針對境內居留群體及其聚居區引入服務型愛國社團的思考及建議
——以澳門街坊總會廣東辦事處服務點為例

藍宇蘊 袁 琪 張曉紅 張麗芬

(華南師范大學 1.哲學與社會發展學院;2.政治與公共管理學院,廣州 510631)

伴隨著我國對外開放力度的日益加大,入境居留且擁有境外身份的群體(以下簡稱“居留群體”)規模逐步增大,這些涉外人員及其聚居區的社會服務需求隨之凸顯。涉外居留群體社會服務需求的滿足,帶有一定的特殊性,有必要出臺具有針對性的制度政策。本文以澳門街坊總會廣東辦事處開展服務設點工作為例展開探討,提出引入服務型愛國社團的對策建議。

一、針對居留群體引入并設立服務型愛國社團的必要性

在當今全球化和開放社會的條件下,拋開非正常因素(如疫情等)的影響,境內外人員的社會流動與跨空間交流加速,其中居留內地并擁有境外身份的人數在某些地區甚至呈現幾何級數的增長,這必然會給我國社會政策和社會服務體制機制創新提出進一步的要求。

(一)引入服務型愛國社團有助于維護國家的安全穩定與繁榮發展

國家的安全穩定與繁榮發展,很大程度上取決于能否給所有居民包括居留群體,提供良好的居留生活和工作環境。國家移民局的統計數據顯示,2021年我國全年累計查驗出入境人員1.28億人次,其中內地居民出入境7 423.4萬人次,同比上升6.6%;港澳臺居民出入境4 897.3萬人次,同比上升4.4%。2021年累計受理審批普通護照63萬本,受理往來港澳臺通行證144萬本,簽注591萬個[1]。不難發現,盡管受新冠肺炎疫情的嚴重影響,人員跨境或跨國流動仍在增長中。

在居留群體擴張成為常態的社會背景下,其社會服務需求及其滿足,首當其沖與國家職責有關。首先,從維護國家長期穩定與繁榮發展的高度看,只有持續擁有活躍流動的居留群體,才有助于形成開放健康的現代社會結構,給國家穩定發展注入足夠的活力與動力。其次,居留群體由于來源、身份背景、價值觀與行為方式存有很大差異,包括各自流入的動機與方式均有不同,難免存在復雜多樣與魚龍混雜的情況,甚至夾雜有對國家安全穩定帶來威脅的因素。基于此,加強居留群體的管理服務[2],特別是以社會服務促管理,理當成為我國社會治理必須關注的領域。

(二)引入服務型愛國社團有助于提高居留群體的生活質量

從保障與提升居留群體的生活質量看,建構系統化社會服務供給體制機制是前提,且不同居留群體的服務需求及其滿足均存在差異性,應提供具有針對性的社會服務,以滿足服務需求并維系基本生活質量。澳門街坊總會廣東辦事處實施的問卷調查顯示,在參與受訪的313位擁有澳門身份的居留人員中,近七成受訪者表示愿把中山作為養老的首選之地,其中又有近四成長期居住在中山,并以退休者占比大;另有近六成人表示,居留群體最迫切的服務需求是醫療保健和養老;超五成的受訪者認為,地方有必要提供“醫養結合”服務,并提出要增設更多養老院,以滿足居留群體相對旺盛的養老服務需求[3]。

需要強調的是,由于境內外之間在經濟社會制度、社會服務體制機制等方面存在重大差異,如在醫療、養老、就業、金融、交通、社會保障與應急服務等方面均有根本制度的差異,這些差異相對港澳臺居留群體而言,還會體現在境內社會服務體制機制的滯后性影響上,并容易給居留群體的生活和心理帶來困擾。基于此,在推進居留群體社會服務建設方面,如果在統籌進行整體性建構或完善的基礎上,針對居留群體的不同需求而各個擊破,完全有條件創造出更有特點和優勢的社會服務供給,以提升居留群體的生活質量。

(三)引入服務型愛國社團有助于促進境內外交流與粵港澳融合發展

隨著居留群體的不斷擴大,所涉民間事務增多,有必要就民間性質的社團及服務介入提出更高要求。港澳愛國社團在境內外均擁有良好聲譽,是民眾維系情感及其各種社會經濟聯系的重要紐帶,可發展成為境內外合作互動的民間新平臺。就港澳愛國社團而言,大多都以從事民間公益服務為主,其民間性質有利于規避涉外事務風險,如能在職能部門審查的基礎上,通過移植或部分復制的方式讓其進入內地,可以在境內外之間建起社會服務的創新機制。

