政策性擔保緩解中小企業(yè)融資約束的內(nèi)在邏輯及實踐路徑

呂穎毅

（湖南工商大學，長沙 410205）

1 引言

當前國際市場動蕩、內(nèi)部市場競爭激烈，疊加前期尚未完全消化的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、人工成本上升較快、國際貿(mào)易摩擦等因素，一些中小企業(yè)陷入經(jīng)營困難，出現(xiàn)資金短缺。2020 年3 月31 日，國務院常務會議提出超30 000 億元中小企業(yè)融資支持計劃，政策層面轉(zhuǎn)向全力支持中小企業(yè)發(fā)展。2023 年10 月，國務院印發(fā)《關(guān)于推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，強調(diào)金融服務實體經(jīng)濟，支持小微經(jīng)營主體可持續(xù)發(fā)展。

2 雙循環(huán)新發(fā)展格局與中小企業(yè)融資約束

2.1 雙循環(huán)新發(fā)展格局

雙循環(huán)新發(fā)展格局，即以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)互相推動發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展新格局，這一科學內(nèi)涵給出了雙循環(huán)新發(fā)展格局最準確界定。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵因素是實現(xiàn)經(jīng)濟循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)通暢。楊承訓[1]從政治經(jīng)濟學理論出發(fā)，強調(diào)內(nèi)外雙循環(huán)需要形成良好的互動性，在國際市場嚴峻的態(tài)勢下，充分利用好當前的這兩個市場資源。芮明杰[2]強調(diào)以技術(shù)創(chuàng)新推進雙循環(huán)新發(fā)展格局發(fā)展，強調(diào)建立強大國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。已有政策解讀達成的重要共識是，雙循環(huán)以國內(nèi)循環(huán)為主，國內(nèi)循環(huán)的重點是實體經(jīng)濟發(fā)展及金融支持。中小企業(yè)作為就業(yè)載體和技術(shù)創(chuàng)新主體，是我國實體經(jīng)濟的重要構(gòu)成。探索并實踐有效支持中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的金融支持途徑具有重要意義。

2.2 中小企業(yè)融資約束

2.2.1 中小企業(yè)綜合融資成本上升

雙循環(huán)新發(fā)展格局下，國際市場動蕩、產(chǎn)業(yè)鏈不穩(wěn)、新舊產(chǎn)業(yè)更迭，企業(yè)現(xiàn)金流壓力較大。缺乏抵押物的中小企業(yè)貸款需求更容易被銀行拒絕。傳統(tǒng)授信模式下，商業(yè)銀行做中小企業(yè)貸款業(yè)務時往往要求其提供第三方擔保，將風險轉(zhuǎn)移給企業(yè)和第三方擔保公司。根據(jù)《中小企業(yè)融資擔保機構(gòu)風險管理暫行辦法》，擔保費率約為在同期銀行貸款利率的50%，即費率2%～5%。由此，中小企業(yè)綜合融資成本較之大型企業(yè)明顯上浮。而在經(jīng)濟增長乏力情形下，中小企業(yè)貸款壞賬率上升，擔保公司由于代償壓力持續(xù)升高費率或是選擇不再擔保。

2.2.2 中小企業(yè)交易活躍但抵押物缺乏

中小企業(yè)一大特點就是固定資產(chǎn)規(guī)模較小、抵押物缺乏。中小企業(yè)具有活躍的交易往來、一定數(shù)量的倉儲物資、知識產(chǎn)權(quán)等具有一定商業(yè)價值的質(zhì)押物。但商業(yè)銀行現(xiàn)有的評估體系對這類質(zhì)押物或是商業(yè)形態(tài)的價值評估較弱，即使開展評估也會得出風險過高的結(jié)論，不予放貸或是低質(zhì)押比放貸，不能便利、普惠和充分地滿足中小企業(yè)融資需求。

