淺析“放管服”政策下高校科研項目經(jīng)費管理

劉玉美

北京師范大學科研院 北京

一、引言

2021年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）（以下簡稱《若干意見》）的發(fā)布，為解決高校科研項目經(jīng)費使用與財務(wù)管理的矛盾提供了政策指引。為落實《若干意見》的相關(guān)精神，各高校出臺了多項科研項目經(jīng)費“放管服”政策和具體措施。但目前高校科研項目經(jīng)費管理中存在的一些問題，是現(xiàn)行高等教育經(jīng)費管理體制長期積累的結(jié)果；科研項目經(jīng)費政策松綁過快，一些高校受現(xiàn)行高等教育經(jīng)費管理體制的約束，短時間內(nèi)無法完成資源的重新整合，無法順利承接各種下放的權(quán)力，結(jié)果出現(xiàn)了新政策落實難的情況，給科研項目經(jīng)費的管理帶來了新問題。

二．當前高校科研經(jīng)費管理存在的問題

1.科研項目經(jīng)費“放管服”政策落地難

（1）學校層面落地難。根據(jù)《若干意見》的精神，高校作為科研項目建設(shè)的依托單位，是高校科研項目經(jīng)費管理的責任主體，在開展科研預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、全面落實科研財務(wù)助理制度、簡化科研項目驗收和結(jié)題流程、優(yōu)化財務(wù)管理等方面，擁有了適當?shù)臎Q策權(quán)。對高校而言，科研項目經(jīng)費管理重心下移，涉及學校多個職能部門工作職責的調(diào)整，影響相關(guān)資源的分配政策。因此，落實科研項目經(jīng)費“放管服”政策，需要高校在學校層面全面統(tǒng)籌推進；而高校能否有效落實科研項目經(jīng)費“放管服”政策，則受限于高校目前組織機構(gòu)的設(shè)置。

目前高校組織機構(gòu)基本是按照管理職能設(shè)置，科研項目經(jīng)費“放管服”政策的落實工作一般由科研管理部門牽頭完成。但實際工作中，科研項目經(jīng)費管理涉及財務(wù)管理部門，科研設(shè)備購置涉及資產(chǎn)管理部門，科研財務(wù)助理崗位設(shè)置和科研績效評價涉及人事管理部門，項目經(jīng)費監(jiān)督檢查涉及審計和內(nèi)控部門。受部門職能劃分的限制，科研管理部門往往只關(guān)注科研相關(guān)政策的制定，項目的申請、執(zhí)行，以及校、院系兩級管理費用的提取等工作，而對科研項目經(jīng)費管理、設(shè)備購置、科研財務(wù)助理崗位設(shè)置、審計監(jiān)督及檢查等工作則沒有太多的話語權(quán)。同時，歸口管理部門之間的責任邊界很難劃清，多部門多節(jié)點的管理責任也很難落實到位，不僅增加了各職能部門間的溝通成本，也會產(chǎn)生一定的內(nèi)控風險。

（2）項目負責人層面落地難。高校現(xiàn)行的科研項目經(jīng)費管理是按照財政部、教育部《高等學校財務(wù)制度》的要求，結(jié)合科研項目管理特點，以經(jīng)費預(yù)算為基礎(chǔ)建立的一種管理模式。高校作為財政預(yù)算單位，在現(xiàn)行財政管理體系下，對科研項目經(jīng)費的會計核算有著非常嚴格的要求。盡管科研“放管服”政策改革賦予了高校和項目負責人更多的經(jīng)費自主決策權(quán)，但高校內(nèi)控制度、項目檢查驗收和相關(guān)審計工作并沒有因此降低管理標準，在《若干意見》中也有“強化科研項目經(jīng)費監(jiān)督檢查”的政策要求。

科研項目負責人作為科研項目經(jīng)費的直接責任人，需要對科研項目經(jīng)費的使用擔責；但項目負責人往往沒有很多的精力去開展項目經(jīng)費管理，也無法從財務(wù)角度對科研項目經(jīng)費的使用做出正確的判斷，即使被賦予了更大的經(jīng)費自主決策權(quán)，也擔心權(quán)力使用不當給項目結(jié)題驗收或項目審計帶來內(nèi)控風險。從這個角度考慮，很多項目負責人并不希望接收“放管服”改革賦予的權(quán)力，而是希望由學校職能部門定好規(guī)矩，科研人員執(zhí)行就好。

由此可見，科研政策松綁過快而一些高校又準備不足，無法在短時間內(nèi)做到全面統(tǒng)籌，無法及時制定與科研項目經(jīng)費“放管服”政策相符合的經(jīng)費管理制度和內(nèi)部控制措施，導致科研項目經(jīng)費“放管服”政策難以落實到位。

2.科研項目經(jīng)費預(yù)算編制形式化，結(jié)余資金量大

《若干意見》基于科研項目經(jīng)費“放管服”的原則，簡化了項目預(yù)算編制的科目，并將預(yù)算調(diào)整權(quán)全部下放，科研活動的自主性和科研環(huán)境得到了很大的改善。