相比官方機制而言,這些有民間自助互助性質的社團,擁有自身難以替代的獨特優勢。首先,這些社團擁有可選擇利用的特定資源。不少港澳愛國社團長期都在開展公益服務,積累有豐富的可用資源。其次,擁有可直接借鑒的先進經驗和技能。港澳愛國社團長期在發達地區開展交流和社會服務活動,無論在服務形式還是方法、技巧上,都有很多可借鑒的經驗,如果移植或復制進入,就可直接“為我所用”。第三,擁有其他可借鑒優勢。境外愛國社團的彈性化運作,再疊加上對本地認同感強的居留群體的支持,其有效性并非是其他社會組織機制可以比擬的。畢竟,居留群體因語言、價值觀、行為方式等相同而容易產生信任感,這不是其他社會組織可企及和替代的。引入境外愛國社團在促進交流的同時,還有整體促進效應,可以保持與促進經濟社會發展。

二、針對居留群體引入服務型社團可能面臨的問題

我國境外社會組織管理并非是新鮮話題,但如何“有效管理”與“為我所用”,卻是久而難解的問題。由于涉外事務包括境外社團的進入,帶有不同程度的敏感性,在選擇性地引入服務型社團并給居留群體提供社會服務上,同樣面臨此類問題的制約。

(一)引入服務型社會組織可能面臨管理的問題

我國迄今為止的社會組織管理,無論是立法還是實操層面的發展,均明顯滯后于社會組織的實踐進程,在涉外社會組織管理上所面臨的相關問題更為復雜。

在現行管理框架中,我國社會組織實行“雙重管理”與“分級管理”制度,嚴格控制社會組織尤其是境外社會組織的成立,對其日常運行同樣有嚴格監管。關于社會組織的雙重分級管理制度,主要有以下特征。一是歸口登記。社會組織由地方縣級以上民政部門登記,只有經民政登記的社會組織,才有法人資格和民事主體權能。二是雙重負責。社會組織的活動受業務主管部門的指導。申請成立社會組織應經業務主管部門審查同意,并向登記管理機關申請登記。業務主管部門和登記管理機關共同對核準登記的社會組織進行日常管理。三是分級管理。全國性社會組織需向國家民政部門申請登記,地方社會組織則需向所在地的民政部門登記,跨行政區社會組織則要向所跨行政區的共同上一級民政部門進行登記。四是限制競爭。我國《社會團體登記管理條例》規定,同行政區內不得重復成立相同或相似社會組織,即要遵循“一地一會”制。

這種雙重分類管理體制,在實際操作中往往有可能轉化為政治把關和責任共擔的分權機制。因為無論是登記管理機關或是業務主管部門,都并非很在乎社會組織對社會經濟發展的貢獻,以及多少社會組織可以合法注冊,而實際關注的是所批準的社會組織不能有大的問題。與此相關,如果引入的境外社會組織難以獲得合法性地位,就可能面臨銀行賬戶、稅收票據、雇工、租房等系列問題,活動開展也受到限制,凡此種種都會阻礙社會組織包括服務型社團的引入與發展。

(二)引進服務型社會組織可能面臨資源不足的難題

伴隨我國社會的蓬勃發展,社會組織逐步增長,活動領域也在拓展中,但居留群體的社會服務供給卻并未隨居留群體的增長而有質的飛躍。在此過程中,社會組織發展面臨與多層面資源約束相關的問題。多年來,我國社會組織普遍面臨發展不平衡、獨立性與能力不足等問題,且這些問題往往都直接或間接地與其所賴以發展的資金、人才等資源匱乏有關。

我國社會組織的資金來源,目前主要來自政府撥付、企業贊助、會費收入、公民捐贈以及經營收益等,尤其以政府的財政支持為主,并反過來強化了社會組織的政府依賴度。清華大學非政府組織研究中心的一個調查報告顯示,我國近九成非政府組織每年花費不到50萬元,每年僅有不足2%的支出規模在100萬元以上[4]。不少社會組織因資金短缺而致項目中斷或“打折”運作。此外,社會組織還受機構精簡或收回離退休人員場所等因素的影響。在人才方面,由于我國著手社會組織人員培養的時間不長,人才面臨總量不足、結構不合理、職業素質有待提高等問題,嚴重影響社會組織的持續與高質量發展。如果引入服務型社團的資源支持不足,其持續發展就必然面臨很大的約束。