2.2.3 中小企業(yè)信息披露質(zhì)量不高

相比大型企業(yè)，中小企業(yè)信息披露質(zhì)量不高。中小企業(yè)一般都處于成長期，管理成本負擔能力有限，因而大多數(shù)中小企業(yè)沒有完整的財務管理體系，不能向外披露完備合規(guī)的經(jīng)營數(shù)據(jù)與財務數(shù)據(jù)。銀行獲知中小企業(yè)的真實財務狀況與還款意愿的難度較大，授信審批通過率低。

3 政策性擔保與商業(yè)銀行協(xié)同推進中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在機理

3.1 政策性擔保與商業(yè)銀行協(xié)同推進中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展信貸供給的內(nèi)在機理

3.1.1 政策性擔保能有效降低信息不對稱，消除信貸配給

Myers et al.[3]最早提出金融市場上的信息不對稱會提高企業(yè)外部融資的資金成本?；谶@一理論框架，Stiglitz et al.[4]通過建立信貸配給模型較早地從信息不對稱的角度研究了中小企業(yè)融資難的原因，認為信息不對稱必然會帶來信貸市場上的逆向選擇和道德風險，而這又進一步使銀行不得不選擇信貸配給方式，最終使得中小企業(yè)被排除在信貸市場之外，即便其愿意支付較高的融資利息。Peek et al.[5]以及Strahan et al.[6]收集了多個國家中小企業(yè)來自銀行的貸款數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)各國商業(yè)銀行均對中小企業(yè)存在融資歧視現(xiàn)象，企業(yè)規(guī)模越小受到的這種歧視越嚴重。林毅夫等[7]研究認為，中小企業(yè)在信息不對稱環(huán)境下有損害債權(quán)人利益的動機，從而造成信貸市場的逆向選擇。國內(nèi)學者[8-10]在這一理論框架下，展開了大量實證研究。學者們通過構(gòu)建包含銀行、企業(yè)和擔保機構(gòu)在內(nèi)的決策模型，研究信息不對稱下政策性擔保對企業(yè)行為及銀行貸款決策的影響。大量的研究結(jié)果表明引入政策性擔?？梢杂行Ы档托畔⒉粚ΨQ，合理分擔信用風險，增加中小企業(yè)貸款規(guī)模且降低其融資成本，提高社會總福利。

3.1.2 政策性擔保進入信貸市場能改善中小企業(yè)融資環(huán)境

融資環(huán)境，是企業(yè)在支付一定融資成本下獲得金融資源的難易程度。融資環(huán)境包括宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境，即宏觀層面的金融市場流動性、貨幣政策導向，中觀維度的區(qū)域、行業(yè)，以及微觀層面的企業(yè)融資條件、融資渠道、成本等。中小企業(yè)融資環(huán)境的痛點主要集中于微觀層面，即企業(yè)融資條件不充分，融資渠道少，融資成本高。宏觀層面，政策性擔保是基于貨幣政策支持中小企業(yè)發(fā)展的行業(yè)實踐，大量的政策性擔保資金為中小企業(yè)融資提供了較為充足的市場流動性。中觀維度，政策性擔保機構(gòu)與地方政府、職能部門關(guān)聯(lián)密切，能立足區(qū)域發(fā)展需要，統(tǒng)籌金融資源支持中小企業(yè)發(fā)展。同時規(guī)范行業(yè)競爭，避免在投資端出現(xiàn)低水平重復投入。微觀層面，通過政策性擔保能明顯改善企業(yè)融資條件，增加企業(yè)獲得商業(yè)銀行貸款、企業(yè)組合債、供應鏈融資等融資途徑。

