從內審視角優化農業科研項目經費管理
——以某農科院下屬研究所為例

徐 戀

（作者單位：北京市農林科學院畜牧獸醫研究所）

農業科技進步和科技創新能力直接影響著我國農業的發展水平，農業科技投入是推動農業科技發展的重要保障。新一輪科技體制改革以來，我國在農業科技體制改革方面出臺了一系列重要文件和措施，農業科技經費投入也呈現明顯上升的趨勢[1]。保障農業科技經費的安全良性運轉，是當前農業科研管理工作的重要內容。

一、農業科研項目經費的特點

（一）項目經費來源多元化

從“三農”（農業、農村和農民）政策的出臺到脫貧攻堅再到鄉村振興，國家對農業發展日益重視，在農業科研領域也投入了大量的資金支持，經費來源有農業農村部、科技部、市科委、農委等國家和地方各級政府部門撥款的縱向科研經費，也有與院所、企業合作的橫向經費，還有單位內部自有資金項目，資金來源渠道廣、數額大，經費管理復雜。2022 年該單位承擔縱向課題43 項，企業合作課題6 項，院內財政課題69 項，項目支出總經費近4 253.30 萬元。

（二）項目經費支出的季節性

該單位研究對象是家畜、家禽和實驗動物，有一定的生命周期和季節性。禽畜動物有其生理特性，一般在每年春秋季開始育種繁育，禽流感多在秋冬季暴發，傳染性法氏囊疾病多在夏季暴發，科研人員需要下基地、下農場，相應勞務費、差旅費的支出會增加，因此，針對不同研究對象的特點，其經費支出也呈現出季節性的特點。

（三）項目經費支出的不確定性

農業科研實驗多在田間地頭、農場、牧場等地方，且需要與當地生產實際相結合，呈現多點、分散、多地等特點，再加上受自然環境、天氣氣候、畜牧業動物生長發育及農業市場環境的因素影響，農業科研項目經費支出的不確定性增加，經費管理往往難以按照項目任務書嚴格執行。

二、內部審計的優勢及不足

內部審計作為該農科院內部管理規范化、風險防控常態化、經濟決策科學化的重要制度和自我約束機制，在促進單位完善內部治理，推動事業發展方面起著重要的作用。內部審計工作越有成效，單位出現違紀違規和績效低下問題的可能性就越小內部審計既有外部審計不具備的優勢，也受自身不足的約束，主要表現在以下方面：

（一）內部審計監督的優勢

一是內審部門不同于項目實施者和財務部門，不但能從財務上把關，還能從科研政策和業務上把關；二是作為單位的內設機構，熟悉單位管理流程和業務情況，能提高審計監督的針對性和準確性；三是作為內部專職審計部門，其監督時間自由，方式靈活，能夠有效實現全程跟蹤審計。

（二）內部審計監督的不足

一是審計隊伍力量薄弱。由于事業單位編制受限，內部審計機構人員少，任務重，審計人員多為財務轉崗人員，專業結構單一，缺乏懂科研業務的人員，審計效能和質量不高。二是審計手段比較落后。內部審計大都缺少專門的審計軟件工具，主要是借助被審計單位提供的財務明細賬，結合傳統的手工審計完成審計任務。三是審計成效滯后。內部審計通常是在科研項目結題后進行審計，如果能在項目執行期間進行審計，將問題遏制在萌芽狀態，將能促使被審計單位立行立改，避免產生嚴重問題，防患于未然。四是缺乏真正的獨立性。這是由內部審計本身屬性所決定的客觀情況。

