民國時期城市水上政區的建置過程

吳宏岐 張超凡

(暨南大學 歷史地理研究中心,廣東 廣州 510632)

歷史政區地理是現代歷史地理學的重要研究內容之一,然而在很長一段時間里,歷史政區地理研究大多針對的都是陸上政區,直至近年才有少數學者關注到水上政區問題。(1)參見陳冰:《20世紀50年代中國漁民行政區置廢初探》,《中國歷史地理論叢》2019年第3輯;黎心竹:《水域政區化:新中國水上民主改革的歷史透視(1950—1955 年)》,《當代中國史研究》2019年第6期。不過,已有成果在研究時段上更重視新中國成立以后的情形,在研究對象上也鮮少關注城市內的水域。有研究者強調,“新中國建國前28年的市制歷史是市制創立和完善階段。盡管城市發展緩慢,設市數量不多,但經過28年的創立和完善,基本形成了比較完整的中國現代城市行政區劃制度,在中國行政區劃體系中增添了一種新的建制。”(2)戴均良:《中國市制》,中國地圖出版社2000年版,第22頁。雖然民國時期設置的建制市數量有限,但仍是我國城市行政區劃發展的重要階段(3)相關研究如吳元康:《民國時期安徽設市之變遷》,《安徽史學》2023年第6期,等。,對現今城市行政區劃體制也有不小影響。尤其值得注意的是,當時不少建制市所轄水域還居住著一定數量的居民,為了更好地管理這些水上人口,在民國時期城市行政區劃制度創立與初步完善的過程中,如何設置城市水上政區也是相關部門必須考慮的問題之一。正因如此,細致探討民國時期城市水上政區的建置過程,就是一個饒有意義的話題。

一、清末民初的水上警察機構對城市水域的管理

歷史上的政區管理包括陸上與水域兩個部分。與陸上管理不同,水域被正式納入國家管理的時間較晚,根據張偉然等學者的研究,直到唐宋時期,水域仍是化外之地,各級政府都很難進行有效管理;元明清三代,先是通過設置河泊所對水域進行賦稅管理,后又設置水師進行軍事化管理。(4)張偉然、李偉:《論中國傳統政治地理中的水域》,《歷史地理》第34輯,上海人民出版社2017年版。河泊所、水師所管理的水域不僅僅是鄉村的水域,同樣也包括城市的水域。如明清時期,廣州府城附郭番禺、南海二縣的河泊所分別管理著廣州城東中部和城西部的水域。(5)參見吳宏岐、黃碧藍:《清代番禺縣河泊所署位置遷移與職掌變化》,《廣東史志》2022年第4期。由此可見,傳統中國的水域管理主要以賦稅或軍事化為目的,仍有較多局限性。

近代以來,尤其是清末民初,政府對水域的管理逐漸有所深化,突出表現是水上警察機構的設置。1936年的《內政年鑒·警政篇》就曾總結說:“水警亦地方警察也。其創辦時期較后于陸警,清時曾就長江水師改編試辦,設總署、分署等機關管理之。迨民國元年六月,湖北長江及荊襄水師實行廢除,一律改組為水上警察,歸民政長官節制,是為我國水上警察正式成立之始。二年二月,內務部制定長江及其他水師改組令,于是各省相繼仿行,制度漸宏。”(6)內政部年鑒編纂委員會:《內政年鑒》第2冊,商務印書館1936年版,第8、173、124頁。由水師改組而來的水上警察歸民政部門管理,這意味著水上警察的職責更偏重于民政,管理的內容相應要更復雜一些。不僅如此,有些沿海省份還根據水域的不同類型設置相應的水上警察局,如浙江省在民初就設有內河水上警察局和外海水上警察局(7)內政部年鑒編纂委員會:《內政年鑒》第2冊,商務印書館1936年版,第8、173、124頁。,將全省的內河和外海分置于不同警察局管理之下。此外,一些省在大型湖泊等水域也會設置專門的水警部門,如安徽省的巢湖,在民初就由巢湖水師營改置的巢湖水上警察局管制。(8)巢湖志編纂委員會編:《巢湖志》,黃山書社1989年版,第126頁。這些水上警察機構所管轄的區域肯定涉及到了城市水域,但主要還是面積更為廣闊的鄉村水域。