三、澳門街坊總會在內地施行服務設點的經驗及借鑒意義

澳門素有“社團社會”之稱,各社團組織在經濟社會發展中起重要作用。恰恰是這些社會組織以其源遠流長的自治傳統與和而不同的文化營造,型塑出當今澳門社會治理的特點,甚至建構出澳門獨特的社會結構與治理傳統。這種結構和傳統契合了當下我國踐行治理現代化的努力,并為社會治理提供了一種參照模式。澳門街坊總會進入廣東設立廣東辦事處及其服務點,主要是給居留內地的澳門居民提供社會服務。這種服務設點的運行機制,給國內社會治理創新提供了良好的經驗參考。

(一)建構社會服務機制

二十世紀八十年代,澳門回歸祖國進入倒計時,祖國改革開放的成效極大激發了澳門民眾的愛國熱忱。為迎接這個歷史轉折點和共商回歸事宜,澳門20多個街坊組織于1983年12月成立了“澳門街坊會聯合總會”。2018年12月,澳門街坊總會中山辦事處率先在中山市三鄉鎮掛牌設立,成為在內地設立的首個服務點。2019年11月,澳門街坊總會橫琴綜合服務中心在珠海橫琴掛牌成立,成為在內地設立的第二個服務點,至今已發展出三個服務分點。

上述兩個掛牌服務點緊跟國家大政方針,將自身服務優勢與粵港澳大灣區實際情況相結合,為在內地創業、工作、就學、置業、居住、旅游與退休養老的澳門居留群體提供各種服務。兩個服務點在提供所需服務的同時,還發起調研活動,通過收集分析居留群體的服務情況與數據,為開展更有針對性的社會服務或政策倡導提供依據。迄今為止,澳門街坊總會廣東辦事處下轄的服務點均已發展成為境外進入內地提供優質社會服務的重要社會組織。

(二)以需求為導向的社會服務供給

澳門街坊總會廣東辦事處通過服務設點、組建社會工作專業服務團隊,以專業力量發揮作用,同時充分釋放境外積累的豐富社會資本和良好社會聲譽的優勢,依托兩個服務點開展系列與民生息息相關的服務,以強化澳門居留群體的“粘性”。在開展服務過程中,以居留群體需求為導向,區分需求的輕急緩重而提供分層分類的服務。

兩個服務點已開展的社會服務主要包括:第一,配合內地制度政策,為在中山、珠海等地養老、創業、工作及學習的澳門居民解決居留生活中的實際問題;第二,聯系中山、珠海澳門居留群體形成義工支援網絡;第三,為居留群體提供政策咨詢服務,包括幫助發放澳門時事資料等;第三,開展澳門與內地社會服務界的交流合作;第四,開展社區服務活動,豐富居留群體的日常生活。如成立“義友愛”互助義工隊,并開展服務活動。其提供的服務咨詢主要涉及澳門政策、內地社保、珠澳口岸通關、社區申報及民事糾紛求助等。在服務隊伍建設方面,定期培訓義工并讓其協助開展包括茶聚、社區慰問和上門探訪等活動。由于居留群體中的中老年人較多,服務點有針對地開展“老有所為”的倡導與服務活動,有意讓長者獲得更多參與內地社會活動的機會。

(三)以社會效益最大化為目標

兩個服務點在開展社會服務活動中,聚焦社會效益最大化并取得顯著績效。第一,橫琴綜合服務中心在探索社會服務“橫琴方案”中,彰顯出境外社團的服務優勢。服務點把澳門社會服務管理標準、經驗與特色引入橫琴,打造出集居家養老、家庭、青少年、殘障等服務于一體的綜合社會服務示范點。其中,引入的以生活照料、健康促進與精神關愛為主的長者服務,覆蓋小橫琴、荷塘和蓮花三個社區,至今累計為琴澳居民提供了38萬人次的社會服務。第二,中山服務點以社會效益為中心提供各種服務,截止到2020年中總計服務112 149人次。以糾紛求助服務為例,自2020年4月與中山市司法局人民調解協會建立糾紛化解機制以來,協助澳門居民處理租賃、房產、繼承等法律糾紛110宗。總之,通過服務點的服務開展,澳門居留群體的社會參與度和對所在居住區的歸屬感均明顯提高。

