全過程人民民主視域下人大代表聯絡站的功能定位與完善路徑*

王 鋒

(湖州師范學院 經濟管理學院,浙江 湖州 313000)

民主是社會主義制度的本質屬性。2019年,習近平總書記在上海考察人大基層立法聯系點時首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論斷。在慶祝中國共產黨成立100周年大會的講話中,又進一步對“全過程人民民主”進行理論概括。在2021年10月中央人大工作會議上,習近平總書記深入系統地闡述了“全過程人民民主”重要理念,豐富發展了社會主義民主政治的內涵。他強調要不斷發展全過程人民民主,鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。他指出,全過程人民民主是過程民主與成果民主、程序民主與實質民主、直接民主與間接民主、人民民主與國家意志相統一的民主,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的民主,是更加先進的民主理念。全過程人民民主的上述理論概括,反映了以習近平同志為核心的黨中央對中國特色社會主義民主政治的最新思考,是中國共產黨人對民主理論和實踐做出的積極探索和重要貢獻[1]9-12。由此,“全過程人民民主”逐漸成為中國特色社會主義民主政治的代名詞,并得到迅速傳播[2]150-162。

全過程人民民主強調,“在政治的或國家的事項的抉擇與展開中,始終有人民的相關群體或代表在場,他們在事項的全過程的不同環節或階段都能夠表達出人民的利益要求與意愿,并且這些要求和意愿能夠被有機吸納到最終的決定中”[3]13-15。因此,我國人民代表大會的立法過程和政府公共政策的制定及執行過程,均體現和凸顯全過程人民民主的特點。事實上,中國特色社會主義制度體系構建了全過程人民民主的核心內容和基礎,其中,人民代表大會制度是全過程人民民主實踐的主渠道和主陣地[4]24-26。針對人民代表大會制度和人民代表大會工作,習近平總書記強調必須堅持用制度體系保障人民當家作主,指出人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體,要堅持和完善人民代表大會制度,不斷發展全過程人民民主。這一重要論述為新時代發展全過程人民民主、推進社會主義民主政治建設提供了根本遵循,為新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作指明了前進方向。為此,如何建設和完善人民代表大會制度這一全過程人民民主的重要制度載體,已成為當下人大工作實踐和人大制度理論研究的重大課題。我國人大代表聯絡站制度是人民代表大會制度的重要組成部分,在踐行全過程人民民主中發揮著積極作用,但其自身在發展過程中也面臨著諸多困境和挑戰。因此,在全過程人民民主視域下,進一步厘清人大代表聯絡站的功能定位、完善人大代表聯絡站制度,具有重要的理論價值和現實意義。

一、相關文獻簡要回顧

全過程人民民主已然成為當前推進社會主義民主政治建設的新方向。隨著人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾日益突出,社會公眾參政議政的熱情不斷高漲,如何發展中國特色社會主義民主,特別是全過程人民民主已成為當前學界研究的熱點課題。圍繞全過程人民民主,以及全過程人民民主與人民代表大會制度等主題,已出現了一批學術成果。這些成果主要涉及全過程人民民主的概念內涵與特征、全過程人民民主的理論基礎與歷史演進、全過程人民民主的制度體系與實踐應用等方面。

針對全過程人民民主的概念內涵與特質功能,肖光榮認為全過程人民民主是人民民主特質的準確表達,其準確表達了人民民主的全主體性、全方位性、全覆蓋性、全持續性、全鏈條性、全保障性,是迄今為止人類社會的最高民主類型[5]14-23。程同順從以下三個方面對全過程人民民主的價值功能進行了闡釋：第一,切實維護民主選舉權利;第二,推動人民依法有序政治參與不斷擴大;第三,從制度上保障民主選舉和民主參與有機統一[6]44。也有學者認為全過程人民民主的思想精髓與核心要義體現在：人民是歷史的創造者,國家一切權力屬于人民[7]43-52。