簡化預(yù)算編制和下放預(yù)算調(diào)整權(quán)對高校來講有著積極的作用，既降低了科研項目預(yù)算編制的難度，也減少了科研項目預(yù)算調(diào)整的次數(shù)，在很大程度上緩解了項目負責人對預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的焦慮。但高校科研項目經(jīng)費管理模式是以經(jīng)費預(yù)算為基礎(chǔ)建立的，簡化科研項目預(yù)算編制和下放預(yù)算調(diào)整權(quán)后，在現(xiàn)行的財政管理體系下也產(chǎn)生了一些新問題。一些高校在科研項目管理上一直存在“重項目申報、輕經(jīng)費管理”的傾向，在科研經(jīng)費管理上存在“重支出、輕預(yù)算”的現(xiàn)象，科研項目預(yù)算起不到整合科研業(yè)務(wù)活動和有效管理項目經(jīng)費的作用。簡化預(yù)算編制與預(yù)算調(diào)整權(quán)管理重心下移，會直接導致以下兩個方面的后果。

（1）科研項目經(jīng)費預(yù)算編制形式化。科研項目經(jīng)費預(yù)算編制是一項專業(yè)性很強的工作，不是簡單意義上的科研項目管理工作和財務(wù)管理工作的疊加。科研項目經(jīng)費預(yù)算編制要遵循“目標相關(guān)性、經(jīng)濟合理性、政策相符性”的原則，需要具有綜合業(yè)務(wù)能力較強的專業(yè)預(yù)算人員來完成，預(yù)算人員既要掌握科研項目管理和財務(wù)管理知識，還要懂得科研項目研究活動的規(guī)律。但目前高校對科研項目經(jīng)費預(yù)算管理的重視程度不夠，科研管理部門負責科研項目的申報、立項、執(zhí)行、結(jié)題驗收等工作，財務(wù)部門負責科研項目經(jīng)費的核算工作，兩個職能部門明確的分工，給科研項目經(jīng)費管理帶來兩個方面的問題。

一是科研項目經(jīng)費預(yù)算編制在項目申請或立項時由項目負責人完成，科研管理部門負責審核和上報，項目負責人對項目經(jīng)費管理政策的理解不全面，科研管理部門也無法對預(yù)算編制的科學性進行指導；而受機構(gòu)設(shè)置的限制，財務(wù)部門的專業(yè)人員沒有權(quán)限參與科研項目的前期工作，導致科研項目預(yù)算編制不科學、后期執(zhí)行問題多。嚴格執(zhí)行預(yù)算是科研項目經(jīng)費管理最基本的要求，但在執(zhí)行中因為預(yù)算不科學，預(yù)算調(diào)整變成了日常工作，導致預(yù)算編制越來越流于形式。二是項目經(jīng)費使用與科研任務(wù)的相關(guān)性、支出的合理性缺乏專業(yè)評估，導致經(jīng)費管理與項目管理脫節(jié)，科研簡政放權(quán)后“財事”割離的現(xiàn)象沒有明顯改變。

（2）科研項目容易產(chǎn)生大量資金結(jié)余。科研人員編制項目預(yù)算時，一般本著“錢越多越好”的思維，憑借所謂經(jīng)驗會盡可能把經(jīng)費預(yù)算規(guī)模做大，以爭取更多的資金支持，導致項目研究實際需求與項目預(yù)算金額產(chǎn)生較大的偏差。預(yù)算過多，項目執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整頻繁，給項目結(jié)題驗收和審計工作增加了難度，導致預(yù)算失去了約束作用，還容易造成預(yù)算資金過剩、形成大量項目資金結(jié)余。過多的項目結(jié)余資金會降低財政資金的使用效率，給國家財政帶來一定的壓力；同時，預(yù)算的約束力無形中又被放大，給項目負責人帶來壓力，也給高校下一年度的科研項目申請帶來不利影響。

3.科研項目經(jīng)費管理隊伍建設(shè)有待加強

《若干意見》明確要求項目承擔單位全面落實科研財務(wù)助理制度，初衷是讓科研人員從煩瑣的財務(wù)工作中解脫出來，提高科研項目的成效。但從目前高校科研財務(wù)助理制度實行的情況看，制度的落實仍然不盡人意。

（1）缺乏科研項目經(jīng)費管理專業(yè)人才。科研財務(wù)助理制度要求高校有充足的科研項目經(jīng)費管理人才儲備，但實際情況卻恰恰相反。在學校層面，崗位設(shè)置受部門職能分工的限制，多數(shù)高校的科研項目管理部門和經(jīng)費管理部門并沒有設(shè)置專職的科研項目經(jīng)費管理崗位。高校同時具備科研項目管理、經(jīng)費管理知識的復合型人才較少，全面落實科研財務(wù)助理制度缺少高層次科研項目經(jīng)費管理人才的引領(lǐng)。對院系來講，科研項目經(jīng)費管理是項目負責人的事，院系只要能足額提取科研項目管理費，就不會過多干涉科研項目經(jīng)費的使用，院系層面缺乏全面落實科研財務(wù)助理制度的動力，很難在學校和項目負責人之間發(fā)揮承上啟下的管理、協(xié)調(diào)作用，科研項目經(jīng)費管理缺少了中部支撐基礎(chǔ)。