四、引入境外愛國服務型社團的建議

從澳門街坊總會廣東辦事處兩個服務點的設置及運行看,引入此類社團并提供社會服務,有良好的可復制與可推廣價值。總體思路與對策是,在整合和利用境內外資源基礎上,借鑒澳門街坊總會廣東辦事處兩個服務點運行的成功經驗,引入有信任關系的境外社團,健全居留群體的服務機制,提升居留群體的生活質量,促進國家與社會的穩定發展。

(一)關于篩選服務型愛國社團的建議

如何篩選服務型愛國社團?這與政府外事管理機構等的職責有關,一方面,要適應開放社會和政府職能轉變的雙重需要,著力篩選、引入與培育發展社會服務類和公益服務類涉外社會組織,讓其進入境內中的境外身份群體相對聚集之地,提供必要的社會服務;另一方面,政府相關部門需依法加強涉外社會組織的監管,尤其要加大對違法違紀涉外社會組織及其相關活動的查處,以保證愛國涉外社會組織的健康發展。

在服務型愛國社團篩選中,需關注選擇友好型愛國社團。政府相關部門可通過研究境外社會組織的性質、宗旨、組織形式和組織活動等,研判其共性特征,通過分類篩查和甄別,選出符合境內所需的社會組織。在保證政治方向正確的前提下,選擇那些信譽良好,能提供優質服務的社會組織。通過建立完善境外社會組織黑名單制度,淘汰掉不適合我國社會發展與和平穩定的境外社會組織,凡是對我國政治制度進行惡意抨擊、意圖顛覆者,一律納入黑名單。

(二)關于引入服務型愛國社團及其規范運作的建議

目前,由于在部門協調、信息及資源共享等方面存在諸多問題,因而,長期以來針對居留群體主要由地方公安機關提供管理服務的工作模式,已相當滯后[5]。然而,由于引入服務型愛國社團及其服務活動屬新興發展領域,如何規范運作是新問題,涉及很多需要關注的事項。

一是堅持黨的領導,以黨建引領、政府主導。涉外社團引入及其開展服務活動,無論是哪個工作環節的推進,都要有正確政治方向的把關,因此,必須堅持黨建引領的原則。同時,由于政府是社會治理制度的主要設計者、公共服務的間接供給者、社會資源的主要提供者、社會福利保障的主要承擔者,因而,在社團開展社會服務的關鍵領域,離不開政府主導作用的發揮。

二是加強服務型社團引入及服務領域的立法工作,以法律形式規范其運作。如在強化服務方面,可借鑒深圳有社會組織所奉行的以“基礎性服務+專業性服務”的工作模式[6],并在《民法典》的基礎上,根據經濟條件和社會服務需要,制定、完善相關法律制度,為社團運作及服務事業的發展,提供法理依據和法律保障。

三是關注服務型社團及管理服務需求。伴隨愛國服務型社團的引入和逐步發展,難免會提出管理服務的需求。針對于此,政府相關部門應積極面對,如關注搜集相關社團的反應及服務開展遇到的問題,給予必要的鼓勵和支持,讓其在良好的適應過程中提供優質社會服務。

四是關注服務型社團的多元化參與和發展。社團作為社會治理主體之一,開展社區治理、特定人群服務、社區公益以及參與政府咨詢等服務活動,并通過多元化參與和發展,拓展自身發展空間。即使如此,這些社團在獲得、擁有與使用社會資源方面仍存在一些問題。作為引入性社團,由于面臨更多適應性問題,在促進其多元發展和拓展發展空間中,尤其需要更多的呵護。

五是健全引入服務型社團的監督機制。在法律制度、政策約束的前提下,外事部門可與民政部門合作,成立有關進駐境內服務點的社會工作服務指導中心,有條件地區可探索建立不同服務領域的專門委員會,監督和督促社團合規、有序地完成預期的服務目標。

六是創新與拓展社會服務資源的來源途徑。開拓服務型社團的資源渠道,利用多元籌資方式籌集服務資源。除通過政府渠道獲得財政撥款之外,還可通過鏈接社會資源獲得如免費場地、裝置和設備等以充實社會服務資源。

七是強化科技為支撐的服務供給。在服務現代化潮流中,有必要加強電子服務平臺建設,簡化服務程序。如通過手機等便捷方式完成文字、語音、圖片等服務操作。

致謝:本文凡未注明出處的數據或資料,均來自華南師范大學社會工作系師生對澳門街坊總會廣東辦事處服務點的調研,在此特別感謝澳門街坊總會廣東辦事處的田翼主任以及其他工作人員。