教育行政處罰的設定權探究

葉 寧

(福建省教育考試院,福州 350003)

隨著教育現代化的不斷推進,教育法治化得到極大完善。同時,隨著全社會整體法治觀念的提升,公民對于教育部門依法行政,教育相關組織依法履行管理職能,教育法律法規得到貫徹執行提出了更高的要求。作為教育行政管理方式中的重要一環,教育行政處罰的規范化更是備受矚目。

近年來,教育訴訟呈現多發趨勢,特別是學生對于教育行政管理機關、學校在教育管理過程中做出的教育行政處罰越來越多地訴諸法律途徑救濟。但訴訟實踐中對于部分規范性文件設定的教育行政處罰的合法性存在諸多質疑,爭議的焦點主要集中在這類規范性文件是否有權設定教育行政處罰。2021年1月修訂通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)在原有規定的基礎上對于行政處罰概念、種類和實施等方面進行了完善。教育行政處罰制度的規范化應以《行政處罰法》的修訂為契機展開,首當其沖的就是對教育行政處罰設定權的探究。

一、教育行政處罰的設定權界定

(一)設定權與行政處罰設定權

設定權是某個立法主體所享有的制定原創性法律規范的權力[1],是歸屬于立法權的一種。行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。從學理上看,創設行政處罰的權力被稱為行政處罰設定權。我國涉及行政處罰設定權的法律文件主要是《行政處罰法》,該法并未對行政處罰設定權進行明確的概念界定,即何為行政處罰設定權,而是采取列舉式方式對不同位階的法律有權設定的行政處罰種類和范圍進行規定。2021年新修訂的《行政處罰法》是對行政法規與部門規章補充設定行政處罰做出了全新的規定,明確了行政處罰設定權的歸屬。同時該法對行政處罰設定權進行了控制,在第十六條中規定“除法律、法規、規章外,其他規范性文件不得設定行政處罰”。由此可見,我國對于行政處罰的設定權是進行嚴格限制的。

(二)教育行政處罰

我國現有專門對教育行政處罰進行規范的法律文件是由教育部制定的《教育行政處罰暫行實施辦法》,其在《行政處罰法》的基礎上針對教育行政處罰進行了更加具體的規范,但該法對于教育行政處罰的概念并未進行法律上的界定。

對何為教育行政處罰進行界定不僅是明確其概念,也是在劃定教育行政處罰的邊界。在司法實務中,對于概念的模糊認知很容易導致法律適用的偏差。例如,在2015年審結的內蒙古自治區教育招生考試中心被訴案中,二審法院做出了“被上訴人(內蒙古自治區教育招生考試中心)做出的‘當次考試各階段、各科成績無效’的處罰不屬于《行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類,不屬于行政處罰,而是教育行政管理行為”的判決,并因此駁回上訴,維持原判。但判決書并未說明該處罰并非教育行政處罰而是教育行政管理行為的具體理由,不僅缺乏對當事人的說服力,對后續類似行政訴訟也缺乏借鑒意義。

現有對于教育行政處罰的概念界定主要集中于學術領域,我國對教育行政處罰概念并未進行法律上的確認。學理上將教育行政處罰界定為教育行政部門在行政管理過程中,對違反教育行政管理秩序的公民、法人或非法人組織,以依法減損權益或者增加義務的方式對其予以懲戒的行為[2]。這一概念描述與《行政處罰法》對行政處罰的規定相呼應。教育部印發《關于加強教育行政執法工作的意見》(教政法〔2019〕17號),指出要加快修改《教育行政處罰辦法》,夯實教育行政執法制度基礎,提高執法規范化水平,可以期待在不久的將來,教育行政處罰的概念能以法律形式得到確認。

(三)教育行政處罰的設定權

根據我國法律對于教育行政處罰設定權的界定,教育行政處罰的設定權可以認為是在法律、法規、規章中,針對違反教育行政管理行為創設行政處罰的權力。教育行政處罰作為行政處罰的一個部分,其設定權的來源根據上位法的要求,應被嚴格限制在法律、法規、規章的規定中。

二、教育行政處罰設定權的權力來源

(一)法律來源

依據權力來源不同,行政立法可以分為一般授權立法和特別授權立法。一般授權立法即國家權力機關或行政機關直接根據《憲法》或有關組織法規定的職權制定法律、行政法規、行政規章的行為;特別授權立法則是依據特定法律、法規、規章授權制定規范性文件的行為。

行政處罰設定權作為立法權的一種,在一般授權立法領域基于《行政處罰法》的列舉式規定,只能由法律、法規、規章進行規定,且對不同位階的法律所能設置的行政處罰種類也有具體明確的規定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設定權需要依照《行政處罰法》的列舉式規定,即只能由法律、法規、規章進行規定。我國現有教育相關法律,例如《教育法》《教育行政處罰暫行實施辦法》等對于教育行政處罰的設定權均有相應的規定。《憲法》《行政處罰法》以及教育相關法律、法規、規章共同構成了教育行政處罰設定權的權力來源。