針對全過程人民民主的理論基礎與歷史演進,張峰指出研究全過程人民民主需要堅持大歷史觀,馬克思、恩格斯創立的民主政治建設理論是全過程人民民主的深厚理論基礎,其辯證法思想為研究全過程人民民主提供科學方法論[8]4-8。艾四林、王貴賢指出社會主義民主理論是全過程人民民主的理論前提,新時代的基本國情是全過程人民民主的社會條件,守正創新是全過程人民民主的實踐原則[9]7-13。唐皇鳳則從新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代對全過程民主的發展歷程進行了梳理[10]1-13。趙振宇將全過程人民民主的發展歷程概括為四個階段的發展過程：一是俄國的十月革命為中國帶來了民主之光;二是1954年至改革開放時期,確立了人民代表大會制度,走出了一條中國特色社會主義民主新路;三是黨的十八大以來,提出全過程民主的重大理念;四是2019—2021年,習近平總書記首次提出“全過程民主”思想,并對全過程民主的定義作了進一步的深刻闡述[11]41-48。

針對全過程人民民主的制度體系與實踐應用,汪家焰從政策議程設置理論視角考察了全過程人民民主制度優勢轉化為治理效能的路徑與機制,認為全過程人民民主的制度優勢轉化為國家治理效能應當遵循“權利—協商—合作”的基本路徑,即以人民合法權利為價值目標、以民主協商為關鍵環節、以合作治理為行動路徑[12]78-88。郭道久認為人民代表大會制度是實現全過程人民民主的根本制度載體,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度是實現全過程人民民主的基本制度載體[13]15-17。程竹汝也同樣認為人民代表大會制度是全過程人民民主實踐的主渠道,人大代表在議題設定、政策方案形成、政策的監督和反饋中依靠民主機制,廣泛聽取民意,形成了民眾廣泛參與同人大履職的有機結合[4]24-26。

此外,部分學者認為全過程人民民主在民法典編纂中[14]42-44、在法律草案向社會公布征求意見中[15]39-41、在公共決策過程中,以及基層立法聯系點等領域得以體現并深入踐行[10]1-13。仲穎考察了上海市基層立法聯系點的實踐狀況,認為基層立法聯系點依托各自優勢,努力發揮直通車、智囊團的作用,讓“全過程民主”可聽、可觀、可感,為立法貢獻智慧[16]6-8。王海燕闡述了基層立法聯系點在踐行全過程人民民主過程中的重要意義,指出了基層立法聯系點存在的問題與不足,并為基層人大代表聯絡站的完善提供了系統性建議[17]14-17。李淳認為實施人大代表聯絡站制度是實行全過程人民民主的重要環節和重要嘗試,并針對完善呂梁市人大代表聯絡站提出了若干政策建議[18]89-94。馬琦以平涼市“人大代表之家”建設為例,闡述人大代表聯絡機構在發展全過程人民民主中的重要作用,同時也剖析了人大代表之家建設中存在的問題并提出相應改進對策[19]48-52。

綜上所述,已有較多文獻從不同維度闡述全過程人民民主理論和實踐,其中部分文獻探討了全過程人民民主和人民代表大會制度之間的關系,以及全過程人民民主與人大代表聯絡機構或基層立法聯系點之間的內在關聯,指出人大代表聯絡機構或基層立法聯系點在踐行全過程人民民主中的重要作用,強調這些聯絡機構和立法聯系點已成為踐行全過程人民民主的鮮活載體。但已有研究仍缺乏從全過程人民民主視角對人大代表聯絡機構(主要是人大代表聯絡站)進行深度學理剖析,也缺乏對人大代表聯絡站實踐發展進行全方位理論探討和系統總結。基于此,本文將結合浙江省人大代表聯絡站的建設做法,從全過程人民民主的視角深入分析人大代表聯絡站的功能定位、踐行模式、發展困境和完善路徑等內容,以期進一步豐富和發展全過程人民民主理論和人民代表大會制度理論,進而為人民代表大會的實踐工作提供相關政策建議和操作指南。

二、人大代表聯絡站踐行全過程人民民主的功能定位

早在2002年,深圳月亮灣社區就設立了人大代表工作站,后改為“代表聯絡站”,其是我國國內第一個人大代表聯絡站。隨后,在街道和社區中設立人大代表之家及代表聯絡站模式很快被推廣到全國其他地區。經過多年實踐探索,目前我國各級人大普遍建立起代表聯系群眾的制度機制。截至2020年10月,全國各地共設有代表之家、代表聯絡站等23萬個,平均每個省(市、區)7 400多個,已成為各級人大代表執行職務、開展活動、聯系群眾的重要平臺和依托[20]89-94。作為人大代表聯系選民和履行職能的平臺載體,人大代表聯絡站在踐行全過程人民民主中發揮極其重要的作用。具體而言,其功能定位可以概括為如下四個方面。