目前，高校基本上沒有專職人員負責科研項目經(jīng)費的全過程管理，導致科研項目經(jīng)費管理與項目研究活動“財事”分離。在競爭性科研項目經(jīng)費不斷增加的情況下，如果沒有專業(yè)的科研項目經(jīng)費管理團隊，高校很難改變“重項目申報、輕經(jīng)費管理”的科研項目管理觀念，無法提高高校的科研競爭力。

（2）科研財務(wù)助理配套制度不完善。很多高校至今仍未建立科研財務(wù)助理制度，主要是科研財務(wù)助理崗位定位尷尬，學校很難分配用人指標也無法解決用人成本問題。科研財務(wù)助理崗位職責是承擔科研項目活動中的財務(wù)管理工作，以減輕科研人員一般性事務(wù)的負擔。科研財務(wù)助理崗位是一個新興的事務(wù)性科研財務(wù)工作崗位，這種崗位定位很難在學校層面獲得人事指標，也很難單獨建立相應(yīng)的工資薪酬體系和考核制度，職業(yè)前景不明朗，無法在高校體制內(nèi)部進行人事崗位統(tǒng)籌。人員外聘，基本上是采用合同制用人，在用人成本上往往要遵循“誰聘用誰負擔”的原則，如果由院系或項目負責人承擔科研財務(wù)助理崗位的用人成本，出于經(jīng)濟性的考慮，院系或項目負責人一般不會增設(shè)新崗位增加成本負擔。目前很多高校的科研財務(wù)助理多由臨聘人員或科研項目組的學生成員來擔任，臨聘人員業(yè)務(wù)水平難以保障，學生的流動性大，都無法完全履行科研財務(wù)助理崗位的職責，最終科研項目經(jīng)費管理工作還是由項目負責人完成，給科研人員“松綁”成為空談。

三、高校科研經(jīng)費管理問題的解決對策

1.構(gòu)建科學的科研項目經(jīng)費管理體系

高校針對當下“放管服”政策落實難的問題，應(yīng)在學校層面協(xié)調(diào)各職能部門之間的責權(quán)關(guān)系，從完善科研項目管理制度、科研經(jīng)費管理制度，構(gòu)建科研績效評價體系、項目經(jīng)費監(jiān)督管理體系，加快科研信息化平臺建設(shè)等方面入手，全面統(tǒng)籌學校資源，做好頂層設(shè)計，打造務(wù)實、寬松的科研環(huán)境，保證科研項目經(jīng)費“放管服”政策的順利落地。

2.強化科研項目經(jīng)費預(yù)算編制和執(zhí)行

針對科研項目預(yù)算編制、執(zhí)行中存在的問題，高校應(yīng)根據(jù)科研項目活動和經(jīng)費使用的特點，加強科研項目預(yù)算編制和執(zhí)行管理。首先，高校應(yīng)重視科研經(jīng)費管理，從根本上改變“重項目申報、輕經(jīng)費管理”的觀念；其次，要加強科研經(jīng)費管理隊伍建設(shè)，提高科研項目經(jīng)費預(yù)算的編制質(zhì)量和執(zhí)行的規(guī)范性，科研管理部門在項目申請階段要邀請專業(yè)的財務(wù)管理人員對項目經(jīng)費預(yù)算編制進行指導；最后，要優(yōu)化項目預(yù)算調(diào)整流程，規(guī)范項目經(jīng)費支出管理，從根本上解決項目負責人對經(jīng)費執(zhí)行問題的顧慮。

3.加強科研項目經(jīng)費管理隊伍人才建設(shè)

一是要整合現(xiàn)有人力資源，調(diào)整和優(yōu)化科研項目經(jīng)費管理隊伍結(jié)構(gòu)，加強高層次復合型科研項目經(jīng)費管理人才隊伍建設(shè)。二是要積極推動科研財務(wù)助理制度建設(shè)，對科研財務(wù)助理崗位準確定位，給科研財務(wù)助理一個合理的人事身份，明確科研財務(wù)助理崗位職責，制定有吸引力的科研財務(wù)助理薪酬體系和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，細化科研財務(wù)助理崗位的用人成本，構(gòu)建學校、院系和科研項目組三者合理的費用分擔機制。高校可以采用內(nèi)聘和外聘相結(jié)合的方式，不斷充實科研項目經(jīng)費管理隊伍，在提升科研項目經(jīng)費管理水平的同時，為科研人員打造一個良好的科研環(huán)境。

四、結(jié)語

為解決高校科研項目經(jīng)費管理中存在的問題，高校要充分領(lǐng)會國家“放管服”政策的內(nèi)涵，全面統(tǒng)籌學校資源，深入推進科研體制改革，在賦予科研人員更多經(jīng)費管理自主權(quán)、切實減輕科研人員負擔等方面，積極探索并建立起與科研項目經(jīng)費“放管服”政策相符合的科研項目管理制度，提高科研項目經(jīng)費的使用效率，全面提升高校科研項目經(jīng)費的管理水平。