城市通常要選址在水源充沛的地方,有些城市管轄著面積不小的水域。在清末民初,如何通過水上警察機構對城市水域實施有效的管理,是地方政府必須面對的重要問題。從現在掌握的資料來看,這一時期的廣州、長沙等地,先后設置了主要管轄城市水域的水上警察機構。

1921年,廣州市政廳成立,廣州市成為獨立行政區,標志著中國也正式形成了城市型政區。(9)戴均良:《中國市制》,第11頁。不過,在此之前,有關政府部門就已經考慮過如何管理廣東省城內外的水域。在清末,廣東省曾設有水巡總局管理珠江廣州段的水面治安,1912年水巡總局改隸廣東省城警察廳,并更名為警察第十二區署,分設5個水上警察分署。(10)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,廣州出版社1998年版,第68頁。這就是說,在設市之前,廣州城就已經開始通過廣東省城警察廳下屬的相關水上警察機構來管理城市水域。

類似的情況也出現在湖南省會長沙。長沙城橫跨湘江兩岸,有一定數量的水上人口。在1933年正式設市之前,長沙城的水上人口應當是由湖南全省水上警察廳下屬的相關機構負責管理。據1936年的《內政年鑒》記載,湖南全省水上警察廳成立于1915年。(11)內政部年鑒編纂委員會:《內政年鑒》第2冊,商務印書館1936年版,第8、173、124頁。又據《民國二十五年湖南年鑒》所說,“惟水警前僅分八局、一保安隊,分駐于省河、湘潭、衡陽、岳陽、安鄉、南縣、沅江、常德等處。”(12)湖南省政府秘書處統計室:《民國二十五年湖南年鑒》,長沙洞庭印務館1936年版,第242頁。由此可以推知,1915—1933年間,長沙城湘江兩岸水上人口的管理應當是由湖南全省水上警察廳下屬的省河水上警局具體負責。

二、城市型政區創立期的水上警區

民國時期城市型政區的發展大致可以1943年《市組織法》的頒布為界,分為創立期和初步完善期,這兩個時期城市水域的管理制度有所不同。

1921年城市型政區誕生伊始,相關部門并未明確政區內的行政區劃體制。至1930年,國民政府頒布的《市組織法》第五條規定,“市劃分為區、坊、閭、鄰,除有特殊情形者外,鄰以五戶、閭以五鄰、坊以二十閭、區以十坊為限。”(13)《市組織法》,《行政院公報》1930年第153號,第1頁。根據這條法規,建制市轄區內需要設置區、坊、閭和鄰四個層級的政區,這也是近代中國第一次從法律層面明確了城市的行政區劃體制。但是,“區—坊—閭—鄰”的行政區劃體制實際上并未得到普遍推廣,并且具體實施情況也往往因市而異,如1942年的重慶、成都、昆明以及桂林等市,采用“區—鎮—保—甲”四級行政區劃體制,而自貢、貴陽、長沙、衡陽和蘭州等市,則采用“鎮—保—甲”三級行政區劃體制。(14)陳之邁:《中國政府》第3冊,商務印書館1947年版,第147—148頁。直到1943年,國民政府頒布的新版本《市組織法》第六條規定,“市以下為區,區內之編制為保甲。十戶至三十戶為甲,十甲至三十甲為保,十保至三十保為區。”(15)《市組織法(民國三十二年五月十九日修正公布)》,《行政院公報》1943年第6卷第6號,第1頁。此后,絕大多數建制市才在轄區內普遍設置“區—保—甲”三級政區,城市內的行政區劃體制才得以初步完善。