從法律定位上看,人大代表聯絡站是由地方人大常委會在街道(鄉鎮)、社區(村)等地設立的法定的代表聯系選民場所。人大代表聯絡站建設是充分發揮人民代表大會制度優越性的實踐舉措,也是夯實基層人大工作、充分發揮代表作用的有效抓手。現有《地方組織法》和《代表法》等有關法律法規賦予了人大代表聯絡站的法律地位。2010年修訂的《代表法》明確規定,“人大代表在閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式”。2022年3月11日,全國人大通過《地方組織法》第六次修改,修改后的組織法第六十條規定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式,密切同人民群眾的聯系,聽取對立法、監督等工作的意見和建議。”由此可見,人大代表聯絡站已成為代表密切聯系人民群眾、踐行全過程人民民主的法定“主陣地”。

從政治定位上看,人大代表聯絡站是人大代表和選民開展基層民主政治活動的重要場所。一方面,各級人大代表作為民主選舉產生的人民群眾的代表,除了在召開人民代表大會期間履行選舉、審議、表決和提出議案等職責外,也通過人大代表聯絡站這一場所來行使其作為代表的政治權利,參與各種民主政治活動,包括聯系和接待選民、聽取選民的意見和訴求,推進選民急難愁盼問題的解決,從而真正實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督相結合的全過程民主和實質民主。另一方面,人大代表聯絡站也是廣大選民參與民主政治生活的重要場所。選民們可在人大代表聯絡站向人大代表反映有關問題,表達意見和訴求,進而通過人大代表參與管理國家事務和社會公共事務,發揮公民參政議政和監督政府及行政人員的政治作用。此外,人大代表聯絡站事實上還發揮了社會矛盾和糾紛的調解等社會治理功能。通過聯絡站平臺,人大代表可以發揮自身優勢,化解基層社會矛盾,實現社會穩定和諧。

從角色定位上看,人大代表聯絡站是人大代表在閉會后常態化聯系人民群眾、履行代表職務及推進群眾訴求問題解決的重要載體和平臺。人大代表聯絡站聯絡服務的主要對象是本轄區的選民和各級人大代表。人大代表聯絡站一方面為人大代表在閉會期間開展學習培訓、小組活動和其他履職活動提供聯絡及保障服務。另一方面,人大代表聯絡站也為各級人大代表聯系選民群眾、聽取民意訴求、宣講法規政策開辟了一個專門的渠道。此外,人大代表聯絡站同時也是增強民意回應的平臺,對于選民群眾提出的涉及“一府一委兩院”等方面的具體問題,根據《代表法》等有關法律法規的規定,不做現場直接處理,而是將群眾反映的問題或要求通過代表議案和代表建議提出,從而督促相關部門切實解決群眾所反映的問題和訴求[21]268。總之,人大代表聯絡站既是服務代表的家園,也是代表們學習和交流的陣地,更是履職平臺、接待場所和議政中心。

從地方實踐定位上看,人大代表聯絡站是人大踐行全過程人民民主的基層單元。當前我國部分省、市已將人大代表聯絡機構作為民主基層單元進行迭代升級建設。如浙江省人大常委會在2022年初提出,要迭代升級代表聯絡站,打造人大踐行全過程人民民主基層單元,使之成為保障人民當家做主、人大制度優勢轉化為治理效能的基層實踐平臺和重要窗口。2022年4月,浙江省人大常委會出臺《以數字化改革推動人大代表聯絡站迭代升級,培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元指導意見》,對全省現有人大代表聯絡站的迭代升級進行頂層設計,該設計架構可總結為“12345”(1)此處“12345”,是指堅持一個踐行全過程人民民主理念,實施“業務提升拓展和數字化改革”兩輪驅動,落實落細“重大需求、多跨場景和重大改革”三張清單,夯實“人大履職行權、代表主體作用發揮、‘一府一委兩院’常態進展、公民有序政治參與”四管支撐,深化拓展“聯、商、督、促、智”五大功能。,其為人大代表聯絡站更好地踐行全過程人民民主打下扎實的根基[22]。重慶市人大常委會于2023年8月提出《關于推動人大代表“家站點”迭代升級的指導意見》和《關于探索推行街道議事代表會議制度的指導意見》等6項意見和建議,并在全市層面推行,以創新基層人大會議制度破題,打造更具重慶辨識度的全過程人民民主基層單元[23]。由此可見,將人大代表聯絡站作為人大踐行全過程人民民主基層單元這一定位來進行建設和打造,無疑將進一步促進人大代表聯絡站在民主選舉、民主監督和民主協商等全過程民主中發揮更大更積極作用。

