福建省農村宅基地制度改革試點縣實踐與比較分析

摘 要：農村宅基地作為稀缺資源，閑置與短缺并存。通過對福建省全國農村宅基地制度改革試點縣——晉江市、建甌市與沙縣區的實踐調研，重點探索了“三權分置”的有效實現方式，包括所有權和資格權在集體經濟組織成員內的共有與合理分配，使用權流轉的制度創新。并針對當前宅基地制度存在的問題和未來發展趨勢，從公平與效率、管理規范、有序與精準、平臺建設以及用途創新等方面提出相應的對策建議。

關鍵詞：農村宅基地；制度改革試點；比較分析

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：0253?2301（2024）11?0071?09

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2024.11.012

2020 年以來，多個中央一號文件明確提出，要穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式。宅基地制度改革的核心，在于確保農民基本居住權利的同時，著力解決宅基地閑置浪費與農民財產權益缺失等問題。其中提出的要適度放活使用權，就是要通過市場機制優化宅基地資源配置，并有效保障農戶的財產權利[1]。宅基地作為農村集體資產的重要組成部分，其所有權歸屬于集體，而農戶則依法享有資格權和使用權。“三權分置”的制度設計，既體現了集體經濟的公有制特征，又保護了農戶的切身利益，為宅基地制度改革奠定了堅實的基礎。

已有研究將“三權分置”視為當前農村宅基地制度改革的突破口[2]。農村宅基地制度改革重點在于進一步細化宅基地“三權”權能，這是目前我國農村宅基地制度改革的主要方向[3]。現有宅基地產權制度中，所有權更多體現為占有、分配的權能，處分與收益權相對體現不足，集體所有權一定程度上已被虛置[4]。為此，必須明確并規范宅基地所有權，將其作為“三權分置”制度的根本保障；同時，明確資格權，確保集體組織成員的基本權益，并通過住宅與非住宅用途的雙重渠道激活使用權[5]。“三權分置”的框架下，資格權保持封閉性，使用權則展現一定程度開放性，政策重心在于靈活運用使用權[6?8]，賦予農民對宅基地使用權的抵押、轉讓權能[9?11]，農戶宅基地產權權益正逐步從資格權的保障轉向使用權權益的顯化與強化[12]。同時，加快推進農村宅基地“三權分置”制度試點改革，探索所有權、資格權、使用權的實現路徑，這包括適時探索宅基地資格權的固化機制，實施宅基地資格權延期實現制度，為那些享有宅基地資格權但選擇暫時不申請宅基地的農戶提供延期實現的可能；同時，建立宅基地資格權保留制度，允許農戶在自愿退出宅基地使用權后，仍保留未來再行申請分配宅基地的資格[13]。此外，進一步放活宅基地和農民房屋使用權，加快農村集體經營性建設用地入市，切實讓農民更多地分享土地增值收益[14]，并支持以出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農房[15?16]。“三權分置”制度改革，不僅回應了其財產屬性功能[17]，而且兼顧集體與農戶利益，成為宅基地使用權流轉的應然選擇[18]。我國正積極開展宅基地制度改革的實踐探索，各地涌現出多種創新模式，如湄潭縣的“分割登記”、義烏市的“集地券”、佛山市南海區的“土地整備”等[19]。此外，重慶的“地票”交易模式作為較早實踐，也為城鄉統籌發展提供了制度創新的范例[20]。現階段推進的“三權分置”制度設計，旨在更清晰地界定宅基地的產權權能，盤活農村宅基地的資源要素，為宅基地與房屋資源的配置優化、財產功能的實現奠定基礎。然而，關于農村宅基地“三權分置”的政策、法律體系尚未健全，土地市場建設也還存在諸多不足。為此，有必要進一步完善“三權分置”的制度設計，更好地以市場機制促進宅基地資源優化配置。基于此，本文以福建省為例，分析全國宅基地改革試點縣的經驗、做法與存在不足，探討現有“三權分置”制度改革試點縣的實踐，提出促進福建省乃至全國的宅基地“三權分置”制度有效實現的具體形式。