總的來看,1921—1943年,在城市型政區創立期,以警區劃分市轄區是一種較為常見的現象,“警區在很多城市仍然起著市內一級政區的作用”。(16)胡樂偉、吳宏岐:《論中國市轄區形成的歷史過程》,《陜西師范大學學報》2013年第5期,第55頁。例如,1931年廣州市曾按照《市組織法》的要求設置了30個區(17)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第153頁。,但1934年版《廣州指南》在羅列廣州市的黨政和警察兩類機關名錄時,并未提到區級行政機關(18)廣州市政府:《廣州指南》,培英印務局1934年版,第23—40頁。,說明彼時的廣州市政府并不認為區具備行政管理的職能。另外,1936年出版的《廣州市政府市政公報》第535期載有《市財政局收入警察各區域臨時地稅統計表》一表(19)佚名:《市財政局收入警察各區域臨時地稅統計表》,《廣州市政府市政公報》1936年第535期,第105頁。,從統計表的標題就可以發現,廣州市財政局是按照市內警區來進行分區統計的,警區起著市轄區的作用。

在此背景下,一些設置水上警察機構的警區,相應地就具有水上政區的性質,如前文提及的廣東省城警察廳警察第十二區署的5個水上警察分署與湖南全省水上警察廳下轄的省河水上警局所管的警區等。1930年,廣州的5個水上警察分署又分別更名為海珠、花地、鵝潭、南石、芳村等水上警察分局。(20)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第68頁。不過,在1934年的一份政府文件中,廣州市政府認為當時市內警局僅有海珠、南石和鵝潭3個水上分局(21)廣州市政府:《令知將西禪東西區并為一區、惠福東西區并為一區、芳村花埭并為一區、西山南岸并為一區由》,廣州市公民發證處編:《廣州市公民發證處工作概況》,1934年編印,第98頁。,花地、芳村警區不再被視為水上警區,這說明在城市發展過程中,部分水上警區也會向陸上警區轉變。到1937年,廣州市又將水上各警區合并為珠江分局。(22)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第68頁。可見,1930—1937年,廣州市的水上警區數目實際經歷了由5個到3個再到1個的變化。

汕頭也有類似的水上警區。汕頭在1921年設立市政廳后,成為直隸于廣東省政府的行政區域。據地方志記載,設市之初,汕頭市政廳“以水上區為第五區,并將礐石劃為第八區,警區增設為八。”(23)饒宗頤總纂:《潮州志·沿革志》,上海書店2003年版,第167、168頁。可見在汕頭設市以后,通過重新規劃區域,全市一共有了8個警區,也是以警區作市轄區,其中管理水域、屬于水上警區性質的則是水上區,即第五區。1925年,全市又調整為7個警區,“以礐石為第六區,水上改為第七區,另以崎碌為第五區”(24)饒宗頤總纂:《潮州志·沿革志》,上海書店2003年版,第167、168頁。,仍以水上區充當著市轄水上政區。1933年12月出版的《汕頭指南》曾記載,“全市自治,劃分五區,共四十六坊,約共二萬三千余戶”,各區均設有自治處并有具體地址。(25)謝雪影:《汕頭指南》,時事通訊社1933年版,第189頁。毋庸置疑,此時汕頭市所設之區和坊,當是在1930年《市組織法》要求下設置的。不過,據1934年10月調查資料編制的《廣東省汕頭市各類公共場所統計表》,仍然是按7個警區統計全市黨、政、軍、警、監獄、學校、習藝所、醫院、慈善機關、商會、工會、商業公會、學會、祠堂、會館、俱樂部和其他等17類公共場所的情況,其中屬于水上警區的水上區僅有1個警類場所。(26)汕頭市政府秘書處編輯統計股:《市政公報[統計]》,《汕頭市市政公報》1935年第119—121期合刊,第8頁。