三、人大代表聯絡站踐行全過程人民民主的創新模式：以浙江省為例

自2003年7月,浙江省內首個人大代表聯絡站即杭州市下城區王馬社區人大代表接待室成立以來,浙江省人大代表聯絡站的制度創新工作一直走在全國前列,促使人大代表聯絡站在踐行全過程人民民主實踐中不斷開拓進取,勇立潮頭。

首先,省級人大層面通過制定和出臺一系列針對人大代表聯絡站建設的指導政策,規范和促進代表聯絡站有序發展、縱深發展。如浙江省人大常委會于2014年8月出臺了《關于加強全省人大代表聯絡站建設的指導意見》,該意見要求統一規范名稱為“人大代表聯絡站”,并于當年年底前基本實現全省各鄉鎮、街道設立人大代表聯絡站的全覆蓋,有條件的地方,可以在社區、鄉村、片組設立人大代表聯絡點。同年,包括省委書記、省長在內的省級領導干部以人大代表身份被編入代表聯絡站,每年進站活動被作為一項浙江人大史上首創制度性安排確定下來,為市、縣、鄉提供示范[22]。2015年,浙江省人大常委會又下發《關于做好全省網上人大代表聯絡站建設試點工作的通知》,明確要求在全省范圍內開展網上代表聯絡站建設工作。2019年5月,浙江省人大常委會出臺了《關于深化全省人大代表聯絡站工作和建設的指導意見》,明確提出了六個方面意見和要求,進一步推動人大代表聯絡站建設向縱深發展。截至2020年9月,浙江省已建成覆蓋全省所有鄉鎮(街道)、村居共計5 825個人大代表聯絡站(點),全省8.3萬多名五級人大代表被就近編入相應站點,領導干部代表進站聽取民意、接待選民已成為常態。自2015年以來,《人民代表報》《中國人大》等報刊雜志連續刊發“浙江人大代表聯絡站建設”“代表聯絡站的故事”等系列報道二十余篇,在全國人大系統引發較大反響,掀起其他省市地方人大陸續前往浙江學習代表聯絡站建設相關做法經驗的高潮。

其次,借助全省數字化改革之機,浙江省適時地將人大代表聯絡站建設納入全省“1512”(2)“1512”中的第一個“1”為平臺+大腦,即建設省市縣三級人大公共數據平臺,并在此基礎上逐步向智能化、智慧化“大腦”邁進,為人大工作提供智能化支撐;“5”指人大整體智治、立法工作綜合應用、監督工作綜合應用、代表工作綜合應用和為全省數字化改革提供法治保障,推動人大核心業務與數字化改革深度融合;第二個“1”指以數字化改革為牽引,推動全省人大代表聯絡站迭代升級,開發建設“人大踐行全過程人民民主基層單元”應用場量;“2”是指構建一套理論體系和制度規范體系,為人大數字化改革提供理論支撐和制度保障。總體改革框架,以數字化改革賦能人大工作和代表聯絡站建設,創新性提出并部署打造全過程人民民主基層單元的行動舉措。2022年,浙江省人大常委會辦公室印發推動建設踐行全過程人民民主實踐高地相關實施意見,確定將112個代表聯絡站作為浙江省首批人大踐行全過程人民民主基層單元培育對象。浙江省人大常委會在出臺的《以數字化改革推動人大代表聯絡站迭代升級,培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元指導意見》中提出,要深化和拓展代表聯絡站“聯、商、督、促、智”功能,進一步明確了人大代表聯絡站數字化迭代升級的路徑與方向。同時,加快數字化“全過程人民民主基層單元”應用場景建設,開發“民意處理”“參與立法監督”“主題活動”“民生實事”“督政議事”“運行管理”等功能模塊,形成“基層單元場景1.0”版,并實現這一場景與立法、監督、代表履職等綜合應用交互貫通,使其成為人大融入全省基層治理體系的通道接口,成為人大踐行全過程人民民主的示窗口[24]34-36。自人大數字化改革啟動后,代表聯絡站建設的成效更加明顯。目前,浙江人大代表聯絡站已成為繼民生實事項目人大代表票決制之后,具有浙江鮮明辨識度的又一張“金名片”[22]。