三、內部審計發現農業科研項目經費管理中存在的主要問題

（一）預算編制不夠科學、全面，影響項目經費執行進度

實際工作中，科研項目預算的編制是由課題申報人完成的，缺少財務人員的參與，科研人員往往憑借經驗編制預算，混淆經濟支出分類科目，導致預算編制不夠準確；對現實不確定因素考慮不夠，導致編制的預算科目不夠全面，后期無法調劑。雖然在“放管服”新政下，經費可以調劑使用，但未做預算的科目是無法調劑的。由于農業科研工作的不確定性，一些無法預見的支出時有發生，如，某養雞場突然暴發了嚴重的雞傳染性疾病，或者某豬場發生了豬瘟，科研人員臨時決定組織專家召開緊急會議，并趕赴雞場、豬場進行取樣診斷，如果項目預算中未編入會議費、科研類差旅費或者其他交通費，在發生這種不可預見的支出時經費無法調劑使用，會直接影響科研工作的開展，并造成經濟損失。此外，由于預算編制不夠合理，也會直接影響項目支出進度，通常存在著經費支出前松后緊的情況。

（二）資產管理不夠健全、規范

科研項目經費形成的主要資產包括流動資產和非流動資產兩大類，對應到具體科研項目上，主要指的是科研資金、實驗材料和實驗動物、實驗設備和科研無形資產。科研資金方面主要存在結余資金結題不結賬的問題，項目結題后長期掛賬沒有及時使用和清理，造成了結余資金的沉淀和閑置。對于科研經費形成的資產主要存在著管理不夠嚴格、科研材料及設備的采購、使用、處置流程和管理不規范等問題。有些項目實驗材料及設備購置未按規定進行政府采購；材料出入庫一次性完成、缺少領用記錄，其管理流于形式；設備驗收、入賬不及時，設備使用效率低、閑置率高，資產處置不符合標準；無形資產登記不夠全面、入賬價值不合理、處置不及時。以上問題導致資產的安全完整存在較大隱患。如，為了完成預算執行進度突擊購買大量實驗耗材，材料一次性全部出庫，缺少分批分次領用記錄。有的項目購買大型實驗動物，受實驗室條件限制無法存放，便存放于農場、牧場，實際上并未發生出入庫，但在報銷手續中提交了出入庫單，造成了賬實不符?？蒲许椖拷涃M中大部分用于材料費支出，如果管理不當極易造成資產流失，且引發套取資金等舞弊行為，風險極大。

（三）項目管理與經費管理脫節，缺乏行之有效的全程管理

目前該單位管理應用系統較多、功能分散，無法實現信息集成和共享，易形成“信息孤島”[2]。雖然建立了科研管理、財務管理等多模塊信息系統，但都相互獨立，系統間無法對接，管錢的不知道預算，管項目的不知道支出進度，管合同的不知道合同執行情況，項目管理與經費管理嚴重脫節，影響科研項目的順利實施和管理職能的發揮，降低了科研項目經費的使用效率和效果。如，某科研儀器設備購置專項，由采購部門負責招標采購，科研人員負責設備簽收，科管部門負責驗收，由于科研人員與行政、科管部門間溝通不及時，設備是否到齊科管部門無從知曉，延誤了設備驗收時間，耽擱了固定資產登記和入賬，造成賬實不符的問題。

（四）經費管理流于形式，對經費支出內容真實性、相關性把關不嚴

在目前單位報銷流程制度化、審批權限規范化的內部管理下，對經費的審核主要在于程序是否齊全、手續是否齊全、簽字是否齊全幾個方面，對于經費支出真實性及相關性審核把關卻不夠嚴格。科研材料費的支出是否真實，僅憑一張發票和出入庫單是無法辨別的，勞務費是否真正發放給科研項目臨時勞務人員，專家咨詢費是否真實用于科研項目的咨詢或者評審工作，科技下鄉或者出差是否確因試驗的需要而發生，這些業務的真實性與相關性僅憑審批單、報銷單等紙質單據是無法有效反映的。