廈門同樣也存在以水上警區充作市轄水上政區的情況。廈門于1935年正式設市,抗戰時期也是以警區作市轄區的。(27)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第1冊,方志出版社2004年版,第185—186頁。據1941年出版的《新廈門指南》載,偽廈門市警察廳設有第一部、第二部以及水警處和東區、南區、北區、西區和禾山區5個警察署,其中水警處下設總務科、司法科以及美人宮、廈門港2個分駐所,各區警察署則有內勤股、外勤股、司法股以及分駐所。(28)楊滴翠:《新廈門指南》,華南新日報社1941年版,第21、3—4頁。水警處下設機構為科級單位,區警察署下設機構則為股級單位,水警處的級別應該要更高。另外,《新廈門指南》還列有《廈門市戶數及人口統計表》,從這份統計表來看,廈門市共計有120098人,其中東、西、南、北以及禾山5個警區分別有23568、21331、14071、30686和27336人,另有船戶(即水上居民)3106人,各警區的人口數加上船戶人口數正好等于全市總人口數。(29)楊滴翠:《新廈門指南》,華南新日報社1941年版,第21、3—4頁。據此,廈門市的水上居民并非由5個警察署管理,而是由水警處管轄。只不過當時廈門市警察廳水警處的行政級別要高于各區警察署,似又可說明淪陷期間廈門市水上警區較之陸上警區,有著更特殊的地位。

總之,在城市型政區創立期,中央政府雖然曾頒布法令規定市內行政區劃體制,但在具體實踐中,不少城市仍用警區充作實質上的市轄區,轄區內的水域也與設市前一樣,繼續由水上警區充當水上政區來進行管理,并且各地市政府在水上警區的數量、行政管理體制等方面也往往不盡相同。

三、城市型政區初步完善期的水上政區

毋庸諱言,以警區充作市轄區,以水上警區充當市轄水上政區,只是城市型政區誕生初期的一種權宜之計。有資料揭示,大致在1930年代后期,已有個別縣或市先后設置了以管轄水域為主的水上政區。如棗莊市薛城區的前身是1938年中共領導的抗日政權所置沛滕邊縣,境域為原沛縣第七區以及滕縣第八區、夏鎮區和水上區。(30)山東省地方史志編纂委員會編:《山東省志·建置志》,山東人民出版社2003年版,第327頁。考慮到近代以前滕縣西南部有微山湖等大型湖泊,1938年前滕縣下轄的水上區應該就是以微山湖等水域為主體的縣下基層政區。至于城市設置的水上政區,最早是重慶市的水上區,大約設置于1939—1942年之間。(31)《重慶市志》提到,1939年時全市劃分為12個區,在1941年至1942年之間又陸續設置了第十三到第十七等5個新區,到1942年時全市下轄17個陸上區和1個水上區(重慶市地方志編纂委員會總編輯室編:《重慶市志》第1卷,四川大學出版社1992年版,第687頁),其中并未明確水上區設置的具體時間,僅可推知重慶市水上區設置于1939—1942年之間。該區主要管理朝天門、千廝門、香國寺、彈子石、海棠溪、黃沙溪、磁器口等碼頭的水上居民。(32)周勇主編:《重慶通史》第2冊,重慶出版社2014年版,第428頁。不過,就全國范圍而言,在城市內較為廣泛地設置水上政區,是在1943年以后。1943年頒布新版本《市組織法》后,各城市陸續設置了“區—保—甲”三級行政區,不少城市設置了水上區、水上保和水上甲等不同等級的水上政區。

(一)水上區

如前所述,重慶市水上區的設置時間略早于新版《市組織法》頒布的1943年。不過,該水上區在1946年即被撤并,所轄地域劃入鄰近各陸上區。(33)重慶市地方志編纂委員會總編輯室編:《重慶市志》第1卷,第687頁。可見重慶市水上區存續時間并不長,前后應該不足7年。