最后,在省級層面的相關制度設計和指導之下,浙江各市、縣(區)、鄉鎮層面開展人大代表聯絡站建設和創新的積極性非常高,涌現出一批非常有特色有亮點的人大代表聯絡站和代表工作新模式。如湖州市人大常委會于2017年出臺《關于開展爭創“五星級”代表聯絡站活動的實施意見》,在全市128個實體聯絡站中“五星級”爭創活動;衢州市人大試行“主”字型數字化履職監督體系,該數字化監督系統以“民情大腦”為“頂點”、人大及其常委會為“頂線”、人大代表聯絡站為“中線”“網格+代表”為底線、聯動數據處理為“豎線”,構成較為完整的“主”字型履職監督體系;長興縣人大常委會在省內率先推行人大代表“亮身份”,打造代表聯絡站3.0版,在代表聯絡站或代表的工作場所懸掛人大代表的“身份牌,”上面列出代表姓名、聯系方式、履職承諾和微信二維碼等信息,方便選民群眾聯系代表反映問題;溫州市甌海區南白象街道人大工委從2017年起探索“夜間主題接待”模式,組織代表在荷塘月色公園接待群眾。寧波海曙區創新推出“流動聯絡站”,將接待功能延伸至社區、寫字樓和高山地區,提供“送上門”的接待。寧波市人大常委會于2018年牽頭編制和發布了全國首個人大代表聯絡站工作地方標準——《人大代表聯絡站基本規范》,為代表聯絡站建設和代表聯系群眾工作提供了操作指南。

此外,浙江各市、縣(區)、鄉鎮層面在創新人大代表聯絡站踐行全過程人民民主模式時還呈現出以下兩大趨勢。一是專業化建設和服務趨勢。如紹興柯橋的中國輕紡城人大代表聯絡站探索組建代表專業小組,定期接待受理市場經營戶及周邊群眾關于市場運行發展中的問題及建議,開創全省代表聯絡站聯系服務專業市場的先河。而杭州西湖區人大常委會則于2017年起探索人大代表專業聯絡站建設,先后設立財經、社會建設、農業和農村、教科文衛和民宗僑、城建環保、監察和法制司法6家人大代表專業聯絡站,為各行各業的“專業代表”提供“專業平臺”,通過“專業活動”破解“專業問題”。嘉興市嘉善縣人大常委會積極探索功能性服務點建設模式,通過整合經濟領域、衛生領域、金融領域等代表資源及外部資源,在不同的鎮或街道人大代表聯絡站分別成立創新型經濟服務點、便民型醫療服務點和智囊型助企服務點,為選區企業和選民群體提供有針對性的專業化服務。二是“代表聯絡站+”建設趨勢。如武義縣人大常委會探索建立“代表聯絡站+8890服務熱線”模式,每月10日在縣“8890便民服務平臺”輪流安排代表聯絡站代表接聽市民熱線、查看微信公眾號留言。海寧市人大從2022年探索“代表聯絡站+共享法庭”協同模式,將代表聯絡站與共享法庭進行深度融合、優勢互補,協同開展基層治理活動,如組織代表在聯絡站旁聽公開庭審、法官的法治宣講與解讀,采取“代表說理+法官釋法”方式聯合調解糾紛、邀請法官連線一起參與接待選民等協同方式。杭州市蕭山區人大常委會將人大代表聯絡站和基層立法聯系點一體謀劃、統籌推進,包括場地合建、平臺共通、人員共用和資源共享,真正實現“代表聯絡站+基層立法聯系點”的“站點合一”,既增強代表聯絡站“法”的元素,又強化基層立法聯系點“聯”的功能。杭州余杭區人大常委會大力推行“代表聯絡站+一站一品”模式,按照“中心+特色”思路輻射全區聯絡站建設,即在12個鎮街中心聯絡站基礎上,各鎮街、平臺著力打造一個特色站作為樣板站,全面承載聯絡接待、交流、學習議事等各項功能,凸顯區域特色。