（五）內控管理制度不夠健全

在當前科研政策及動態不斷更新的形勢下，有些單位未及時更新有關科研內控制度，有些單位雖然制訂、修訂了有關經費管理制度，但沒有結合本單位的特點和實際工作需要，起不到應有的管理作用。以該研究所為例，目前《橫向經費管理辦法》缺失，對與院所、企業合作項目經費的管理存在盲區；《間接經費管理辦法》要求不夠明確，缺少對使用范圍、績效發放考核依據、分攤標準等內容的具體規定；《材料及低值易耗品管理辦法》未對試劑耗材的存放地點和出入庫進行明確要求，導致在實際工作中材料管理流于形式，難以反映出材料入庫和領用的真實情況。

四、從內審視角優化農業科研項目經費管理的途徑

（一）完善科研項目經費預算編制和執行進度考評機制

在預算編制環節，財務和科研部門應保持信息溝通，指導科研人員正確、科學、合理地編制項目預算。首先，明確項目預算編制的要求。不同的科研項目預算編制模板不一樣，如國家基金項目預算有包干制，也有按照直接費用“設備費、業務費、勞務費”三項以及間接費用預算模板制，單位內部財政項目沿襲傳統的11 項預算模板制。其次，應明確預算編制原則。項目編制須遵循相關性、政策符合性、經濟效益性等原則，可以根據項目研究特點規定各預算科目的大概比例。第三，應明確各預算科目對應的預算內容，確保預算編制的正確性。在充分考慮各類費用支出的必要性、可行性的基礎上，保證預算科目與預算內容相符。科學合理的項目預算是項目順利實施的重要保障。

建立預算執行進度考評機制，對項目預算執行結果進行考核與評價，將預算執行的進度、金額、完成時間、完成質量作為項目結題的重要考核評價指標，將預算執行考評結果與項目申報掛鉤，對沒有完成當年預算執行支出進度目標的項目組，應限制下一年度的項目申報[3]。

（二）加大對資產的監管力度

一是細化資產管理細則。對于科研項目形成的存貨、固定資產和無形資產的購入、使用、維護、處置各環節的管理作出明確要求，明確風險點?；谠撗芯克r業科研的特點，應重點明確對生物資產的管理辦法。二是搭建科研材料采購管理平臺。推進“互聯網+招標采購”業務，遴選有資質的供應商進入采購平臺，提升材料采購信息化水平。進一步規范采購流程，提高采購效率，減少材料采購關聯交易和虛假交易的發生。三是加強資產的實質性管理。通過定期或不定期盤點、檢查、核對等方式，對存貨的庫存情況、領用情況，固定資產的登記、入賬、存放地點、使用及處置情況，無形資產的登記、入賬、處置等情況進行檢查，確?？蒲匈Y產賬實相符、安全完整。四是加強對科研結余資金的管理。財務部門應定期清理項目結余資金情況，并配合科管部門督促課題組及時、合理安排結余資金的使用，提高資金使用效益。

（三）加強對科研業務真實性、相關性、合規性的監管

應重點加強對科研試劑耗材、實驗動物、測試化驗加工費、勞務費、咨詢費、差旅費的檢查，重點檢查是否存在著舞弊和虛假等行為。一是財務和有關管理記錄的檢查。檢查會計憑證所附資料是否真實完整合規，發票信息是否異常，通過查詢開票方工商注冊信息、經營范圍，借助互聯網天眼查、愛企查等企業信息查詢平臺，核實供貨方是否具備供貨資質和實力。檢查項目支出明細賬與任務書，核實購買的材料和科研儀器是否與科研項目相關，是否符合科研活動季節性、周期性的特點。二是實地檢查。可以進入實驗室或者動物舍實地盤點試劑耗材及科研儀器的使用、庫存情況，并與固定資產及材料登記臺賬、實驗記錄進行比對，查看賬實是否相符，資產管理是否規范、有無閑置。三是延伸檢查。可以通過走訪調查、詢價、電話詢問、詢證函等方式核實勞務費、咨詢費、差旅費等項目支出是否真實、合規，是否存在關聯交易的情況。日常監管中，由于項目多、業務量大，可以采取抽查的方式檢查，主要參考以下因素：重要時間節點，如年終封賬前的集中采購；大額支出，如購買頻繁、單價較高的支出；重要事項，如涉及“三重一大”的重要事項支出。