3.1.3 創(chuàng)新?lián)７漳Ｊ侥芙档椭行∑髽I(yè)綜合融資成本

在完全市場化競爭下，金融創(chuàng)新的動力是規(guī)避監(jiān)管獲取超高回報。在政策性擔保機構(gòu)主導下，金融創(chuàng)新有可能以公共利益最大化為驅(qū)動。當前金融創(chuàng)新的一大方向是金融數(shù)字化，以數(shù)字賦能金融。政策性擔保機構(gòu)本身與地方政府、職能部門關(guān)系密切，擁有豐富的數(shù)字資源和數(shù)字技術(shù)。作為金融創(chuàng)新的先鋒，上海小微企業(yè)擔?；鹋c商業(yè)銀行簽署“大數(shù)據(jù)普惠金融擔保合作方案”，為上線大數(shù)據(jù)普惠金融應用的銀行提供政策性融資擔保增信。銀行與擔保機構(gòu)通過地方政府提供的大數(shù)據(jù)中心獲取公共數(shù)據(jù)，運用金融科技手段開展授信，政策性融資擔保機構(gòu)予以融資擔保。創(chuàng)新?lián)７漳Ｊ较拢虡I(yè)銀行風控前置到企業(yè)經(jīng)營過程，而不是事后處置。在此模式創(chuàng)新下，融資擔保費率降至0.5%/年，再擔保費減半，中小企業(yè)綜合融資成本降低。

3.2 中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展對政策性擔保與銀行信貸協(xié)同的現(xiàn)實需求

3.2.1 社會價值增長需要政策性擔保與銀行信貸協(xié)同供應貸款

根據(jù)公共利益理論，政府應立足公眾利益，通過非經(jīng)濟手段對市場進行干預，創(chuàng)造社會價值，實現(xiàn)社會福利最大化。在此理論解釋下，政府性擔保的目標是支持中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)就業(yè)增加和科技進步，實現(xiàn)中小企業(yè)經(jīng)濟活動的社會價值。古典經(jīng)濟學認為，企業(yè)的經(jīng)營目標是利潤最大化。中小企業(yè)只有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才能獲得更多企業(yè)利潤?？梢姡行∑髽I(yè)的利潤最大化本質(zhì)與政府的公共利益追求具有內(nèi)在一致性，即在中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展過程中既實現(xiàn)企業(yè)價值最大化目標，又實現(xiàn)政策性擔保的公共利益目標。從投入資源的角度來看，政策性擔保是政策性擔保機構(gòu)通過介入銀行與企業(yè)之間的“信貸契約”，促使銀行增加對中小企業(yè)的信貸支持，目的是實現(xiàn)社會價值的增長，體現(xiàn)了政府、銀行和中小企業(yè)之間的多層協(xié)同。政策性擔保作為銀行貸款條件，可以緩解中小企業(yè)的融資約束，為中小企業(yè)提供低成本資金支持，有利于中小企業(yè)實現(xiàn)利潤最大化。

3.2.2 中小企業(yè)經(jīng)營不確定性需要政策性擔保與商業(yè)銀行分擔風險

我國中小企業(yè)雖然已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的重要構(gòu)成，總體規(guī)模達到800 000 億元，但是企業(yè)個體仍然實力不強。首先，我國中小企業(yè)的行業(yè)分布不均衡。產(chǎn)業(yè)分布上，我國中小企業(yè)70%以上分布于服務業(yè)（含互聯(lián)網(wǎng)和科技服務）、物流批發(fā)、零售和制造業(yè)，不到10%的中小企業(yè)分布于電信、金融、教育、交通、公共事業(yè)等行業(yè)。其次，地域分布上，中小企業(yè)主要分布于東南沿海地區(qū)，江浙滬和廣東省4 地中小企業(yè)數(shù)量占比55.11%?；谒谛袠I(yè)特性和區(qū)域內(nèi)競爭，中小企業(yè)的平均發(fā)展周期較短、議價能力弱、風險防范能力差。如無有效的風險分擔機制，商業(yè)銀行往往會針對中小企業(yè)制定高貸款利率或是拒絕貸款。為獲得商業(yè)銀行貸款及控制融資成本，中小企業(yè)迫切需要外部風險分擔及信用增級。政策性擔保介入中小企業(yè)貸款能分擔風險，并憑借自身的政府背景起到引導指示作用，即引導商業(yè)銀行和中小企業(yè)快速把握政策變動，適應市場變化。

