內部控制視角下對行政事業單位預算績效管理的思考

徐婉莉

（安徽省地質測繪技術院，合肥 230001）

引 言

現階段，行政事業單位在社會公共事務中的職責主要是進行執法監督及行使相應的管理職能，繼而保障社會的穩定發展。由此來看，行政事業單位的相關工作內容對于促進社會穩定發展有著重要的地位和價值意義。也正因如此，推動行政事業單位的有序發展，提高其在行政職能方面的應用落實，也能更有助于其在社會事務中發揮更大的作用。所以，本文將從內部控制視角來厘清行政事業事務與績效管理之間的關系，通過融合預算績效管理的方式來促進行政事業單位的發展，并為其具體應用和開展進行全面的討論和分析。

一、概述

（一）行政管理與預算績效概念

從屬性上來看，行政事業單位屬于國家單位，主要職責就是通過制度的制定及實施，對社會發展過程中的經濟活動及社會活動進行管理，并做好風險防控工作，從而確保工作目標達到預期。而行政預算管理工作則是結合預算績效管理的方式來制定明確的目標方向，從而引導各項工作的開展[1]。在進行績效計劃及評價落實的過程中，行政事業單位必須要全面參與其中，通過這種方式確保行政事業單位管理與預算績效相互融合，從而提高個人在工作中的積極性，以及單位整體業務水平的提升。

（二）共同特點

第一，具有相同的目標。預算績效管理的主要目的就是通過管理的方式來提升預算管理、對資源進行優化、節約成本、提高公共服務工作水平及質量。而對于單位來說，開展內部控制工作的最終目標是以提升業務工作的質量和效率為基礎的，二者之間相互作用、相互影響。第二，全過程執行。在工作開展過程中，每個不同的環節都需要將績效目標作為業務開展的核心。而內部控制則要求全面性地對行政事業單位的各項活動決策進行監督、管理，從而實現對其工作的有效控制。可見，績效管理與內部控制都更加注重事前、事中及事后的預防、監督和把控工作，強化對流程細節的控制。第三，參與主體全員化。工作的落實及實施，需要單位的各級工作人員共同參與進來，從績效目標的制定、申報、管理及評價等各個方面著手，實現績效目標的設定和達成。所以，在內部控制的過程中，也更加強調全體成員的參與性，從而確保行政事業單位內部控制建設能夠有序開展，內部控制工作能夠達成預期。預算績效管理及內部控制工作的應用并非一個或是某幾個部門、人員的工作，它需要全體人員共同參與，保障項目的執行質量。

（三）二者之間的關系

在行政事業單位進行內部控制工作，其主要的工作內容就是確保單位內部各項工作能夠按照相應的制度執行，同時確保各項工作開展的安全性、穩定性。而績效管理對于行政事業單位來說，主要包括單位內部領導及相關工作人員通過績效目標的方式來提高全員參與的積極性，促進績效工作水平，并達成一個良好的、有序的、可持續循環的過程。可以說，進行行政績效管理工作就是為了能提升行政事業單位的整體工作效率和質量。兩者的相互配合和執行對行政事業單位各項工作的開展來說具有非常大的影響，尤其是對于行政事業單位，它承擔著公共事務內容，所行使的職能關系到社會的有序發展，所以通過內部控制視角的管理控制對行政事業單位開展預算績效管理工作，是趨勢，也是必然手段。另外，在行政事業單位管理運營的過程中，進行內部控制工作是開展管理工作的基礎和核心，也是進行單位內部預算績效管理的關鍵，只有將三方面做好深度融合，才能確保各項工作有序落實，保證行政事業單位的工作正常開展，確保行政事業單位穩步運轉。

（四）價值意義

對于行政事業單位來說，從內部控制視角開展預算績效管理工作是具有一定價值意義的。首先，通過內控手段來達到管理的目標是績效管理工作的應用核心，借助內部控制方式來確保整個單位的運轉，使規章制度能夠得到有效的完善和落實。其次，開展績效管理工作的目的就是提高行政事業單位在開展工作過程中的效率和質量，而通過績效管理，能夠讓各級單位工作人員更加明確自己的工作職責，同時也能夠有清晰的工作目標，從而更好地提升工作效率和質量。最后，在進行績效管理及內部控制相互融合的過程中，能夠進一步促進管理工作的有序落實，確保行政事業單位的各項工作能夠更進一步地發展。

