探究城鄉規劃中土地管理存在的問題與解決辦法

劉 寧，王孟和

（1.沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110000；2.遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司，遼寧 沈陽 110000）

0 引言

隨著我國經濟社會的快速發展，城鄉規劃中的土地管理問題更為凸顯。土地作為一種重要的自然資源，其合理使用與管理直接關系到經濟社會的持續發展和生態環境的保護。然而，在當前的城鄉規劃中，仍然面臨著許多挑戰，如土地資源的不合理使用，農村土地管理的低效率，以及土地供應與儲備的問題等。為了更好地解決這些問題，本文旨在深入探討這些問題的原因，并提出相應的解決策略。

1 城鄉規劃與土地管理的關系

城鄉規劃是一種全面性和預見性的社會經濟活動，其主要涉及空間布局的選擇、資源的配置以及環境的保護等多個方面。在城鄉規劃過程中，土地資源的管理顯得至關重要，因為土地不僅是社會經濟發展的物質基礎，同時也是城市建設和農業發展的重要載體。

2 我國城鄉規劃中土地管理的重要性

我國城鄉規劃中土地管理的重要性不容忽視，其與經濟發展、社會公正、環境保護以及城鄉一體化的推進密切相關，具體如下。

2.1 促進經濟發展

土地是一項基本的生產要素，是所有社會經濟活動的承載者。我國的經濟增長模式，特別是城市化進程中，土地資源的供給與使用直接影響了城市規模、功能定位以及產業結構等關鍵要素。土地管理的科學化和法治化能有效地引導土地資源的有序流動，激發土地市場活力，對于保障城市健康發展、推動經濟結構調整具有十分關鍵的作用。

2.2 維護社會公正

公平的土地管理可以推動土地資源的公平分配，進而緩解社會矛盾。在我國，城鄉差異和社會貧富差距問題在一定程度上源于土地權益分配的不均。合理的土地管理體系，特別是完善的農村集體土地產權制度，有利于保障農民的土地權益，促進城鄉均衡發展，緩解社會矛盾。

2.3 保護環境

環保與可持續發展是我國城鄉規劃的重要導向。有效的土地管理，如嚴格的耕地保護制度、科學的生態紅線劃定，可避免盲目的城市擴張、農地非法占用等問題，保護生態環境，推動建設生態文明。

2.4 推動城鄉一體化

推動城鄉一體化是我國現階段城鄉規劃的重要任務。良好的土地管理，包括農村土地流轉、城市建設用地的擴張控制等，均會對城鄉一體化的推進產生重要影響。通過有效的土地管理，可以優化土地資源的配置，有利于城鄉區域的協調發展，推動城鄉一體化進程。

3 城鄉規劃中土地管理存在的問題

3.1 土地資源利用不合理

在我國，城市建設用地和農業用地之間存在著顯著的效率差距。城市用地擴張迅速，部分地區甚至出現了大量的土地空置情況，造成了資源浪費。這種現象在一些新興城市和經濟開發區尤為嚴重。過剩的供地導致了城市土地的低效使用，同時也為房地產市場帶來了過度供給的壓力，使市場的供需平衡發生失調。

3.2 城鄉土地使用分配不均

現階段，城市用地的規模和使用權普遍大于農村，農村地區土地使用權受限，導致農民土地收益不足。此外，農村土地的低效使用、閑置和浪費問題嚴重。這一現象反映了我國城鄉二元結構的深度矛盾，制約了城鄉一體化進程的推進。

3.3 農村土地管理的漏洞

農村土地所有權、使用權和收益權的分離，導致了土地權益的不明晰，使農村土地流轉困難。加之，農村土地管理體制不健全，對土地使用的管理和監管力度不足，使得農村土地資源的浪費現象較為嚴重。

3.4 土地儲備和土地供應的問題

土地儲備制度和土地供應制度的問題體現在，目前土地儲備方式主要依賴于政府的征地和儲備，市場機制的作用不足，導致土地儲備成本高昂。而土地供應過度依賴拍賣和掛牌方式，導致土地價格持續走高，最終加劇了房地產市場的投機炒作，不利于市場的健康穩定。