1 福建省農村宅基地制度改革經驗與做法

福建省晉江市、建甌市、沙縣區作為全國農村宅基地改革試點縣，制度改革各有側重。晉江市注重宅基地的節約集約利用和多元化用途的開發，探索宅基地轉讓、出租、抵押等多種方式，并實行基準地價收費。建甌市則針對自身農業為主的特點，重點關注村莊建設外延擴張和老舊房屋的閑置問題，制定宅基地基準指導價并逐年收費。沙縣區因異地就業多、外出人口多，重點解決宅基地及地上房屋閑置問題，并根據不同類別集體建設用地基準地價進行收費。3 個試點縣在宅基地所有權、資格權、使用權權能實現方面均有所探索（表1），為全省乃至全國農村宅基地制度的改革提供了寶貴經驗。

1.1 晉江市宅基地制度改革經驗與做法

2015 年晉江市作為福建省唯一的全國農村宅基地改革試點市（縣），開始了首輪試點改革。經過4 年的探索，晉江在宅基地確權、各項權利界定、流轉方式創新等方面均取得了較好成效。這一系列改革舉措不僅極大地促進了土地資源的節約集約化利用，而且還顯著改善了農民的居住條件，拓寬了農民的增收渠道，為集體經濟的發展注入了新活力。在此基礎上，2020 年晉江市又開展了第二輪全國農村宅基地制度改革試點，此番改革的重心在“三權分置”政策落實后的宅基地及其房屋的資產化運營，以及財產權益實現，旨在進一步挖掘宅基地的潛在價值，激活農村經濟的新增長點。

1.1.1 切實落實和保障農村宅基地集體所有權

晉江市出臺了《晉江市農村集體經濟組織管理暫行規定》，探索建立村民事務理事會制度，明確村民事務理事會在行使集體土地所有權、參與村莊規劃以及在協調、管理宅基地利用及農房建設監管中的主體地位。對于村集體中存在的“少批多占”“未批先占”等違法違規占用宅基地的行為，實行宅基地有償使用。在兩輪改革中，集體經濟組織不僅擁有更加完備的占有、分配、收益等權利，還強化了其對宅基地等資產的運營與管理職能。例如，明確農村集體經濟組織擁有農村宅基地的所有權，在宅基地等集體資產管理中具有決策、分配、收益等職能，有權收取宅基地有償使用費用與對集體資產收益的分配。此外，晉江市還積極開展“村經分離”試點實踐，優化了集體資產的管理與運營，促進了集體經濟發展。

1.1.2 保護農戶資格權

在首輪改革中，晉江市出臺了《晉江市農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》，明確集體經濟組織成員資格認定辦法，對于符合確權條件的農戶，可以得到資格權、使用權的證書。農戶資格權保障了集體經濟組織成員在符合規定條件下獲得申請新宅基地及退出后補償的權利。同時，在第二輪改革中，除了對于集體經濟組織成員認定標準的明確設定外，還根據當地實際情況，有針對性地將一些特殊人群列入有償獲得資格權的范疇，擴大了資格權的受益群體，包括明晰老年群體、退役軍人、離婚婦女等特殊群體的資格權認定辦法，試點探索海外僑胞、港澳臺同胞等人才反哺農村對象有償取得資格權的辦法，并在東石、金井等鎮開展了“人才反哺農村”對象有償使用宅基地的實踐，引導通過合作建房、使用權流轉等多種方式，為特殊群體提供有償取得宅基地使用權的途徑。

1.1.3 適度放活宅基地和農房使用權

在首輪改革中，晉江市擴大了宅基地使用權流轉范圍，由原來僅限于村集體經濟組織內部成員間轉讓，擴大至縣域內的不同的集體經濟組織成員間轉讓；允許宅基地及地上房屋用于共同抵押貸款，推動宅基地抵押貸款從獨立授信向批量授信轉變；并允許宅基地用途范圍擴大，包括可將閑置宅基地和農房開發為符合鄉村旅游所需的民宿、餐飲等設施，或將閑置農房用于發展電商等，探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。在第二輪改革中，晉江市立足人多地少的現實矛盾，探索農村土地集約節約利用模式，盤活利用農村閑置宅基地、危舊農房，建設多層單元式農村集合式住宅、多戶聯建式住宅等，改善人居環境，滿足農民“戶有所居”的需求。村鎮集合式住宅和多戶聯建模式，有效節約了建設用地，保障了農戶的居住要求，助力宜居宜業、和諧美麗的鄉村建設；此外，還允許將剩余宅基地轉為集體經營性建設用地進入市場流通，或作為國家收儲用地，從而顯著提升了建設用地的經濟價值，推動了鄉村集體資產增值。通過宅基地與集體經營性建設用地間的靈活轉換機制，進一步激發了村集體經濟組織節約集約用地的積極性。此外，晉江市還積極推動“村經分離”試點實踐，充分發揮市場機制在宅基地等資產配置中的基礎性作用，如鼓勵集體經濟組織采用公司制管理方式，以更加靈活高效的策略來應對包括宅基地在內的集體資產市場運營。