四、人大代表聯絡站踐行全過程人民民主的主要困境

近年來,作為人大代表聯系選民和履行職能的主要陣地,人大代表聯絡站得到快速發展,但同時也在踐行全過程人民民主中面臨一系列困境與挑戰,主要表現在以下五個方面。

第一,人大代表聯絡站的身份認同困境。盡管代表在聯絡站開展活動的形式得到了《代表法》《地方組織法》等法律的肯定,但代表聯絡站的性質到底是什么?是屬于組織還是機構,現有法律法規并沒有予以明確。正是由于沒有相關法律法規在制度層面給予人大代表聯絡站相應的身份地位,因此,代表聯絡站的人力、物力、財力也就難以得到保障。加之,全國各地代表聯絡站的名稱并不統一,雖然多數地方稱其為“代表聯絡站”,但也有的地方稱其為“代表接待室”或“代表工作站”,相應地,其功能也有所差別,有的兼有代表活動和接待選民群眾的功能,有的只是負責聯系選民群眾。名稱和功能的不統一也混淆了選民群眾對代表聯絡站的理解[25]12。

第二,人大代表聯絡站的代表履職困境。由于我國的人大代表來自各行各業,有自己的本職工作,人大閉會期間的常態化履職工作在時間和精力上較難兼顧。目前,除人大常委會專職委員外,各級人大代表絕大多數都是兼職,時間和精力有限,按時按點抽出時間進入代表聯絡站開展活動難度較大。此外,有的代表自身能力水平有限,在接待選民、應對訴求方面也缺乏經驗,不能及時跟進處理群眾反映的問題訴求,得不到選民群眾認可,失去履職信心。也有部分代表對聯絡站的性質、作用認識程度不夠,參加聯絡站活動的積極性不高。由此,造成了代表進入聯絡站履職情況不理想,使得代表聯系群眾工作效果不佳。

第三,人大代表聯絡站的實踐功能錯位困境。代表聯絡站是代表履職的平臺,是代表聯系群眾、傾聽民意的重要窗口,但代表和代表聯絡站本身并不擁有解決具體問題的職權。而選民群眾的訴求則是具體而又細碎的,甚至有很多是個人涉法涉訴問題,且在反映問題時往往寄予較高的期盼。對人大代表而言,他們對解決這些問題的影響是間接的和有限的。但如果民眾向代表反映的問題無法及時得到解決,就會極大地降低民眾對聯絡站的信任。這就造成了代表聯絡站“聯系群眾、收集民意”的功能定位與其實際運行中“解決具體問題”的社會期待之間存在張力和矛盾[21]271。為此,人大代表聯絡站在實際運作中很有可能淪為“第二信訪站”的風險。

第四,人大代表聯絡站的組織建設困境。由于現有法律法規對代表聯絡站的性質和職能沒有明確規定,導致聯絡站的人財物等資源配置較為困難。當前許多聯絡站沒有自己的固定經費,聯絡站的工作人員也基本上是兼職的且流動性大,缺乏一支穩定的包含聯絡站站長、副站長及聯絡員在內的工作隊伍,尤其是基層代表工作的組織力量更顯薄弱。區縣一級的人大代表工作室也都是科級層級掛靠人大辦公室,人員力量明顯不足。街道人大工委、鎮人大主席團除配備主任和主席外,很多未能配備專職從事人大代表聯絡工作的專業人員,甚至有的街鎮基層人大只有人大主席。加之基層工作任務繁重,區、鎮街人大負責人多被安排參與其他中心工作,本職工作往往成了副業,用在落實代表聯系群眾制度上的時間和精力更是非常有限[26]105-108。

第五,人大代表聯絡站的協商議事困境。這種困境主要表現為人大代表聯絡站的協商議事決策程序還不夠規范、協商民主機制還不夠健全。當前,一些人大代表聯絡站還處于第一階段的“基礎設施”建設時期,主要解決了人大代表聯絡站的空間場所、辦公設備等“硬件”建設問題,還未進入規章制度建設特別是協商議事機制等“軟件”建設階段,有的人大代表聯絡站雖然也掛出了相關的工作規章制度,但在實踐中未能真正履行到位。全過程人民民主中的民主協商是為了影響即將出臺的法律法規及公共政策,如何將人大代表及公民代表的協商與正式的制度安排有機結合起來,這一更為重要的“軟件”設計問題在當前的代表聯絡站建設中還未被給予應有的重視。人大代表日常聯系選民制度、帶項目計劃征求群眾意見制度、代表協商議事會制度、代表協商議事決策流程等均須進一步明確、規范和完善。