4 解決城鄉規劃中土地管理問題的策略

4.1 優化土地資源的利用

4.1.1 建立土地適宜性評價體系

構建土地適宜性評價體系需要多學科的協同工作，包括地理學、農學、經濟學、環境科學等。首先，建立土地資源的基礎信息庫，收集和整理土地的基礎數據，包括土地的類型、質量、分布、使用狀態等。其次，結合經濟社會發展需求，識別不同類型土地的適宜性應用，如農用地、建設用地和生態用地。在此基礎上，建立土地適宜性評價模型，進行土地資源的適宜性評價。最后，根據評價結果，制定相應的土地利用規劃和管理政策。

4.1.2 高效利用城市建設用地

為高效利用城市建設用地，城市規劃應推行混合用途開發，以提高土地使用效率?；旌嫌猛鹃_發允許一個地塊上進行住宅、商業和公共設施的共享，這種多功能性能有效利用空間，提高土地效益。此外，鼓勵改造利用城市閑置和老舊地塊，通過更新改造，延續其使用壽命，同時降低對新土地的需求。對于新的開發項目，應實行嚴格的綠色建筑和低影響開發標準，確保土地資源的可持續利用。

4.1.3 實施農村土地整治

實施農村土地整治主要包括土地平整、土地復墾和農田水利設施建設等。土地平整能改善土地的物理性質，提高土地的耕作效率和產量；土地復墾則主要針對荒廢和退化的土地，通過科學的技術手段，改善土地的生態環境，恢復土地的生產功能；農田水利設施建設包括灌溉系統和排水系統的建設，可有效解決農業生產中的水資源問題，提高農業生產效率。同時，也應推動農村土地的合理流轉，通過土地流轉，實現土地規模經營，提高土地使用效率。

4.2 城鄉一體化及土地使用權等政策改革

4.2.1 城鄉一體化的推進

城鄉一體化是一個復雜的系統工程，需要通過產業融合、基礎設施互聯、公共服務共享等手段推動城鄉間的融合發展。在土地使用上，可以通過深化農村集體建設用地改革，允許農村集體建設用地進入市場，進行有償使用，以解決城鄉土地使用不平衡的問題。同時，在持續推進城鄉一體化方面，還需加強城市規劃，強化“用地總量控制”和“強化節約集約用地”的原則，推動新型城鎮化進程。強調在城鄉一體化中，要堅持生態優先和綠色發展，以生態友好型土地利用和城鄉規劃方式，實現人與土地和諧共生。

4.2.2 土地使用權改革

首先，保障農民集體土地所有權、宅基地使用權和集體收益分配權；同時，賦予農民更多的土地經營權，支持農民以土地經營權作為資本參與農業產業化經營，推動農業現代化。其次，應深化土地拍賣制度改革，提高土地供應的公開性和透明度；積極探索土地儲備制度，平衡土地供需，穩定土地價格。在此基礎上，需建立健全土地使用情況動態監控體系，實現對土地利用行為的實時、動態監管，加強對違法違規土地利用行為的查處力度。

4.3 提高農村土地管理效率

4.3.1 明確土地產權，實現土地產權全程登記

我國農村土地的所有權、使用權和收益權常常存在混淆的情況，因此，明確土地產權是提高農村土地管理效率的關鍵。為此，政府應推動“三權分置”的改革，即將土地的所有權、使用權和收益權分開，讓農民真正擁有其應有的權利。在實際操作中，可以推行如下措施：①完善土地產權登記制度。對農村的土地進行全面的普查，準確登記土地的面積、位置、權屬等信息，建立土地權籍檔案，明確各類土地的產權歸屬；實行產權公示。②將土地權籍信息向社會公開，提高信息的透明度，保障農民的知情權和監督權。③進行土地權證化。對符合條件的土地，發放土地權證，以此法律文書保障農民的土地權利。

4.3.2 推動土地流轉，實現土地規模化經營

對于我國農村土地的使用情況來說，小塊、分散的土地并不利于現代化農業的發展，因此，推動土地流轉，實現土地規模化經營是勢在必行的。政府應通過以下措施來推動土地流轉：①放寬土地流轉限制。允許農民通過買賣、租賃、入股、互換等多種方式自愿流轉土地，使土地經營權得以更靈活地調整和配置。②完善土地流轉服務。設立專門的土地流轉服務機構，提供包括信息發布、咨詢服務、合同登記、爭議調解等一站式服務，降低農民流轉土地的成本、風險。③建立土地流轉市場。推動農村土地流轉市場化，引入競爭機制，讓土地使用效率和價值得到最大化的提升。