1.1.4 積極提升宅基地管理效能

在兩輪改革實踐中，晉江市采用網格化管理、開發農村宅基地審批管理系統等方式，顯著提升了申請與審批等管理效能，并助力歷史遺留問題解決。在首輪改革中，晉江市通過全面建立農房的底數清單，積極穩妥地推進了農村宅基地歷史遺留問題的處置，針對“一戶多宅”“多戶一宅”“超面積”與手續不全等復雜問題，制定了包括退出、超面積有償使用、不予確權等不同的解決方案，較好地解決了這些歷史遺留問題。在第二輪改革中，晉江市更加注重運用社會基層治理成果，以網格化治理推動農村宅基地審批和管理，包括利用網格化推進調查準確性，利用信息化提升業務審批效率。同時，晉江市嚴格落實“四到場”機制，開發了農戶線上申請等功能模塊，實現了申請、審批與建設等環節的網絡管理與流程化處理方式，進一步提升了宅基地管理效能。

1.2 建甌市農村宅基地制度改革經驗與做法

2020 年建甌市成為全國農村宅基地制度改革試點縣，積極探索宅基地“三權分置”的實現形式。建甌市以傳統農業為主，人口密集，外出人員相對較少，農村宅基地閑置較多。目前建甌市宅基地及房屋的基礎數據調查工作已基本完成，在探索宅基地“三權分置”有效實現過程中也已積累一定經驗。

1.2.1 明確宅基地集體所有權

明確依法由農村集體經濟組織代表集體行使集體所有權，明確農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整、管理等方面的權利。根據建甌市制定的宅基地基準指導地價標準，集體經濟組織有權對宅基地超面積使用的農戶，采取逐年付費的方式，實行有償使用。

1.2.2 認定宅基地農戶資格權

按照“一戶一宅、限定面積”的原則，建甌市探索宅基地資格權的認定辦法，建立宅基地資格權人名錄庫，出臺宅基地在集體經濟組織成員內分配實施辦法。明確戶的界定及分戶條件，按人控制、按戶分配。

1.2.3 探索宅基地和房屋使用權

在嚴格限定流轉范圍、期限、用途的基礎上，建甌市按照“指標平衡、資產置換、有償退出、流轉交易”的運作模式，積極探索農村宅基地使用權出租、抵押、入股、繼承、轉讓、互換、聯建聯營的實現機制，促進資產流轉。如建甌市順陽鄉某村將公寓居住權與宅基地使用權進行置換，置換后的宅基地用于民宿、餐飲經營項目；同時，發放“宅票”給農民，使他們能夠通過抵扣、出售、入股、流轉等方式盤活這一資產；此外，宅基地與地上房屋還可用于抵押等，保障宅基地使用權流轉、建房等資金需求。

1.2.4 管理信息系統建設與應用

建甌市充分應用農村集體產權制度改革成果、村莊規劃成果、宅基地確權登記頒證成果、農村戶籍管理信息，構建了宅基地大數據庫，實現了宅基地審批與監管的“一張圖”，提升了宅基地管理水平。并且依托全國首創集資源、技術、管理于一體的“三農”智慧農業云平臺，建甌市實行平臺入市流轉交易，暢通了資源轉化的渠道。該平臺功能全面，不僅涵蓋了宅基地摸底調查、數據管理、數據建庫以及規劃管理，還構建了一套從申請、審批、使用到管理的全鏈條服務機制。同時，通過設立鄉鎮宅基地審批及不動產登記“聯合窗口”，進一步簡化了辦事流程，為后期宅基地的流轉、出租、退出、抵押登記等后續操作奠定了堅實基礎。