3.2.3 中小企業(yè)貸款創(chuàng)新需要政策性擔保支持

為適應經(jīng)濟快速發(fā)展特別是海外貿(mào)易發(fā)展需要，商業(yè)銀行創(chuàng)新推出了中小企業(yè)貸款橋隧模式、路衢模式、平臺模式、金融倉儲模式；為服務產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，商業(yè)銀行創(chuàng)新供應鏈金融模式、金融科技模式等。這些貸款創(chuàng)新的核心是通過結(jié)構(gòu)化負債，提升債務信用等級，提升企業(yè)資金可獲得性。信用風險防范的重點從企業(yè)轉(zhuǎn)移到目標資產(chǎn)或項目現(xiàn)金流穩(wěn)定性上。因而，這類貸款業(yè)務難點是商業(yè)銀行如何真實有效評價資產(chǎn)質(zhì)量或項目現(xiàn)金流風險。政策性擔保機構(gòu)能關(guān)于項目真實性、資產(chǎn)市場價值和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同商業(yè)銀行做全方位、內(nèi)嵌式風險管理。

4 政策性擔保與商業(yè)銀行協(xié)同推進中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的實踐路徑

4.1 建設(shè)新型中小企業(yè)融資平臺

高效公平的融資平臺能保證中小企業(yè)融資體系正常運行，企業(yè)、銀行和擔保機構(gòu)之間進行有效的溝通和協(xié)調(diào)，融資業(yè)務及風險控制有序開展。中小企業(yè)資金供給側(cè)、政策性擔保機構(gòu)與商業(yè)銀行業(yè)務職責不同，這就需要地方政府、職能部門、政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行實現(xiàn)不同層級、不同區(qū)域之間的協(xié)同配合，提升服務中小企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營融資能力。融資平臺作為第三方平臺，能構(gòu)建包括政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行在內(nèi)的跨行業(yè)服務中小企業(yè)融資的協(xié)同機制。平臺結(jié)合區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)經(jīng)營情況進行定期排查，摸清中小企業(yè)自身資金情況以及資金缺口情況，并及時反饋給擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行，對擔保金額和費率、期限以及擔保方式等進行溝通協(xié)調(diào)。以湖南省為例，湖南省中小企業(yè)融資服務平臺開展三年行動計劃（2021-2023 年），即核心業(yè)務遷移到云端或工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺。截至2023 年12 月，該平臺入庫企業(yè)708.84 萬家，入駐金融機構(gòu)30 家，撮合621.21 億元。這一新型平臺提供大數(shù)據(jù)征信，政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行更便捷、高效、真實地掌握監(jiān)測范圍內(nèi)中小企業(yè)經(jīng)營情況與財務情況，平臺上商業(yè)銀行中小企業(yè)貸款業(yè)務平均受理時間縮短，貸款利率透明可比。

4.2 創(chuàng)新?lián)Ｈ谫Y服務模式

創(chuàng)新?lián)Ｈ谫Y服務模式的目標在于降低商業(yè)銀行與中小企業(yè)間的信息不對稱，提升貸款的便利性及普惠性。模式創(chuàng)新緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、高質(zhì)量發(fā)展和就業(yè)促進，以產(chǎn)業(yè)鏈金融為突破推動商業(yè)銀行中小企業(yè)貸款發(fā)展，引導資金流向制造業(yè)。以湖南省為例，省內(nèi)構(gòu)建了政策性擔保機構(gòu)增信與貸款產(chǎn)品創(chuàng)新協(xié)同的“123+N”融資服務模式。其中，“1”指建立全省統(tǒng)一的中小企業(yè)融資服務平臺（總平臺）；“2”指歸集并建立政務數(shù)據(jù)、外部數(shù)據(jù)（含金融投資機構(gòu)、企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等）兩個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫；“3”指建設(shè)信用平臺、產(chǎn)融平臺、續(xù)貸平臺三大基礎(chǔ)性平臺，實現(xiàn)信用信息查詢和評價、撮合對接和信貸決策、續(xù)貸業(yè)務辦理和實時監(jiān)管等功能；“N”指適時在市區(qū)縣或重點工業(yè)園區(qū)建設(shè)多個分窗口平臺，實現(xiàn)省市縣及園區(qū)多級聯(lián)動，推動形成全省各地中小企業(yè)融資環(huán)境共建共享模式。