4.3.3 加強組織領導，提高決策科學性

首先，政府部門應對農村土地管理的各項工作負有主體責任，需要定期對工作進行考核和評價，以確保任務的完成。其次，在制定土地政策和管理措施時，應廣泛聽取農民、農業專家和地方政府等各方面的意見和建議，以便更好地反映農村土地的實際需求。最后，需借助現代科技手段，如GIS、RS 等，對農村土地進行科學的調查、評估和預測，為決策提供可靠的科技支撐。

4.3.4 建立健全土地管理服務體系

建立健全的土地管理服務體系，不僅可以為農民提供便利，也是提高農村土地管理效率的關鍵。具體措施包括：①在農村地區設立土地服務窗口，提供咨詢、登記、流轉、爭議調解等服務，方便農民就近享受服務。②當地需積極開發在線土地管理服務平臺，提供網上查詢、申請、審核等服務，讓農民可以隨時隨地處理土地相關事務。③聘請土地專家、律師等提供專業的指導和咨詢服務，幫助農民解決土地使用、流轉中的難題[1]。

4.4 土地儲備與供應的改革建議

4.4.1 建立多元化土地儲備機制

在現行土地儲備方式主要由政府直接儲備的基礎上，鼓勵和引導多元化的土地儲備方式，如企業儲地、集體儲地和個人儲地等，以適應不同地區、不同土地用途的需求。

4.4.2 優化土地供應方式

為更好適應市場需求，需優化和多樣化土地供應方式，滿足多元化的土地需求。除了保持現有的公開競拍和掛牌出讓方式，還應增加和探索新的供應方式。例如，通過公私合作模式（PPP）、土地租賃、股份合作等方式進行土地供應，滿足不同用地主體的需求[2]。同時，完善土地供應的規劃和審批流程，加快土地供應速度，以適應我國社會經濟發展的快速變化，緩解土地供需矛盾。

4.4.3 制定土地供應的公正競爭機制

為確保公平競爭，應建立和完善土地供應競爭機制。應制定嚴格的土地拍賣和出讓規則，明確反壟斷、反串標等不公平競爭行為的處罰措施，確保土地市場的公平、公正和透明。對于參與土地競標的企業，應強化企業信用體系，要求企業具有良好的信譽和足夠的經濟實力，保障競標過程的公正性和公平性。

4.4.4 建立土地供應的長效機制

在滿足短期經濟社會需求的同時，建立土地供應的長效機制，考慮到長期的土地資源保護和可持續發展的需要。應將土地供應與國土空間規劃、城鄉發展規劃、生態保護規劃等相結合，制定科學的土地供應計劃和政策，既滿足當前的土地需求，還可保障未來的土地資源供應[3]。

4.5 鼓勵環保與可持續性發展的土地管理實踐

4.5.1 倡導綠色用地理念

在倡導綠色用地理念中，建筑行業需發揮帶頭作用，如通過綠色建筑設計，充分利用自然光、風等環境因素，減少能源消耗，降低對土地的占用。在農業上，可以推行有機農業，減少化肥和農藥的使用，保護農田土壤的肥力，提高土地的自我恢復能力[4]。

4.5.2 土地退耕還林還草

在過度開墾的地區，如黃土高原等地，應積極推進退耕還林還草政策，減少土地的過度開墾，恢復土地的生態功能。通過對農民進行補償，鼓勵農民將耕地轉為林地或草地，保護和改善生態環境，同時也能提供更多的公共生態服務[5]。

4.5.3 嚴格農用地保護制度

要加大對基本農田的保護力度，嚴格執行農用地轉用審批制度，確保我國的糧食安全和農業的可持續發展。同時，要加強對農用地的科學管理，推廣節水灌溉、有機耕作等現代農業技術，提高土地的使用效率和生產力[6]。

5 結語

總的來說，土地管理在城鄉規劃中占有重要地位，而為想實現土地資源的合理利用和可持續發展，需要多方共同努力：政府需要制定合理的政策和法規，企業和農戶需要積極參與土地管理的實踐，全社會都要樹立起綠色發展和生態保護的意識。只有這樣，才可在保護生態環境的同時，實現經濟社會的可持續發展。