1.3 沙縣區農村宅基地制度改革做法與經驗

2020 年三明市沙縣區承擔國家農村改革試驗區農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試驗任務。沙縣異地就業情況多，外出人口多，留在村內人口少，農村閑置宅基地和農房數量多。通過宅基地制度改革試點實踐，沙縣區已完成縣域范圍內農村宅基地數據摸底調查，解決諸多歷史遺留問題，做好確權頒證工作，如針對村民“一戶一宅”“多戶一宅”及“一戶多宅”分配審批界定難等問題，制定了資格權確認、宅基地分配以及其他歷史遺留問題處置辦法等，明晰了“一戶”“一宅”與集體組織成員資格的界定標準，規范審批“一戶一宅”、引導退出“一戶多宅”、合理整合“多戶一宅”等具體操作。遵循“尊重歷史、化解存量、分段處置”的原則，沙縣區嚴格依據1987 年《中華人民共和國土地管理法》所規定的面積標準，對農村村民住宅進行確權登記工作。對于1987 年以前建設的住宅，將按照當時實際占用的宅基地面積及建筑面積進行確權登記；對于1987 年以后建設的住宅，則僅對依法批準的面積部分進行確權登記。確權完畢后，沙縣區積極探索宅基地“三權分置”實現形式，從籌建宅基地改革理事會，示范村示范引領等方面入手，推動宅基地資源數字化管理與產權的可交易性。

1.3.1 顯化集體所有權

農村集體經濟組織為宅基地所有權人，明確農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整、管理、收益等方面的權利。探索“有償使用”的宅基地管理方式，沙縣區嚴格遵循“節約用地、一戶一宅”的原則，對于超出規定面積、多處占用宅基地且無法有效騰退的情況，以及非本集體成員（但符合特定條件的除外）使用宅基地的情形，村集體將依法依規收取相應的使用費。為進一步規范集體建設用地的管理，沙縣區還編制了《三明市沙縣區集體建設用地定級與基準地價評估技術報告》，依照各級（鎮、街道）土地區位、土地利用、土地供求等實際，將各鄉（鎮、街道）所轄各村集體土地劃分為不同的類別（如夏茂鎮分為四類），分別對每一類集體建設用地評估出不同的基準地價。在實際操作中，村集體與農戶簽訂了《有償使用宅基地合同》，明確了雙方的權利與義務。如沙縣區青州鎮某村，對超占、多處占用宅基地的農戶收取每年每平方米4 元的有償使用費，全年累計可收取費用高達25 612 元。這一實踐不僅有效遏制了宅基地的濫用現象，還為村集體帶來了一定的經濟收益。

1.3.2 保障農戶資格權

明確村集體宅基地資格權人，建立成員資格庫。制訂宅基地資格權人具體條件，規定本集體男性成員達到法定結婚年齡等情形可以申請立戶，并獲得宅基地使用權；每戶村民宅基地面積限定在80～120 m2。利用荒坡地、村內空閑地建房或者對原舊住宅進行翻建的，可以適當增加面積，但每戶增加的面積不得超過30 m2。從調研情況來看，資格權人對宅基地新建、翻建以及先批后建的數量并不多，全縣范圍內僅有10 多宗，這主要與大量村民外出務工有關。針對返鄉人員，若有需要新增宅基地，沙縣區往往采用集中安置、集中建設住宅的方式，以有效節約用地面積。同時，對自愿退出宅基地的農戶，若他們將來有重新申請宅基地建房的需求，并且符合“一戶一宅”的政策規定，村集體將依據相關審批程序，允許他們在異地重新獲得宅基地。