二、在管理過程中存在的問題

（一）認知誤區

管控業務的對象主要是單位開展經濟活動中存在的風險。所以，預算績效管理工作也隸屬于內控管理范疇[2]。但是在實際應用中，會將預算績效管理的應用和落實與單位內部的控制管理工作進行分離，造成二者在執行層面彼此割裂。在執行過程中，會簡單地認為完成預算執行之后還需要再進行績效評價，而又提出了內部管控的相關規范要求。這就使得部分工作人員認為預算、財務管理的相關工作量不斷加大，對于預算績效管理及內部控制的態度變得懈怠，不重視流程管理的應用，使得很多工作仍停留于表面。一些單位內部的工作人員對于預算績效管理工作的應用價值理解得并不充分，簡單地認為與個體企業在追求經濟價值管理中的績效管理之間存在不同，導致預算績效管理在事業單位內部的應用并不充分，對管理應用和落實存在較大的影響。

（二）無法反映內部管理真實要求

從內部控制的覆蓋范圍來看，它包含了單位管理及業務相關內容，并就風險防范及管控措施進行管理控制。在實際應用中，從工作開展的各項具體環節體現出內部控制需求。結合近些年的探索與實踐，我國對各級財政及行政事業單位的具體工作開展進行了研究和分析，并設計出針對行政事業單位實際應用需求的績效評價體系，內容相對具體，劃分明確，基本上覆蓋了績效管理與預算管理應用的整個環節和過程[3]。但是，體系中的說明、解釋相對籠統，沒有體現進一步的細分說明和要求。在項目決策、審批、執行的過程中，對于項目的報批工作是否完全依照相關管理方式進行、是否可行進行了論證。在整個環節中更加注重手續的齊全性，并未對內部控制決策議事建立相應的機制，尤其是針對重大事項的決定。所以，對于行政事業單位來說，即便是開展項目申報，在這個過程中存在批復制度不科學、不規范的情況，也無法有效地對風險進行控制，僅僅是單純地履行相應的體系要求和辦法，以達到績效評價的相關要求，這就會對最終績效評價結果的客觀性、真實性造成影響。

（三）無法與風險評估產生有效鏈接

結合行政事業內部控制規范的相關要求，在進行經濟活動風險評估的過程中，對于可能存在的風險需要進行全面的、系統化的客觀評估。可以通過對績效數據進行統計，分析其實際執行的情況，尋找項目在執行過程中存在的風險，從而達到對項目風險的定期評估，繼而實現有效的內控目標，并作為工作開展的有效依據。開展這項工作主要是在財政部門的相關工作要求和帶動下，對資金的使用情況進行績效評價。然而，對于部分工作人員來說，其主動、自覺地參與這項工作的積極性并不高，使得工作落實無法真正達成預期目的，從而無法幫助單位進行風險評估和方向把控，對實現內部控制的目標產生了影響。

（四）強化信息技術

內部控制范圍應當在規定中明確進行規范，相關單位也要強化開展信息化建設工作，將單位內部所有涉及經濟范疇的項目內容加入內部控制的信息系統建設中，融合管理流程及具體的應用管理措施，有效消除人為控制的因素，保障信息安全[4]。但是，從行政單位的實際管理工作來看，目前所使用的預算績效管理工作手段仍比較落后，尤其是信息技術的應用相對較少，很多項目從決策、管理到后續的績效考核資料都需要通過紙質文件、單據等方式來獲得。即便是通過對應的財政專網填報的項目，相關報表信息等內容也無法與實際需要進行對接，繼而無法保障信息資料的真實性、準確性，無形中增加了管理工作的難度和體量，并讓績效管理工作的效率變得更低。