4.3 構(gòu)建政策性擔保機構(gòu)風險防范體系

基于政策性擔保機構(gòu)收支不平衡的現(xiàn)狀，再擔保在一定程度上能夠?qū)C構(gòu)起到風險轉(zhuǎn)移作用及激勵，促使政策性擔保機構(gòu)拓寬擔保業(yè)務。政策性擔保機構(gòu)合作意愿的提高使再擔保機構(gòu)愿意增加業(yè)務規(guī)模，擔保和再擔保兩個業(yè)務機構(gòu)的合作實現(xiàn)閉環(huán)。政策性擔保機構(gòu)業(yè)務成本的降低，可支配資金增加，可為更多中小企業(yè)提供擔保服務。同時再擔保機制使擔保機構(gòu)可降低收費標準，中小企業(yè)客戶融資成本降低。以湖南省為例，該省設(shè)立了湖南省融資再擔保有限公司為省內(nèi)符合條件的融資擔保機構(gòu)的融資擔保業(yè)務提供再擔保。截至2022 年末，該公司累計新增再擔保業(yè)務規(guī)模1 097.10 億元，業(yè)務覆蓋湖南省14 個市州；再擔保體系內(nèi)融資擔保機構(gòu)增至60 家，與國有大行、股份制銀行、地方城商行等不同層級的18 家銀行簽訂了“總對總”銀擔合作協(xié)議。政策性融資擔保機構(gòu)的平均擔保費率降至0.79%，合作銀行平均貸款利率降至4.87%，較之于市場化下的中小企業(yè)貸款利率降幅明顯。

5 相關(guān)建議

5.1 依托中小企業(yè)融資數(shù)據(jù)，實施政策性擔保費率定價

擔保費率或再擔保費用的節(jié)約其根本是中小企業(yè)貸款壞賬率降低，以及商業(yè)銀行對中小企業(yè)信用評估的準確性。由于數(shù)據(jù)積累時間有限，中小企業(yè)融資平臺關(guān)于中小企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)及關(guān)鍵財務數(shù)據(jù)不夠充足。商業(yè)銀行還不能從平臺獲得足夠的數(shù)據(jù)用以準確刻畫目標客戶的還款意愿及還款能力，實施全面的信用風險管理。基于數(shù)據(jù)開展的評估體系創(chuàng)新也就略顯滯后，如何通過關(guān)聯(lián)交易、倉儲變動、知識產(chǎn)權(quán)、不動產(chǎn)登記等指標評估中小企業(yè)信用等級是今后一段時間政策性擔保機構(gòu)和商業(yè)銀行需要協(xié)作推進的重要工作環(huán)節(jié)。

5.2 應對雙循環(huán)新發(fā)展格局，發(fā)揮政策性擔保的引導作用

雙循環(huán)新發(fā)展格局下產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整對中小企業(yè)影響巨大，政策性擔保機構(gòu)不僅要對企業(yè)提供金融支持，也要引導企業(yè)適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。商業(yè)銀行在授信過程中要有更為宏觀、長期、前瞻性的價值評估，識別中小企業(yè)所在產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)風險，準確把握“白名單”。政策性擔保機構(gòu)跟隨國家及政府職能部門的產(chǎn)業(yè)政策，將擔保支持獲得政府補貼、專項基金扶持或獎勵的企業(yè)。

5.3 完善風險補償機制，保障政策性擔保機構(gòu)的持續(xù)運營

政策性擔保是對商業(yè)銀行貸款風險的抵補，不是對貸款風險的兜底。中小企業(yè)貸款風險補償要建立在關(guān)于多方博弈行為的科學描述上，抑制企業(yè)不合理的高風險行為及銀行的信貸配給。風險補償水平過低會加劇信貸配給，而風險補償過于寬松又可能導致政府財政負擔過重。在沒有財政預算等約束下還可能成為新的政府隱性債務。建立嚴謹?shù)念A算紀律、科學設(shè)置基金的抵補水平、考核合作銀行放貸績效等是政策性擔保機構(gòu)業(yè)績考核的重要構(gòu)成。