1.3.3 適度放活使用權

在宅基地試點改革中，針對閑置宅基地，沙縣區引入地票和房票制度。村集體以戶為單位，發放寄存式“地票”或委托式“房票”，旨在由村集體統一集中盤活利用閑置宅基地和閑置住房。“地票”制度實施，由村集體與閑置宅基地權利人簽訂《閑置宅基地使用權收儲協議》，并由村集體統一收儲閑置宅基地，向宅基地權利人發放“地票”，賦予其在異地申請宅基地時優先享有分配權和選位權。而“房票”發放，按照“農戶委托、集體收儲、統一流轉”原則，進一步盤活閑置住宅資源。如夏茂鎮某村，通過發放“地票”“房票”模式，將閑置住宅建設為研學館、民宿、商業店面等旅游基礎設施，促進了當地旅游業發展。同時，對于長期外出的村民，可選擇將房票寄存在村集體公司，用于出租或公益事業，如配套旅游等產業發展。而有些原為雞、鴨舍的廢棄的建設用地，可用于村內小節點景觀改造。此外，宅基地改革中閑置宅基地退出后耕地指標騰退也能為集體與農戶帶來可觀的收益。如通過山海合作，將騰退復墾為耕地后指標向沿海輸送，每畝耕地售價在20 萬～30 萬元，最高可達49 萬元。為了進一步規范流轉，對于符合條件的村莊和項目，優先安排增減掛鉤指標、優先審核審批或推薦上報；同時針對不宜居住的，但可開發為農用地的閑置宅基地，優先安排土地增減掛鉤指標，實施“退宅還耕”合理集約利用土地；針對“眾屋難拆”的實際情況，通過集體協調辦法，對多戶一宅的老宅區實行拆舊建新，并要求用地農戶向退地農戶進行補償。在調研中還發現，宅基地征遷中的留地安置政策對于地塊的有效利用至關重要，且對集體經濟的發展也起到了關鍵的促進作用。如鳳崗街道某村，利用村宅基地征遷預留地安置的地塊開發為商用住宅區，按村人口數量、以每人30 m2 面積計算，測算出需要建設的宅基地總的建筑面積，若村民不需要購買，則可轉讓所得指標。同時，該村還利用村辦企業盈余資金和征地款，建設了商鋪、幼兒園、農貿市場、水電站等設施，有效提升了村集體資產價值，并增加了集體與村民的收入。

1.3.4 注重信息平臺應用

依托沙縣產權交易中心，沙縣區將林權、承包地、四荒地、閑置住房、村集體廠房、辦公房、工程建設項目置于平臺交易，目前在平臺的年交易額已突破10 個億，而且實現了農村資源的優化配置和高效流轉。平臺通過線上線下的方式，為供需雙方提供了便捷的交易渠道，降低了交易成本，提高了交易效率。同時，平臺還建立了完善的交易規則和監管機制，保障了交易的公平、公正和合法。此外，沙縣產權交易中心還積極與金融機構合作，為交易雙方提供融資支持，進一步促進了農村產權交易的活躍和發展。

2 主要面臨的問題

福建省農村宅基地制度改革試點縣的實踐（表2），在確權、“三權分置”有效實現、宅基地管理等方面都開展積極有成效的探索。在確權基本完成情況下，更多側重于“三權分置”有效實現方式探索，所有權側重于規劃、管理、分配、收益等方面權能；資格權側重于集體成員資格身份認定、申請與退出宅基地權益體現；使用權側重于流轉方式、流轉后用途以及宅基地向集體經營性建設用地轉換可行性等。在不同縣域間存在宅基地資源不均現象，為此，如何從空間層面進行合作，推動宅基地使用權騰退與指標空間轉移，也顯得十分重要。

2.1 晉江市主要存在問題

晉江市宅基地利用與功能價值實現面臨主要問題，包括管理效能偏低、人多地少帶來供給不足等。一是多頭管理，帶來管理效能不高。宅基地申請、審批與建房手續需要通過不同部門予以批復。農業農村局負責宅基地審批，自然資源與規劃局確認入庫的地類，建筑設計的審驗則由住房和城鄉建設局把關，宅基地多頭管理不利于農戶宅基地申請與審批管理效能提升。二是建設用地緊張仍是制約當前鄉村發展的瓶頸。調查顯示，約有30% 的農戶無法實現“一戶一宅”的居住需求。自2004 年起實施的新政策規定，城鎮邊界以內的區域不再批準新的宅基地申請。隨著部分行政村莊改為街道，宅基地的審批僅面向“四幫四扶”對象，如經濟困難戶、低保戶等特殊群體。對于其他村民作為資格權人的“戶有所居”權益保障仍在探索中。由于宅基地與農房需求群體多，在“人多地少”情況下，需要有更好的解決方案。