(二)權力來源的限制

行政處罰作為減損權益或者增加義務的行為,其設定權被《行政處罰法》進行了嚴格的限制,只有法律、法規、規章能夠設定行政處罰,除此之外的其他規范性文件無權進行設定。同時依據法律位階的規范,下位法對于權力的限制不得超出上位法的授權[3]。《行政處罰法》依照此法理對不同位階的法律所能設定的行政處罰種類進行了詳細的規定。

教育行政處罰作為行政處罰的重要組成部分,其設定權的來源也應當遵循《行政處罰法》的規定,只能由法律、法規、規章進行設定。不同位階的教育法所能設定的教育行政處罰應當按照法律位階效力規定受到相應約束。

(三)教育行政處罰設定權的立法實踐

教育行政處罰設定權的內容并未由《行政處罰法》進行具體規定,而是散見于各個位階的教育法律條文中。

我國教育立法之路自改革開放時期開啟,現已經發展為以《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)為基本法,覆蓋多位階的法律法規的教育法律體系。作為教育領域的基本法,《教育法》對教育領域的行政處罰的種類以及適用情形在第九章中進行了一系列的規定,從法律這個位階上對行政處罰進行了設定,同時授權部分行政機關以及法律法規授權的組織制定規范性文件設置行政處罰的權限。例如,在第二十九條中對學校及其他教育機構進行了賦權“(一)按照章程自主管理;……(四)對受教育者進行學籍管理,實施獎勵或處分;……”,這就明確了賦予學校及其他教育機構設定行政處罰的權力。

在我國立法實踐中,除了法律外,行政法規、部門規章以及其他規范性法律文件對教育行政處罰也有進行設定,例如教育部的多項部門規章就對教育行政處罰進行設定:《教育行政處罰暫行實施辦法》對違反教育行政管理秩序應進行處罰的行為進行了規定;《國家教育考試違規處理辦法》第九條對作弊考生設置多項罰則;《普通高等學校學生管理規定》第五十四條第五項規定“剽竊、抄襲他人研究成果,情節嚴重的,學校可以給予開除學籍處分”。作為法律法規授權的組織,高校在《教育法》的授權下加入設定教育行政處罰的大軍中,通過設定處罰來實現對教育教學的管理,例如北京大學制定的《北京大學學生違紀處分條例》第四條“學生違反校規校紀,根據情節輕重、認錯態度、悔改表現等,給予下列處分:(一)警告;(二)嚴重警告;(三)記過;(四)留校察看;(五)開除學籍”;《北京大學研究生學籍管理實施細則》第三十二條第二款規定,“研究生在考試中違紀、作弊者,根據情節輕重分別給予如下處分,同時,該門課程考試成績以‘0’分計;……考試時,偷看、抄襲、與他人交換考試信息等構成作弊,以及其他嚴重違反考試紀律者,視情節輕重,給予留校察看或開除學籍處分”。

根據法律規定,教育行政處罰設定權來源僅能為法律、法規、規章,且下位法的設定權不能超出上位法的授權。但在我國立法實踐中,教育行政處罰設定權來源除了法律、法規、規章,還包含了其他規范性法律文件,部分下位法的設定權超出上位法的授權,這就導致在教育行政處罰適用的司法實踐中,當事人對下位法中的教育行政處罰設定權合法性的質疑愈演愈烈。

三、教育行政處罰設定權合法性分析

受特別權力關系理論的影響,在很長一段時間里,教育法制框架中的司法救濟是缺失的。但隨著公民法制觀念的覺醒,教育行政機關和學校行政主體地位、教育管理行為的可訴性得到確認,教育行政糾紛的數量逐步增加,對教育行政爭議的關注點慢慢從具體案件向案件背后適用的教育法律法規本身轉移。在教育行政糾紛案件中,對于教育行政處罰設定權的合法性爭議主要集中在下位法能否超出授權設定教育行政處罰上。

(一)立法現狀

我國教育法規范體系的基本框架雖已建成,數量也初具規模,但體系化程度仍然有待提升[4]。在我國教育行政處罰立法現狀中,相關法律法規呈現“散”且“雜”的特點,位階從法律至地方性法規均有涉及[5]。部分下位法呈現違反上位法授權,給自己增設行政處罰種類,使自己既是裁判者又是執行者的情況。這種情況明顯有違“自己不能給自己授權”的法理。例如,作為部門規章的《教育行政處罰暫行實施辦法》在第九條規定的教育行政處罰種類明顯超出上位法《行政處罰法》的授權,從而導致在適用法律時會出現下位法抵觸上位法的情況,這無疑會沖擊我國法律的科學性和公信力。