三、預算績效管理應用的具體對策

（一）做好宣傳與培訓工作

宣傳與培訓工作主要是針對目前行政事業單位內部工作人員的認知偏差的糾正。一是通過宣傳培訓來提高內部工作人員對于預算績效管理和內部控制工作應用落實的重視度，正視財政資金的使用就會觸發經濟活動管理體系，使得各項工作的應用落實及開展執行必須按照預算績效管理的目標進行[5]。二是對單位內部干部的綜合素質及執行能力進行培養提升，確保相關責任人能夠了解并重視這項工作落實的價值和意義，確保覆蓋范圍的全面性。在提升財務部門及內控部門整體業務能力的同時，確保其他部門的工作人員能夠有效地參與到預算績效管理及內部控制工作的應用落實中，強化他們對于基礎知識的認知和了解。三是對資源進行統籌規劃，對于行政事業單位來說，資源也是相對有限的。要想資源得到最大化的應用，就需要科學地統籌資源，合理地設計方案，做好內部控制工作。此時，內部控制并不是獨立的一部分，而是起到引導的作用，同時還需要將內部控制與預算績效管理相融合，實現二者的有效結合。

（二）細化績效評價指標

績效評價是行政事業單位開展預算績效管理工作的核心，績效指標評價體系設計的科學性和規范性將會直接影響其最終的應用落實質量。而針對行政事業單位開展內部控制的規范要求，對于預算績效管理工作來說應當與內部控制工作要求相融合，結合管理工作中的內部風險及外部風險設置風險關鍵點，提出針對性的修改和優化建議，得出更加優化及完善的評價體系。一方面，在項目決策中，應當結合政府職能范圍的要求設置目標，同時對于通過建立集體研究、專家論證及技術相結合的議事程序，對重大的經濟事項開展集體決策并對立項內容進行評審。另一方面，在項目的管理過程中，對于政府采購的需求設置相應的采購制度，不斷完善采購合同的內部管理制度，并對合同管控的執行情況進行分析，確保不同項目內容相互分離。另外，在項目績效管理中增設項目執行的考核制度，定期或不定期地組織預算執行情況的考核工作，實現對項目執行的動態化管理。

（三）增強執行管理，規避風險

在實際應用的過程中，績效管理工作與預算管理是相互融合的，所以應當結合預算管理的全過程和各環節要求，改變傳統在管理過程中“重分配、輕過程、輕產出”的管理方式，強化預算管理在執行過程中的力度[6]。第一，針對預算管理的執行情況，要制定相應的跟蹤管理制度。財務管理工作人員要對項目實施單位的執行狀況進行實時跟蹤，并定期對項目的執行狀況進行總結分析。第二，要建立項目執行通過制度。實時跟蹤項目的執行狀況和項目績效情況并開展管理通報，從而實現有效的內部溝通和管理，進一步促進績效管理的有效激勵和約束工作。第三，采取必要的糾偏措施。在預算執行的過程中，如果出現偏離績效的情況，應當及時提報相關負責人并對行為進行糾偏。針對預算執行過程中的執行調整事項，應當嚴格依照要求履行。

（四）利用信息化技術，提質增效

隨著我國信息化水平的持續加快，信息技術應用領域也在持續拓展。行政事業單位作為公共服務性的機構，融合信息化技術的應用，能夠有效提升預算管理工作的整體水平。積極推進信息化建設工作，在系統設計的過程中，必須要滿足績效管理對應的系統要求，也就是確保系統設計內容與實際需求相符合。信息化的技術應用能夠更好地對行政事業單位的各項預算績效管理信息進行收集和匯總，結合信息化技術充分了解數據之間的差異，從而對差異進行分析，綜合分析結果得出結論。同時，信息化平臺還能夠對數據信息進行共享，達成預算績效管理與信息化系統之間的有效鏈接，提高行政事業單位開展預算績效管理的效率。從宣傳角度強化績效信息化管理的應用，對于很多工作人員來說還未真正體會到信息化技術應用的價值，作為管理部門應當強化對信息化技術應用管理的宣傳，以此來提高預算績效管理工作的應用效率。

結 語

對于行政事業單位來說，要落實好各項工作，首先要從管理入手。強化內部控制管理工作能夠有效提升行政事業單位的管理質量，也成為行政事業單位今后開展工作的重要趨勢。所以，從內部控制角度出發，進行預算績效管理能夠及時發現管理工作的問題，對問題進行優化升級，利用不同的技術方式來實現內部管理工作的增效和提質，繼而確保單位工作的有效開展和落實，為社會公共事業的發展貢獻力量。