2.2 建甌市主要存在問題

建甌市宅基地及地上房屋利用最大的問題在于老舊房屋的大量閑置與集體建設用地不足等矛盾突出。一是老舊房屋大量閑置。村莊建設外延擴張、老舊房屋大量閑置問題突出，迫切需要破解農村集體建設用地供地不足、土地利用率低、閑置老舊房屋多等問題。二是集體建設用地利用不足。集體建設用地分散且難形成規模，集體建設用地不同類型用地之間無法相互轉換。由于目前閑置舊食堂、舊村居委會、舊學校等集體建設用地相對分散，閑置宅基地能否轉為經營性建設用地還存在不確定性，集體經營性建設用地難以形成規模，進而也難以引進項目，不利于對當地產業發展支撐。三是農村宅基地與房屋辦證率不高。宅基地從申請、審批到建設，需農業農村局、住房和城鄉建設局、自然資源與規劃局三部門手續完備后方可辦理房產證。然而，辦證過程中對于已建成的房屋，需進行安全鑒定，費用高達3 000～5 000 元，許多農戶不愿意額外支付這筆費用，導致辦證率不高。四是閑置宅基地盤活利用難。盡管宅基地使用權理論上可出租、抵押，但實際操作中，出租、抵押案例稀少，利用方式單一，加之大量宅基地處于閑置狀態，未能充分發揮其應有的價值，造成了土地資源的浪費。

2.3 沙縣區主要存在問題

沙縣區宅基地及地上房屋利用最大的問題在于大量人口外移，村莊“空心化”現象嚴重。一是宅基地與農房空置化率高。沙縣區有高達62.7% 的勞動力外出從事沙縣小吃經營，大量宅基地空置或被不規范占用，宅基地資源未能得到合理利用。同時，產業快速發展帶來建設用地需求不足。二是宅基地與農房財產性功能未能充分顯現。由于宅基地在抵押方面存在諸多障礙，導致其融資能力受限，難以有效轉化為農戶的資本。三是宅基地與房屋辦證率低。由于辦理宅基地與房屋產權證需要出具建房圖紙、安全證明等，也由于許多已建成的房屋缺乏這些資料，難以申辦產權證；為了補辦這些資料， 農戶需承擔住房圖紙設計費用（ 約5 000元），這無疑增加了農戶的經濟負擔，也影響了辦證進度。

3 促進福建省農村宅基地制度改革深化思考

3.1 注重農村宅基地資源配置以公平與效率

長期以來農村宅基地分配以村集體為單位，實行按人口分配，集體經濟組織內成員有資格申請獲得相應面積的宅基地。隨著農村人口大量外流，農村閑置宅基地增多，與此同時，農村經濟發展所需建設用地不足，已影響到農村經濟社會發展，二者之間的矛盾，需要重新考量宅基地資源配置問題。即在保障農村“戶有所居”基礎上，提升閑置宅基地利用效率，同時賦予集體與農戶更多的財產性收入，助力鄉村振興。

3.1.1 落實宅基地所有權賦予的具體權利

落實宅基地所有權賦予的宅基地規劃、分配、調整等的具體權利，通過村莊規劃，對農村宅基地資源進行綜合整治，在滿足“戶有所居”條件下，允許地方政府將節余的建設用地轉換為使用價值更高的商住或工業用地，實現集體資產保值增值。

3.1.2 擴大農戶宅基地資格權人范疇

除了允許集體經濟組織成員可申請獲得宅基地建房外，還允許集體經濟組織成員在外的子女擁有農房的繼承、有償獲得原房屋重新修建權利；同時，對于有意愿回家鄉居住且經過農村集體經濟組織成員同意的群體，通過合建或購買農房，以及有償使用宅基地的方式，可獲得與資格人相同的居住權利。在“戶有所居”的前提下，通過貨幣補償、社會保障等多種形式，鼓勵農戶將多余的宅基地及農房退出。

3.1.3 擴大農村宅基地使用權流轉范圍

推動宅基地使用權流轉，是盤活農村宅基地資源的重要舉措，也是其財產性功能實現的重要體現。現行制度下，轉讓的范圍僅限于集體經濟組織內部成員間，易導致供需失衡；宅基地使用權抵押，大都需要將宅基地與農房一并抵押，而且在信貸業務中金融機構對該抵押品存在難以處置的風險。為此，建議擴大轉讓群體范圍，可包括返鄉創業、退休返鄉人員等。同時，借鑒晉江模式，限定抵押融資用途，支持農戶與承租人。宅基地使用權流轉中出租行為，因不受政策所限，有利于通過市場機制有效配置資源，可鼓勵宅基地出租流轉，為承租人提供金融信貸支持。