五、人大代表聯絡站踐行全過程人民民主的完善路徑

基于上述人大代表聯絡站踐行全過程人民民主中面臨困境的分析,筆者認為可以從以下六個方面進行改進和完善人大代表聯絡站建設。

第一,在身份定位方面,要通過健全相關法律法規進一步明確人大代表聯絡站的性質和地位。現有的《地方組織法》和《代表法》均可進一步完善,鑒于《地方組織法》于2022年剛修訂完成,而《代表法》的最新修訂時間是在2015年,現已過去八年,故可以考慮先針對《代表法》進行再次修訂,之后再修訂《地方組織法》。可將代表聯絡站的身份定位、站內人員配備、經費保障、代表入站履職活動機制等內容作為單獨條款加入《代表法》的第三章,即作為“代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”內容的進一步拓展和規范。其他有關代表聯絡站的規范化建設和要求,如明確代表聯絡站與街鎮、社區的關系、聯絡站常態化活動開展要求等條款可放到《地方組織法》的修訂內容中去。總之,要充分發揮人大代表聯絡站在全過程人民民主實踐中的作用,就離不開頂層制度設計和法律法規的支持。

第二,在代表履職方面,人大代表聯絡站要提升代表依法履職的水平。人大代表聯絡站應強化聯絡站的橋梁紐帶作用,主動搭建和完善溝通、交流平臺,積極安排多樣化的代表活動,如組織各級代表深入了解社情民意,參與或列席社區較正式的會議,參與選民所反映問題的協商和調解,推進各類問題在不同層面的解決。此外,要利用數字化賦能聯絡站及代表的履職,構建人大工作和代表履職的數字應用平臺和應用場景,優化完善履職和建議辦理流程,提高代表對意見和建議的處理效率,提升處理問題和解決群眾訴求的成功率,進而提高代表履職的積極性。最后要全力激發代表履職新活力。持續通過扎實有效的培訓,進一步增強代表的責任感和使命感,使代表參加聯絡站活動從單純性組織安排向自覺行動轉變,努力打造一支政治素質高、履職能力強、社會形象好的人大代表隊伍。完善代表激勵約束機制,細化量化代表履職管理,嚴格實行代表履職評估,進一步激發代表履職的內生動力,促使代表在對待代表職務、代表活動時做到高標準、嚴要求。

第三,在聯系群眾方面,應更加積極主動拓寬代表聯系群眾的渠道,并為群眾及時反饋相關信息。創設代表聯系選民群眾的各種途徑渠道和各類載體,以“代表接待日”“代表聯系選民活動日”“代表與選民面對面”等活動為抓手,加大宣傳力度,引導選民群眾參與到相關工作和活動中來,同時利用微信、釘釘等新媒體信息技術促使聯絡站、代表和群眾之間的聯系溝通更加便捷快速。推進“六步走”工作模式,進一步規范代表聯絡站的接待群眾流程和機制,完善接待公示、主題接待、建議登記、建議梳理、問題調研、跟蹤督辦六步接待流程。代表在開展接待選民活動中,應主動亮明身份,傾聽選民的意見、建議,做好記錄。健全群眾反映事項的受理、分析、交辦、督辦、反饋等處理工作鏈,實行當場回復、核實答復、交辦處置、督辦評議、上交轉辦五步問題處理法,切實有效應對群眾建議和訴求。針對群眾反映的屬于非公益性、普惠性以及其他屬于個人涉法涉訴問題,引導群眾到信訪部門或按照司法程序反映情況。此外,還需進一步建立健全代表聯系群眾監督管理機制,包括代表履職登記制度、代表履職公開制度和代表述職評議制度等,以此強化代表意識、增強代表工作成效、提高群眾參政議政的意識,以及提升對代表履職的認可度和滿意度。