值得注意的是,在1946年重慶市的水上區被撤并之當年,廣州市設置了起有專名的水上區,即珠江區。(34)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第155頁。1947年的一篇新聞報道稱:“船戶羅清,住泊芳村江村民船”。(35)佚名:《流彈傷人 船戶受飛災》,《現象報》1947年8月17日,第1版。民國末年,廣州市設有芳村區,新聞中提到的羅清應該就是居住在芳村區的船戶,說明當時的芳村區也有船戶生活的水域,珠江區的范圍并沒有涵蓋廣州市境有船戶生活的全部水域。無獨有偶,1950年2月的一篇新聞報道亦云:“珠江區政府籌備召開各界人民代表會議,全區劃分水面六辦事處,一個街辦事處,已成立者有石二涌口街辦事處、西北段辦事處,在籌備中者有東北段、西南段、中北段、中南段、直南段五個辦事處(包括芳村、花棣、永興街河面)。”(36)佚名:《珠江區分六段辦事處一個街辦事處》,《現象報》1950年2月27日,第4版。新聞中特意強調正在籌備中的水面辦事處中包括芳村、花棣(又作花埭、花地)和永興街河面,也恰恰說明這幾處此前并不屬于珠江區。此外,由于四面環水,原本屬于德宜分局敦和分駐所管轄的二沙頭(即今二沙島)在1948年7月改隸珠江警局。(37)佚名:《各分局轄區略有變更》,《現象報》1948年7月23日,第8版。考慮到抗戰勝利后廣州市各區區長由對應的警察分局局長兼任(38)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第155頁。,說明市內各警區和市轄區的范圍應該一致,二沙頭很可能也就此劃入了珠江區。據地方志記載,“民國時期,廣州市珠江警察分局對陸上居民以門牌為單位立戶,每10戶至15戶為一甲,10甲為一保;對水上船戶,以一船為一戶。廣州解放前夕,有船戶9088戶,船上居民46699人;陸上戶693戶,居民2798人,設14保。”(39)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第69頁。由此看來,作為水上區的珠江區雖以船戶為主,但也有少量陸上戶,這也可證珠江區的轄區并非僅限于水面,而是也包括珠江近岸陸地。當然,珠江區所管理水域范圍也有限,并沒有涵蓋全市所有船戶生活的水域。

值得注意的是,汕頭市在20世紀二、三十年代設置過屬于水上警區的水上區,但1946年汕頭市依據1943年版《市組織法》改鎮為區(按:淪陷時期汕頭市區劃分為五個鎮),全市僅設有6個市轄行政區,原來作為水上警區(第七警區)的水上區并沒有相應地改設(40)廣東省汕頭市地方志編纂委員會編:《汕頭市志》第1冊,新華出版社1999年版,第553頁。,估計與后來汕頭市區內船戶的大規模減少不無關系。

(二)水上保和水上甲

按照1943年版《市組織法》規定,市轄區下面還有保和甲兩級政區,城市內的水上政區也是如此。1946年重慶市的水上區被裁撤以后,原屬之保、甲兩級政區也都劃入鄰近各陸上區(41)周勇主編:《重慶通史》第2冊,第428頁。,這意味著此前重慶市水上區之下還有水上保和水上甲兩級水上政區。1946年廣州市設置珠江區時,也同時下設水上保和水上甲,即存在“區—保—甲”三級水上政區。有資料稱,1947年1月時廣州市珠江區下轄13個保、191個甲(42)廣州市政府統計室:《廣州市保甲數(民國三十六年一月份)》,《廣東統計月報》1947年第4期,第23頁。,平均每個保有約15個甲,水上政區的層級管理制度比較完善。

此外,有些未設置水上區的城市也曾在所轄水域內設置過水上保和水上甲。例如,1946年上海市政府頒布的《上海市保甲整編施行細則》第十五條指出,“船戶甲以船戶為編組單位,整編時應就各船在水面常泊地之順序分段編組。”(43)上海市政府:《上海市保甲整編施行細則》,《上海市政府公報》1946年第2卷第6期,第158頁。這里特別提到了如何將水上居民編入船戶甲(也就是水上甲),可推論編組保甲之后,上海市內應該會有一批水上甲政區。此外,上海市還有一些水上保政區,如1946年4月由上海市政府民政處第二科所制《上海市各區人口統計報告表》的備注中,在羅列未完成人口調查各保名錄時,曾提到上海市第二區第三十三保、第十三區第三十四保和第二十五區第二十五保都是水上保。(44)上海市政府民政處:《上海市各區人口統計報告表》,《上海市政府公報》1946年第3卷第25期,第448頁。另有文獻表明,1947年的上海市常熟區內共有4個水上保。(45)黃東升:《本市警管區制推行前后(續完)》,《上海警察》1947年第2卷第1期,第13頁。從這些材料來看,民國后期上海市應設有不少水上保和水上甲。