在2015年審結的內蒙古自治區教育招生考試中心被訴案中,涉案的多名當事人提出內蒙古自治區教育招生考試中心依據《國家教育考試違規處理辦法》做出的“當次考試各階段、各科成績無效”的處罰決定不屬于上位法《行政處罰法》規定的行政處罰種類,這就將下位法是否有權創設新的教育行政處罰種類這一問題擺在公眾面前。

(二)訴訟實踐

在訴訟實踐中,此類糾紛頻發的領域主要是集中在學校這一特殊主體,作為法律法規授權的組織,其教育行政管理行為的邊界一直以來都是較為模糊的。學校管理過程中設定的罰則條款成了被詰問的重點,這就導致學校頻繁地成為教育行政糾紛案件的當事人[6]。學校在進行教育管理的過程中一般會通過制定“校規”來明確自身以及學校師生的權利義務。為確保管理的有效性,“校規”中不可避免會設定一些處罰條款來實現對學校師生的管理,但這些處罰的合法性在學校師生權利意識發展的大背景下受到一定的質疑,特別是因為這些處罰規定而權利受損的群體。

學校制定章程進行自主管理的行為是經《教育法》第二十九條規定授權的。雖然“校規”不屬于我國法律的組成部分,但在學校的內部自治規則體系中,被視為法律法規的延伸和補充。因此,在教育行政糾紛案件中,學校是依據此規定認定其制定的章程是屬于內部管理規定,做出的處罰也是基于《教育法》授權的行為,因此“校規”中設定的處罰應當被認定為合法的。就教育行政訴訟的發展歷程來看,從“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”(以下簡稱“田永案”)到“甘露訴暨南大學開除學籍決定案”(以下簡稱“甘露案”),對于“校規”中罰則的質疑經歷了從是否屬于行政處罰到“校規”是否有權設定處罰規定的歷程。經過“田永案”,學校處罰行為屬于行政處罰已經得到確認,而“甘露案”則提出了“校規”設定的教育行政處罰行為的合法性問題。

按照《立法法》的規定,學校作為法律法規授權的組織,是不具備立法資格的。其只有在行使法律、法規所授職權時,享有與行政機關相同的行政主體地位。因此,學校的“校規”在性質上不屬于法律、法規、規章,依據《行政處罰法》限制性條款規定,“校規”不具備創設新的行政處罰的權力。

因此,不論是法律法規還是“校規”,其教育行政處罰設定權都應當受到嚴格限制,但教育行政處罰的設定權遭到濫用的情況在各個層面“立法”實踐中不斷重復出現,這對于我國教育立法的規范化和體系化都提出了迫切要求。

四、教育行政處罰設定權的規范化途徑

在立法與司法的實踐中,教育行政處罰設定權都受到極大的質疑,這主要源于立法缺乏體系性以及對行政處罰設定的制約不足,使得行政處罰設定權無法在立法者所預想的框架中得到執行,這成為教育立法過程中不可忽視的問題[7]。我們應當以全面完善教育立法體系建設這一總體目標為出發點來對教育行政處罰設定權的規范化進行討論。

(一)增強教育法律規范體系的系統性

我國教育領域立法數量從新中國成立特別是改革開放的四十多年來不斷增加,確立了一系列的教育制度,但由于教育覆蓋領域較多,涉及教育管理的主體復雜,教育法律規范體系呈現出較為碎片化的形態。教育行政處罰設定權的規范化依賴于整體教育立法的體系化建設,需要形成一套自上而下環環相扣的教育法律體系來嚴格限制教育行政處罰設定權的運用,并且還需要相應配套的監督和救濟機制來進行制約,使設定教育行政處罰的行為在法律框架中運行。

(二)限制設定教育行政處罰的法律位階

教育行政處罰作為減損權益、增加義務的行為,在設定上需要進行嚴格限制,以免成為公權力濫用時的利刃。對于將公權力鎖到籠子里的有效方法之一,就是嚴格并明確限制能夠設定教育行政處罰的法律法規的位階。根據司法實踐中呈現的糾紛要點,很多行政處罰糾紛涉及的爭議要點就是當事人認為處罰所適用法律的位階違反上位法規定。為了確保立法質量和法律公信力,對于設定教育行政處罰的法律位階進行限制是很有必要的。

(三)評估已設定的教育行政處罰

新《行政處罰法》第十五條規定,“國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性,對不適當的行政處罰事項及種類、罰款數額等,應當提出修改或者廢止的建議”,這就確立了對于行政處罰的事后評估制度。利用這一制度可對現已設定的教育行政處罰進行事后評估。對發現教育行政處罰違反上位法規定或處罰不合理的,在法律層面無疑增加了一個救濟途徑。