個人所得稅征管評定探究

郭蓬元

【摘要】建立現代財稅體制需要進一步深化稅制改革，而稅制改革應以征管體制改革先行。個人所得稅承擔著重要的政策功能和社會功能，又因其稅制設計，天然具有銜接所得稅體系和財產稅體系的作用，故個人所得稅征管體制改革在征管體制現代化改革進程中具有重要的戰略地位。文章系統梳理了現階段個人所得稅征管體制，分析了該體制的特征和不足，進而分析提出，可以通過嵌入稅收評定制度串聯執法、服務、監管三條線路，整合征管資源、彌補征管空白，推進個人所得稅征管體制的改革進程。

【關鍵詞】個人所得稅 征管 路徑 稅收評定

稅收評定是強化對自然人有效管理的主要手段，是通過核驗涉稅信息、核定納稅義務，測評納稅人納稅遵從行為，強化對稅收債務的管理，以最小化潛在稅收收入與實際稅收收入差距的稅收征管行為。多國稅收征管實踐中，將稅收評定設為具有法律剛性的固定的征管程序，以稅額確認為中心環節，常見有納稅人自我評定和公共部門行政評定。例如美國國內收入局（IRS）便是采用第三方信息與申報信息間交叉稽核的方式進行稅收評定，僅2020財年便處理了超過2.4億份納稅申報表和各類其他形式的報表。研究將在對現階段個人所得稅征管體制分析的基礎上，探討嵌入稅收評定制度以提升其現代化征管能力的可行性。

一、現階段個人所得稅征管體制建設的特征與短板

現階段個人所得稅征管體制的建設始于2015年，隨著線上代扣代繳和納稅申報系統的推廣完善，持續采集與整理自然人涉稅信息，實現匯總申報向全員全額明細申報轉變，逐步建成“代扣代繳、自行申報，匯算清繳、多退少補，優化服務、事后抽查”的征管模式。

（一）現行個人所得稅征管體制的特征

相較于其他稅種的征管體制，個人所得稅征管具有“數量多、覆蓋面廣、個性化復雜”的特征：一方面，納稅人群體基數最為龐大，分布范圍極廣，呈現局部點集中和區域面分散的特征；另一方面，涉稅信息覆蓋面最為寬大，自然人納稅人的涉稅行為、產生的涉稅利得往往隱藏于海量的日常行為數據之中；自然人納稅人個性化問題極多，自然人作為尺度最小且數量最眾的納稅粒子，因教育差異、收入差異等個性化差異的存在，偏好需求和表達存在巨大差異，在偏好匯總過程中產生的問題也極為復雜。

（二）現行個人所得稅征管體制的短板

現階段個人所得稅征管體制存在著一些不足之處，體現在執法體系、征管力量、征管手段、稅收遵從度等多個方面。

一是執法體系尚未完善。目前個人所得稅征管所依托執法體系偏重于對工薪收入為主的綜合所得的管理，對于經營所得、資本利得和財產所得的管理未能做到完全明示，征管實踐中存在模糊地帶，實際征管工作中難以完全發揮執法體系的校正作用。二是征管力量相對薄弱。特別是基層稅務機關，在隊伍建設、信息化賦能、權責匹配方面都存在著剛性需求缺口。隊伍建設上，存在大量高素養征管人才缺口；信息化賦能上，現有技術能力不能完全滿足工作需求，難以有效歸集數據和進行專業而全面的數據分析，因而易出現個別高收入納稅人隱瞞收入的情況；權責匹配上，基層稅務部門征管壓力大但力量不足、權限有限，業務邊界模糊。三是缺乏核心征管手段。納稅人信息采集后的應用場景單一，事前—事中—事后的監管流程間缺乏有效銜接。不同于增值稅征管的以票控稅，個人所得稅征管缺乏有力抓手；企業所得稅征管所用的傳統會計賬目稽核手段也難以完全適應個人所得稅征管需求，征管手段亟待創新。四是納稅遵從度仍有待提升。就服務層面而言，智能化和個性化服務的深入程度尚顯不夠，定制化服務能力欠缺，納稅宣傳與輔導的方式有待改進、力度需要加強；從監管層面來看，事后抽查的監管模式使得監管覆蓋面相對狹窄，而提示輔導為主的監管辦法難以起到有效的預防作用，使得監管力度難以達到預期。

二、實行個人所得稅稅收評定制度的理論分析及可行性探討

（一）個人所得稅稅收評定的理論分析

稅收評定制度是“權利義務相對等”為核心的現代稅收治理理念的產物，本質可視為納稅人、第三方機構和公共當局這三類稅收環境主體間的互動，并籍此影響稅收環境氣候。核心在于鼓勵稅收遵從，通過行為洞察，提高避稅行為被發現的可能性，從而降低遵從成本、提升不遵從成本，提升納稅人內在納稅意愿，達成稅收社會共識，實現“執法—便利—信任”框架下的良性循環。以美國為例，2020財年約5950萬納稅人同IRS進行了互動，網站訪問量近16億次，下載量超4.37億次，大多數受訪納稅人對互動感到滿意的同時，就抗拒騙稅、公平納稅達成共識。