又如,據1949年修撰的《廈門市志》記載,廈門市內有廈西、廈南、廈港、禾山和鼓浪嶼5個區,共轄57個保,其中廈港區轄的7保(分128甲)中有個水上保。(46)廈門市地方志編纂委員會辦公室整理:民國《廈門市志》,方志出版社1999年版,第6頁。考慮到廈門市下設上述5個區,是在1945年10月至次年5月間(47)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第1冊,第187頁。,則該水上保應該是抗戰勝利后廈港區內的保級行政區。此外,1948年6月28日發行的《江聲報》所載《本市國民教育最近設施進度概況》一文稱:“廈港區三千余文盲,以水上保占多數,內約二千漁民全數未受教育。”(48)佚名:《本市國民教育最近設施進度概況》,《江聲報》1948年6月28日,第3版。可見廈港區水上保內泛海為生的水上居民數量是相當可觀的,水上保下面估計至少設置有十多個水上甲。

再如,1948年漢口市政府頒布的《漢口市整編保甲暫行辦法》第四條云:“各區整編保甲應按街巷自然形勢自西至東或自上至下,水上住戶以停泊碼頭及固定船場為標準。”(49)漢口市政府:《漢口市整編保甲暫行辦法》,《漢口市政府公報》1948年第1卷第1期,第9頁。《漢口市整編保甲督導暫行辦法》第四條也指出,“船戶有無遺漏編組”是整編保甲督導組需要注意的一個事項。(50)漢口市政府:《漢口市整編保甲督導暫行辦法》,《漢口市政府公報》1948年第1卷第1期,第9頁。不難看出,1948年漢口市政府在整編保甲時有考慮如何將水上居民編入水上保和水上甲,并強調這一工作是整編保甲活動中的重要任務。整編保甲工作完成后,漢口市應該也有一定數目的水上保、水上甲。

需要強調的是,按照1943年版《市組織法》的規定,各水上保應該歸區級政區管轄,但在實際運作中,亦有直接歸市政府管理的。如天津市于1948年建立了直屬水上保(51)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·民政志》,天津社會科學院出版社2001年版,第91頁。,顧名思義,此水上保當是直屬于天津市政府的保級政區,該水上保下轄有34個甲。(52)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·公安志》,天津人民出版社2001年版,第262頁。

總的來說,雖然在1943年以后,有不少城市正式設置了水上區、水上保和水上甲等不同級別的水上政區,但有明確史料證明,同時設置水上區、水上保和水上甲這三級水上政區的僅有重慶和廣州市,只設有水上保與水上甲這兩類層級較低水上政區的市明顯要更多。不僅如此,汕頭市原本設置過屬于水上警區的水上區,但在設置正式的市轄政區時卻沒有正式設置水上區,也未見有明確記載設置過水上保與水上甲。民國時期城市型政區對于設置區級水上政區的意愿明顯偏低,似更傾向于設置層級較低的水上政區。有意思的是,根據陳冰的研究,華東和中南地區的不少建制市一度曾在1953年設置水上區作為市轄區,但1954年國家頒布《城市街道辦事處組織條例》以后,諸水上區陸續被裁撤,大多數都改組為水上街道辦事處。(53)陳冰:《20世紀50年代中國漁民行政區置廢初探》,《中國歷史地理論叢》2019年第3輯,第100頁。這同樣說明,中華人民共和國建立初期,建制城市所轄水域的管理與民國后期的情形一樣,往往也只適合設置層級較低的水上政區。

四、城市型政區內水上政區普遍層級偏少、偏低的原因

民國時期,城市內水上政區普遍層級偏少、偏低的原因,主要有以下兩個方面:

(一)城市型政區內水上人口相對有限的規模

《漢書·百官公卿表上》云:“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉、亭亦如之,皆秦制也。”(54)《漢書》卷19《百官公卿表》,中華書局1962年版,第742頁。秦漢時期,每個縣的疆域大抵上以方圓百里為基礎,進而根據區域內的人口規模來適當增減面積,縣下所設鄉、亭兩級政區也以此原則確定幅員。周振鶴曾指出,除去“方百里”這個具體數字不計,至今也沒有更高明的政區幅員確定原則來替代《漢書》提到的方法,并舉例說,青海省的一些縣、內蒙古自治區的一些旗,地域之遼闊幾和沿海的省一般大,就是因為那里的人口過于稀少。(55)周振鶴、李曉杰:《中國行政區劃通史·總論、先秦卷》,復旦大學出版社2009年版,第66頁。由此看來,人口規模對于政區的層級和幅員有著不小的影響,當政區的幅員一定時,區域內的人口規模越大,則該政區內的行政管理問題就會越復雜,相應設置的行政區劃層級也就會更多;反之,一定政區內的行政管理問題相對簡單,設有的行政區劃層級就會偏少。值得注意的是,1943年新版《市組織法》也將戶口數作為設置各級政區的重要標準,水上政區的層級顯然與轄區內水上人口規模有著密切的聯系。

表1 民國時期廈門、天津、重慶三市水上人口統計表

表1可知,1944年的重慶、1948年的天津和1949年的廈門等市分別有水上居民8763、6678、5840人,水上人口數量均已經具備一定規模,要想管理好這些流動性強,且與陸上居民存在明顯差異的人口,需要設置專門的政區。不過,各市水上居民的數量占所在城市總人口的比重卻較少,如重慶市僅占0.84%,天津市0.36%。水上人口與任一陸上區的人口數也有很大的差距,如1944年重慶市共有18個區,其中人口數最少的陸上區(即第十六區)有33146人(56)重慶市政府:《本市重要統計表:戶口數(三十三年十二月)》,《重慶市政》1945年第2卷第6期,第27頁。,其人口數是水上區的3.78倍。1948年天津市人口數最少的第五區也有78268人(57)李競能主編:《天津人口史》,南開大學出版社1990年版,第306頁。,其人口數是直屬水上保人口數的11.72倍。1948年底天津市共有318保(58)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·民政志》,第91頁。,全市平均每保有5849.70人,而這與當時水上保人口數基本相當。1949年廈門市的水上人口數僅占全市總人口數中的3.54%,水上人口占比較之重慶、天津略高,但市內僅設有思明、開元、廈港、鼓浪嶼以及禾山五個區,其中人數最少的廈港區有18710人(59)廈門市地方志編纂委員會辦公室整理:民國《廈門市志》,第171頁。,水上人口數也只占到此區人口的31.21%。以上可見,重慶、廈門和天津三市的水上人口都只有幾千名,遠少于人口數最少的陸上區。正是由于水上居民的人口規模有限,重慶市的水上區在設置僅數年后即被裁撤,天津市和廈門市設置的最高層級水上政區也都只是保級。

(二)多數市政府普遍緊張的財政現實

市政府的財政現狀也會影響到轄區內水上行政區劃的設置。1943年以后,雖然是城市型政區的初步完善期,但由于戰亂不斷、政治環境不穩定等因素的影響,多數市政府的財政壓力也日益增大。據統計,1946年天津市的財政收入和支出分別約為232億元和205億元,但超過70億元財政收入是由中央政府補助的,若去掉這一部分,則天津市會有超過43億元的財政赤字;1947年上半年,天津市的財政收入和支出分別約為535億元和460億元,去掉中央政府補助的近184億元,則會有超過109億元的財政赤字。(60)吳孝禹:《復員以來天津地方之財政》,《天津經濟統計月報》1947年第19號,第3—4頁。為行文便利,財政收支數據所取為整數,下同。由此可見,如果沒有中央政府的財政支持,天津市的財政就會出現赤字。