（四）整合科研項目信息管理系統，加強部門間聯動監管

整合科研管理、財務管理、資產管理、檔案管理等多個信息管理模塊，使各模塊之間能夠有效對接，有助于全方位、全過程管理科研經費，不留盲點和死角。借助現代信息技術，搭建科研管理和經費管理一體化的統一平臺，使得整個項目的過程管理更加清晰、完整，便于統計分析數據，發現科研經費管理中存在的問題，從而促使科研經費的管理工作更加完善[4]。

各職能部門間的有效溝通、聯合監督也必不可少?？乒?、財務、內審部門以及科研人員對項目經費的管理環環相扣，缺一不可。課題負責人是科研項目的核心主體，其他職能部門則是科研項目的支撐，各負其責、相互協作才能保證項目不出“故障”、良性運轉，為科研項目經費的合理合法使用筑牢一道堅實的防線。

（五）完善和落實內控管理制度

一是完善科研項目經費管理制度。建立健全《橫向經費管理》《間接經費管理辦法》《材料及低值易耗品管理辦法》等。二是建立科研經費責任追究制度。建立健全《科研誠信管理辦法》，明確科研誠信管理機構及職責，對不同責任主體的科研誠信進行規范，對違規行為舉報、受理、調查、處理和復查的處理程序予以明確。通過責任追究制度的建立，震懾和教育潛在違規者。三是建立內部審計整改和結果運用機制。建立健全內部《審計整改辦法》，加大審計整改力度，明確整改的責任主體、整改內容、方式、時效。加大內部審計結果運用，把審計結果及整改情況作為科研項目申報、評價考核的依據，并作為獎懲干部和相關決策的重要依據。

（六）提升內部審計質量，促進農業科研事業發展

一是整合審計資源，優化審計力量。該市農科院下屬十多個單位，每個單位都設有獨立的財務部門，相比外部審計，內部財務人員更加熟悉本單位的業務特點和經費管理的重難點，從下屬單位抽調專業素質強、業務水平過硬的財務人員組成審計小組，既能彌補審計部門人員不足的矛盾，又能促使下屬單位財務人員發現彼此存在的共性和個性問題，對經費管理起到取長補短的作用。內部審計審前調查階段，可以由院審計處召集各研究所、中心財務主管人員進行開會交流討論，分析各所經費管理中存在的問題，再有針對性地制定審計方案，這樣審計工作能夠達到事半功倍的效果。

二是前移審計關口，強化事前和事中審計，做到邊審邊改。事前審計通過參與單位內部預算評審、支出評估等重大經濟決策，對方案進行事前分析比較，得出評價結論，提出改進意見。事中審計是在科研項目執行過程中通過定期、不定期的抽查方式進行審計。抽查的標準可以綜合考慮科研項目經費的多少、事項的重要程度、重要節點、大額款項等要素，通過內部聯網適時審計，先篩出審計疑點，再到下屬單位翻閱憑證進一步核實，做到盡早發現問題、及時整改糾正。

三是加強審計聯動監督。內審部門不能自我局限于科研項目事后審計，而需要加強與科研管理部門等其他相關職能部門的溝通，通過各部門相互協調、滲透，共享各部門監督管理數據，達成全方位的監督制約和服務體系，共同推進科研項目規范管理[5]。

四是改進審計手段和方式方法。逐步構建業務、財務、審計相融合的信息化平臺，實現數據共享。探索建立審計實時監督平臺，將現場審計與遠程審計相結合，提高審計監督時效性和審計質量。通過走訪科研基地、詢問科研人員，獲得一手審計資料，指出科研工作中存在的實際問題，有針對性地提出改進意見和建議。

五是不斷提升內審人員業務素質。積極拓展業務知識面，不斷完善與本單位科研事業發展相關的知識體系，秉持客觀、獨立、嚴謹的審計態度，保障審計工作的質量和效果。