稅收評定制度的引入，還可為所得稅征管體系和財產稅征管體系的建設預留下“政策接口”。一方面，個人所得稅和企業所得稅共同構成了我國的所得稅體系，兩個稅種的征管數據在采集和運用方面具有相當的通用性，稅額確認層面也具有較強的關聯性；另一方面，稅基的近似，使得個人所得稅征管事實上同房產稅、印花稅、車船稅等財產稅稅種征管具有密切的關聯關系。因而，個人所得稅現代化征管體制的建設應遵循深化“放管服”改革要求，以改革為樞紐，統籌銜接所得稅和財產稅征管體制，實現征管體制互通、資源整合，在實踐中我國已通過財產與行為稅合并申報試點工作進行有益嘗試。稅收評定可通過對自然人涉稅信息的采集進行稅基摸底，在所得稅和財產稅征管體制間實現數據的“一戶式”歸集分析，“一口徑”篩選遷移。在數據共享的基礎上，打破跨稅種征管體制間的壁壘，深入拓展數據應用場景，實現申報和票據的關聯管理、風險共同預警等征管協作，進一步壓縮辦稅表單，簡化各稅種的征管流程，整合征管資源，節約征納成本，強化所得稅和財產稅體系間的協同征管能力，進而強化現代化稅收治理能力。

（二）個人所得稅稅收評定的實踐可行性探討

實踐中，可依托既有信息化征管方式和征管資源，將稅收評定制度嵌入征管流程中，串聯起執法、服務、監管三條線路，推動征管體制的漸進式升級。個人所得稅稅收評定可設置自我評定、第三方機構評定和稅務機關評定三個環節。其中，自我評定和第三方機構評定對應事前與事中監管階段，稅務機關評定對應事后監管階段。

自我評定是納稅人對涉稅信息的自我審核與校正，是對應盡納稅義務的自我評價。在這一環節，一方面要依據納稅人的分級分類歸屬和納稅人的應用偏好，采取線上線下多種渠道定制推送稅法和政策告知，依申報、匯繳的時間節點推送各步驟操作明細指南，全程設置“一鍵式”的咨詢窗口和涉稅信息公開窗口，詳盡告知納稅人應享權利和應盡義務、納稅紅利與違法成本；另一方面可推廣自行申報與申報預填服務相結合的申報模式。第三方評定是提升遵從度的有效手段，代扣代繳制與第三方信息的雙重約束可以有力提高納稅遵從率。目前，第三方評定的主體主要為代扣代繳單位、交易平臺方、中介機構和公共管理部門，第三方機構的稅收評定可作為預評定結果供稅務機關參考，而稅務機關可制作預評定表單或程序提供給第三方機構運用。第三方機構進行稅收評定和保留、提供評定結果的義務應以立法形式明示：代扣代繳單位在履行代扣代繳義務時，應同步開展對納稅人申報信息的預評定；交易平臺方在確認納稅人交易完成的情況下，應匯總保留交易數據，利用大數據算法預評定納稅人的交易利得，并以季度或年度為單位向納稅人推送交易賬單時同步推送納稅提醒；以經濟代理、各類事務所為代表的中介機構，在為納稅人提供經濟服務的同時，對納稅人的涉稅行為和涉稅利得進行預評定，在履行合同時應將預評定結果和納稅提醒告知納稅人；公共管理部門應在納稅人發生涉稅行為或涉稅資本、涉稅財產變動而提出登記、變更、公證等行為申請時，保留納稅人的申請信息，并將相關數據導入預評定表單或程序，生成預評定結果同步推送至納稅人處與稅收征管云平臺，實現涉稅數據的共治共享。

稅務機關評定是在對自我評定和第三方機構評定結果綜合運用基礎上展開的。一方面將，自我評定和第三方機構評定結果進行交叉比對，以比對差異或通知關聯方重新評定修正結果，或采取風險應對。另一方面，在細化納稅人分級分類管理的基礎上，可變更隨機抽查為樣本管理和分層抽樣，從而突出典型樣本、擴大核驗面，降低錯檢率與漏檢率。

三、結論與建議

個人所得稅作為勾連財產稅體系與所得稅體系的主要稅種，承擔著重大的政策效應和社會效應，其征管體制改革在整個征管體制現代化改革中具有關鍵性、基礎性地位和示范性效用。依據現階段個人所得稅征管“數量多、覆蓋面廣、個性化復雜”的特征，可將稅收評定制度的建設作為核心征管手段，發動社會力量，協調配置征管資源，挖掘征管潛力，提升征管質效，創新探索改革路徑。

（一）加快建立政府層面的自然人涉稅數據共建共享平臺

目前我國各地區政府部門均建有自然人數據收集平臺，但平臺數量稀少且通用性差，部門間橫向數據共享動力不足、數據標準化和精準化水平不一、數據更新遲緩及覆蓋面狹窄等“數據壁壘”，導致未能充分發揮自然人大數據的稅收征管效能。應加快建設區域間自然人涉稅數據標準化通用平臺，逐步擴大平臺參與面，打破部門間“數據壁壘”，實現部門間自然人數據的橫向“云采集”和“云共享”，夯實個人所得稅征管工作的數據基礎。

（二）加強納稅服務工作的智能化和個性化建設

不斷完善個人所得稅APP應用，建設覆蓋自助終端、移動端、PC端和微信、支付寶插件于一體的應用體系。持續強化稅法普及、納稅信息和預警推送、涉稅資料報送及查詢、稅款測算、納稅需求統計與回饋等功能建設，加強與納稅人間的雙向互動，并逐步拓展與其他關聯應用的功能性互動，漸進式開拓電子發票等業務應用，不斷提高用戶應用粘性，有效歸集納稅人的個性化需求。

（三）規制平臺義務，強化行業自律

通過出臺相應法規、行政指導和道義勸告等方式，明確平臺方對于用戶特別是頭部用戶在涉稅數據采集、三方評定和納稅提醒方面的義務。對于重點行業和重點納稅人采取常態化評估與重點抽查相結合的方式，堵塞征管漏洞。構建稅務部門牽頭的多部門聯動執法機制，做好以案釋法，與媒體建立常態化的涉稅輿情溝通渠道，對于逃避納稅義務的典型案例，在依法處理之余應主動通過媒體曝光，提高征管執法行為的威懾力。

參考文獻：

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