上海市雖然是近代中國經濟最為發達的城市,但抗戰勝利后該市的財政也曾面臨赤字,1946、1947年上海全市財政收入約為682億元和6878億元,財政支出則分別超過805億元和6892億元,分別有123和14億元的虧空;1948年1—8月的財政收入近99846億元,支出則超過89128億元,雖然已略有盈余,但其中的行政經費支出超過77626億元(占財政總支出的87.10%),經濟建設和教育文化衛生方面的支出超過10720億元(占財政總支出的12.03%),社會福利方面的經費約為704億元(占財政總支出的0.79%),其他支出約77億元(僅占財政總支出的0.08%)(61)相關數據參見上海通志編纂委員會編:《上海通志》第5冊,上海人民出版社2005年版,第3269、3277頁。,財政緊張的局面仍然沒有大的改觀。

至于廈門,抗戰勝利后的財政狀況也不理想,1945—1947年間,廈門市就已出現嚴重的財政赤字,隨著1948年國民政府實施《財政緊急處分令》,當地的財政危機也愈發嚴重。(62)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第4冊,第2355頁。

有研究者業已指出,1943年版《市組織法》頒布以后,原先依附于警察系統的保甲正式成為市區基層組織,但政府行政權力深入底層的同時,組織成本亦成倍增長。(63)楊巍巍:《保甲制度與城市社會控制——以戰后漢口為中心》,《江漢論壇》2020年第5期。對民國后期的各市政府而言,按照1943年版《市組織法》的要求重置各級政區,意味著需要設置數量不少的行政機構,必然會導致財政負擔加劇,在財政普遍緊張甚至入不敷出的現實背景下,新版《市組織法》的貫徹與落實自然就會大打折扣,甚至不得不通過調整行政建置的方法來緊縮行政開支。如蘭州在1941年設市以后曾長期受到財政問題的困擾,為了削減開支,市政府于1947年元旦裁局改科,將行政機構自降一級。(64)邵彥濤:《民國設市標準與財政能力之關系——以蘭州設市為中心的考察》,《甘肅社會科學》2016年第2期。其實,這類情況在設置水上政區的城市也有反映。如1946出版的《廈門一覽》曾說:“近為管理上之便利,及節省人物力計,將原有廈西、廈南兩區合并為市中心區公所,并于六月一日起實行。”(65)廈門市政府統計室編:《廈門要覽》,1946年,第46頁。由此可知,為了優化行政管理,節省財力,廈門市政府在1946年曾將廈西、廈南兩區合并為一個區。

總的來說,在民國后期,重慶市的水上區在設置僅數年后即被裁撤,而天津市、廈門市、上海市和漢口市等只設置有水上保與水上甲,顯然是與各市財政緊張的現實有一定聯系的。

結 語

水域行政管理是近代中國尤其是民國時期行政管理的重要組成部分,但民國時期城市內水上政區的建置卻有一個比較曲折復雜的過程。

與陸上管理相比,傳統中國的水上管理是以賦稅或軍事化目的為主。近代以來,尤其是清末民初,地方政府對水域的管理逐漸有所深化,廣州等城市就已經設置了水上警察機構進行專職管理。

1921年城市型政區誕生以后,城市型政區的發展大致可以1943年《市組織法》的頒布為界,分為創立期和初步完善期兩個階段。在城市型政區創立期,中央政府雖然曾頒布法令規定市內行政區劃體制,但在具體實踐中,不少地方政府仍用警區作為實質上的市轄區,轄區內的水域管理也與設市前一樣,繼續由水上警區充當水上政區,并且各地市政府在水上警區的設置數量、行政管理體制等方面也往往不盡相同。

在1943年以后,有不少城市設置了水上區、水上保和水上甲等三類水上政區,但其中又以僅設置水上保與水上甲的城市居多,只有重慶、廣州等少數城市設置有“區—保—甲”三級水上政區。城市內水上政區普遍層級偏少、偏低的原因,一是當時各城市的水上人口規模相對有限,沒必要設置較多層級的水上政區;二是各地市政府普遍面臨緊張的財政現實,需要盡可能精簡行政機構。

總之,民國時期,對城市型政區內的水域行政區劃制度作過一些嘗試,通過梳理這一時期水上政區的建置歷程及其影響因素,有助于更為全面地了解民國時期行政區劃與行政管理的特點,為現今建制城市的行政區劃制度改革與調整提供有益的參考借鑒。