第四,在組織建設方面,應重視加強基層人大辦事機構設置和代表聯絡站的隊伍建設。當前,基層人大在街道及鄉鎮層面缺乏獨立的辦事機構,已影響人大工作在基層的貫徹落實及代表聯絡站作用的發揮。因此,可試行獨立設置街鎮人大辦事機構或與街鎮黨政辦公室合署辦公,明確一至兩名專職工作人員。同時用好職務職級晉升和納入編制等手段,加強對街鎮人大辦事機構工作人員的激勵,維持代表工作隊伍的相對穩定性。此外,還需進一步加強代表聯絡站聯絡員的隊伍建設。一方面要避免頻繁更換聯絡員,聯絡員最好是專職的而非兼職,保持聯絡員隊伍的相對穩定。另一方面要加強對聯絡員的工作指導和培訓教育,通過集體培訓與個別指導相結合、專業知識培訓與工作方法培訓相結合的方式,加強聯絡員對人大制度的認識以及對法律法規的認知,增進對代表工作的認同感。在探索人大代表聯絡站的履職評估機制同時,探索建立針對聯絡員的激勵機制,打造一支業務精、能力強的聯絡員隊伍[21]。

第五,在標準化建設方面,應努力實現人大代表聯絡站的規范化、標準化和品牌化。在總結實踐的基礎上,對標代表聯絡站建設規范化標準,進一步抓規范、推示范、創特色,整體推進代表聯絡站高標準建設、高質量管理、高效能運行。以“五個有”提升硬件配套,即有固定場所、有統一標牌、有必要設施、有固定制度、有臺賬資料;以“四公開”接受選民監督,即公開代表信息、公開工作制度、公開年度計劃、公開接待信息;以“三到位”強化組織管理,即人員配備到位、服務保障到位、經費支持到位;以“五定期”力推活動常態化,即定期學習交流、定期組織活動、定期接待選民、定期處理意見、定期述職評議。打造品牌化示范代表聯絡站,真正讓代表聯絡站用起來、動起來、活起來。

第六,在民主議事方面,應加強人大代表聯絡站的協商民主機制和協商民主決策程序建設。人大代表聯絡站要定期組織代表對接待受理情況進行分析和梳理匯總,選取接待中人民群眾普遍反映的熱點難點或重大問題進行交流討論,形成高質量的意見建議提交相關人大常委會。同時,也應健全完善協商議事和協商決策的科學方法與程序。2015年我國出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,提出中國協商民主領域包括“政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等”。其中人大協商、跨界協商能否落實到位,關鍵在于操作層面的實踐如何開展。“中國需要把協商民主的科學決策程序,適時地、合理地和有序地‘嵌入到’現有的各個領域的決策機制當中,用它逐步提升或者改造現有的決策過程,并且長期堅持科學性的操作。”協商民主決策程序和科學方法,如民主懇談會、協商民意調查(測驗)、公民陪審團、愿景工作坊等,均可以有效地助力各級人大代表進行民意的“廣泛收集”和“科學整合”。各級人大代表要充分利用人大代表聯絡站這一重要平臺,結合當地的實際情況,選擇合適的協商民主方法來收集民意,從而提出高質量的意見建議,履行好作為人民代表的應有職責。

六、結語

進入新時代,人民對于參與國家與社會事務管理的愿望越來越強烈,形式化的民主不僅不符合社會主義民主政治的本質特征,也不能滿足人民日益增長的對美好生活的向往。全過程人民民主是在黨的十八大之后,對民主政治所進行的一次理論創新與實踐創新,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容之一。全過程人民民主不僅要使人民在權力運行的全過程與所有環節“都在場”,還要真正使人民能夠擁有參與選舉與決策、實施管理與監督的能力。人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體,而人大代表聯絡站則是我國人民代表大會制度和全過程人民民主在基層的生動實踐平臺,是人大代表閉會期間行權履職的重要載體。人大代表聯絡站的建設運行,在一定程度上為解決群眾矛盾和問題、收集和整合民意、搭建群眾和政府溝通交流平臺等方面發揮了積極作用。人大代表聯絡站作為政府與群眾的溝通窗口,積極推動了惠民政策的有效落實,創新了服務群眾的方式方法,使群眾在家門口實現說話有地方、訴求有回應、有事能解決,切身感受到根本政治制度優勢就在身邊。因此,要通過多途徑多手段,進一步完善人大代表聯絡站制度,充分發揮和展示社會主義民主的優越性。