和效果為“從根本上解決殘疾人家庭成員工作的后顧之憂”，未從項目落實細節進行概述，不夠實際和具體。二是績效目標設置較為單一，合理性不足。產出數量指標設置內容與項目關聯性較低，未根據項目的具體開展情況進行分析。三是績效目標缺少可量化指標。如“山塘整治提升工程”項目，整體指標內容過于寬泛，效益指標設定為“凈化空氣、水土，綠化環境”，夸大生態效益，可衡量性不強。

（四）滿意度調查質量待加強

項目滿意度調查主要存在兩個方面的問題：一是未開展滿意度調查。二是調查方法不夠科學，滿意度調查樣本量較少，或未對統計結果進行分析，不利于利用滿意度調查手段改進項目，如“垃圾清運”項目滿意度調查僅寫明“從各村（居）收集意見”，未提供相關材料；又如“農村信息化平臺通信服務費”項目，預算部門自評表填寫“滿意度95%”，但未說明滿意度值測算方式方法，缺少對滿意度結果的統計分析。

（五）自評工作質量有待加強

自評工作主要存在三個方面的問題：一是評價方法未能統一，評價結果分析不客觀深入，評價過程和結果未能有效反饋鄉鎮政府。二是部分項目自評表填寫不夠規范，存在填寫錯誤、自相矛盾等情況，體現出對項目預算指標理解不夠清晰等問題。三是個別部門自評意識不強，自評分數不夠客觀。如個別部門未結合項目實際情況、按照評分標準的要求嚴格打分，未提供資金到賬憑證、支出明細賬、市場詢價憑證、滿意度調查結果、集體決策會議紀要等相應佐證材料，而是直接打100 分。

三、加強鄉鎮政府項目支出績效評價的措施

（一）強化項目預算，加強財務內控管理

一是做好項目資金年初預算和支出進度安排，強化項目預算支出管理。建議預算部門在預算編制階段做好預算執行進度計劃。項目實施過程加強對支出進度監控跟蹤，嚴把項目資金流向，提升項目資金使用效率。二是明確項目預算支出依據，細化支出明細結構。從內容、數量、單價等方面進行細化，確保項目支出合理。三是強化項目預算編制準確度。建議預算部門根據項目實際情況，結合以往項目或其他同類項目的經驗對項目進行預算編制，避免在項目開展過程中出現預算調整幅度過高的情況。

（二）加強項目過程管理，提升過程管理水平

一是加強招投標工作程序的規范性。嚴格履行工程招投標手續，按照相關規定篩選投標方，并根據相關規定開展驗收工作，以保障項目的施工質量和安全。預算部門應按照《中華人民共和國合同法》規定制定合同條款，規范合同簽訂流程，提高合同簽訂內容嚴謹性，防范法律風險，避免產生合同糾紛。

二是加強對項目進程管理。建議根據項目實際情況制定相應的項目進度表并嚴格執行，強化項目進程管理。實施部門加緊督促施工方提交驗收資料，對符合質量要求的，盡快完成驗收、審計相關流程，加快工程項目結算并投入使用。財政部門加強項目資金監管，及時撥付項目資金余款，確保項目資金專款專用，按照合同約定方式及時支付工程款，避免因資金到位不及時，出現工程“爛尾”，產生拖欠工程款或拖欠農民工工資等法律風險。

三是加強對項目程序性材料的收集。在項目實施過程中，加強對市場詢價或競價相關材料的收集，作為項目程序規范的佐證的同時，通過三方競價或市場詢價，選擇最優購置，控制購置成本。

（三）加強績效目標管理，提升績效目標完成水平

一是明確項目總體目標涵蓋的內容，全面、合理、切實地概述立項目標和效果。結合預算部門的工作職責、項目開展計劃和實際實施內容，以定性和定量相結合的方式描述立項計劃達成的目的、預計取得的效果以及項目實施后所展現出來的具體成效等內容。注意項目總體目標設定要明確合理，符合客觀實際。

二是確保績效目標設置的科學性。首先，指標明確。績效目標與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果等緊密相關，并符合部門職能及發展規劃等要求。其次，合理可行。績效目標的設立要經過前期的調查研究和科學論證，符合客觀實際，能夠如期實現。再次，相互匹配。績效目標要與計劃期內的任務數或計劃數相對應，與預算確定的投資額或資金量相匹配。最后，整體一致。投入、過程、產出、效益要有一致性和整體性。

三是細化目標，設置可衡量的績效指標。對項目支出總體目標進行細化分解，應當從數量、質量、經濟效益、社會效益、生態效益等具體實施情況進行細化，從中提煉出最能反映總體目標預期實現程度的關鍵性內容，確定績效指標。指標應進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性描述，但其表述應該是可比較、可評定的[3]。

（四）重視滿意度調查工作，提高調查質量

一是重視滿意度工作開展。在項目完成后，預算部門應對服務對象、參與對象進行滿意度調查，了解項目實施的具體效果，為項目優化改進提供思路和方向。

二是提高滿意度工作質量。在滿意度調查過程中，注意保存好原始調研問卷，合理篩選有效問卷，統計滿意度調查結果，形成報告。可根據需要增加開放性意見，收集服務對象、參與對象對該項目整體情況的意見和建議，從群眾中來，到群眾中去。

（五）提升績效意識，重視自評工作

一是要重視績效評價工作，認真學習自評材料的填寫方法，掌握自評表格各項內容的概念和填寫要求，嚴格規范填寫內容，加強內部審核，確保填報內容完整、準確、清晰、翔實。相關部門在制定政策時應保持內容前后一致。進一步加強政策制定的嚴謹性，避免執行過程中產生誤解，及時發現政策在執行過程中存在的不足之處并作修正和補充。對本部門的重大政策、項目的實施效果開展績效自評，自評內容既要分析績效目標完成情況，又要查擺問題，提出下階段改進工作措施。預算部門自評或者第三方機構評價提出清理退出、調整政策、壓減預算等意見的，無論績效評價等級高低，預算部門均應主動與財政部門溝通，共同研究下一年度或下階段相關政策、項目的調整、退出或延續方案，必要時征求鄉鎮人大部門意見后，專題報鄉鎮政府審定。財政部門及時清理退出政策到期、績效低下的政策和項目，而對評價為低、差的項目，可按項目低效益的程度，提醒預算部門，或直接扣減低效無能的支出事項預算，或按比例扣減下一年度部門公用經費。鄉鎮政府將預算部門項目支出績效評價納入鄉鎮年度績效考核，促使預算部門自覺提高績效管理意識，以不斷提升財政資金使用效率和效果[4]。

二是自評分數填寫客觀、正確。為確保自評結果客觀、公正，各部門在組織績效自評時，部門評價小組成員不得少于三人，其中一名項目具體負責人或工作人員，其余成員由內部監督管理人員構成。自評結果等級和分值與第三方機構專家重點評價差距較大，等級不一致、分值相差達10 分以上的，各部門應在績效信息公開中，向社會各界公開進行說明。

三是要提高檔案管理規范性。在項目的實施過程中，加強檔案及自評材料整理，及時提交完整的績效評價的佐證材料。

四、結語

鄉鎮政府作為我國社會公共服務的重要組成部分，其運轉項目的順利開展至關重要。為進一步提高鄉鎮政府財政資源配置效率，鄉鎮政府應根據國家關于全面實施預算績效管理的規定，全面開展鄉鎮政府支出項目績效評價工作，以健全鄉鎮政府預算績效管理制度體系，完善預算績效管理配套措施，構建預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程支出項目績效評價管理機制，從而發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，為穩住經濟大盤提供強有力支撐[5]。