3.2 注重農村宅基地資源管理規范

農村閑置宅基地增多，很重要的一個原因在于管理粗放。為此，要加強農村宅基地管理，規范農村宅基地審批、建房流程，確保戶數、面積、建筑設計等都符合當前制度要求，避免“一戶多宅”、超面積、手續不完備等問題存在，導致宅基地資源嚴重浪費現象。

3.2.1 管理的有序、規范

將縣域內的農業農村局、自然資源與規劃局和住房和城鄉建設局聯合辦公或共建合作平臺，推動宅基地申報、建房流程的規范、有序，維護集體土地所有權和宅基地資格權人的合法權益。

3.2.2 處理好歷史遺留問題

嚴格按照國家的政策方針，做好對“一戶多宅”宅基地退出、超面積有償使用、“多戶一宅”的土地集約節約化利用等；同時，確保宅基地資格權人的權益。但對于未進行安全鑒定房屋，可申請專項資金，由鄉鎮政府與村委、住戶共同承擔費用，并由第三方來確定房屋質量。

3.2.3 提升宅基地管理效率

采用現代組織方式，加強信息技術應用。借鑒晉江市經驗，以網格化推進宅基地基本信息調查，有效保障前期調查結果的準確性。同時，注重數字化技術在管理過程中應用，實現在線核驗申報、審批、交易流程，確保宅基地管理規范化與有效性。針對不同縣域內宅基地資源分布不均的情況，在保證“戶有所居”的前提下，將多余的建設用地指標在不同縣域間流轉，使得符合條件的集體組織成員皆能實現“戶有所居”。

3.3 注重農村宅基地產權市場交易平臺建設

加快產權交易市場平臺建設，以降低供給與需求雙方的搜尋成本和交易成本，推動宅基地使用權交易的順利進行。健全產權市場交易平臺相關制度，以有效降低信息不對稱，提升土地流轉雙方的預期收益，降低交易成本，促進閑置宅基地的盤活利用。并從已確權發證的農房中發現潛在的閑置農房，將閑置的農房通過交易平臺流轉。

3.3.1 宅基地數據庫平臺建設

建立宅基地基礎數據庫，包括權屬、宗地、房屋、照片等信息，與不動產登記使用數據庫保持一致，并實現農業農村局、縣自然資源和規劃局、住房和城鄉建設局等相關部門的數據成果共享機制，保證調查數據的完整性、準確性。

3.3.2 宅基地管理系統建設

建立縣、鄉、村、農戶四級臺賬，與不動產統一登記機構、縣自然資源和規劃局共同合作，在全縣宅基地底數的基礎上，形成規模、布局等信息資料翔實的宅基地管理系統。

3.3.3 宅基地交易系統建設

針對已確權發證的農房，了解實際使用情況，并將有意愿流轉的宅基地和農房信息納入平臺，實現在線交易，確保交易行為的全過程公開、有效、可監管。

3.4 注重農村宅基地用途創新

除了推動農村要素資源的合理配置，還應尋求宅基地新的功能價值，提升資產收益。

3.4.1 廣泛尋求市場機會

設立縣級、市級、省級、國家級交易平臺，將宅基地產權交易擴大到國家層面，尋求更大的市場交易空間，真實打通小農戶與大市場的對接通道，尋求更多利用價值。

3.4.2 增強村經分離的改革試點

鼓勵有發展潛力、有開展需求與條件的村（社區）探索集體經濟組織實體化運作模式，重點在于探索村集體經濟組織作為特殊市場法人在促進宅基地資產運營中作用，通過與第三方或自主運營方式，實現公司運營，提升宅基地配置效率。

3.4.3 建立返鄉創業孵化基地

探索建立多方主體協同參與機制，引導和支持農村集體經濟組織、農戶、城鎮居民、企業等多方主體共同入村建立返鄉創業孵化基地，通過創新宅基地資源用途，探尋創業新機會，進而促進宅基地財產性功能顯化。

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（責任編輯：陳文靜）

基金項目：福建省科技計劃省屬公益類項目（2021R1033003）；福建省鄉村振興高端智庫項目（XTCXGC2021022）；福建省農村公共基礎設施管護運營機制創新研究（2021R1033004）。