公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的正當(dāng)性與實(shí)踐路徑研究

□鐘書(shū)麗 韓世蛟 張瑤瑤 趙 娜,3 陳 祎 張琳艷,4 顧 勤 張千明 周 濤

[1. 成都市智慧蓉城研究院 成都 610095；2. 電子科技大學(xué) 成都 611731；3. 云南大學(xué) 昆明 650091；4. 福建省數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)流通工程研究院 福州 350003；5. 成都市產(chǎn)業(yè)研究院 成都 610095；6. 遂寧數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院 遂寧 629099]

引言

2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，將數(shù)據(jù)確定為第五生產(chǎn)要素，升格明確了數(shù)據(jù)資源的價(jià)值[1]。政府部門(mén)在履行公共管理與服務(wù)職能過(guò)程中積累了大量數(shù)據(jù)資源，這些公共數(shù)據(jù)具有公共物品性質(zhì)，兼具“治理要素”和“生產(chǎn)要素”的雙重屬性[2]，既是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，又是后工業(yè)社會(huì)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)體的重要生產(chǎn)要素。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，提出“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值開(kāi)發(fā)的高度重視。地方也積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市、公共數(shù)據(jù)利用專(zhuān)區(qū)等多種公共數(shù)據(jù)有償開(kāi)發(fā)利用模式。

然而，公共數(shù)據(jù)是否是國(guó)有資產(chǎn)尚未在國(guó)家層面予以明確，公共數(shù)據(jù)通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用也還處在探索階段。對(duì)于公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)實(shí)踐路徑中存在的諸多問(wèn)題，例如哪些公共數(shù)據(jù)能夠被有償運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)獲得的收益該如何分配、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)如何防范等，都還沒(méi)有形成共識(shí)性解決方案[3～4]。本文給出了公共數(shù)據(jù)劃分范圍，論證了公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的正當(dāng)性，闡明了開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的重大意義及其行為合理性，分析提煉了授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式、服務(wù)交付方式、定價(jià)策略、利益補(bǔ)償機(jī)制等在公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)實(shí)踐路徑中起關(guān)鍵作用的各環(huán)節(jié)的有效實(shí)施方案，并提出了公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的思路。

一、公共數(shù)據(jù)的概念

明確“公共數(shù)據(jù)”的概念與范圍是開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)。在現(xiàn)行法律法規(guī)與實(shí)踐中，“政務(wù)信息”“政務(wù)數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”等概念逐漸清晰、主體范圍不斷擴(kuò)大[5]。政務(wù)信息最早被當(dāng)作政府共享開(kāi)放信息資源概念工具提出，限于“政務(wù)部門(mén)”，具有“政府信息公開(kāi)”的特定含義，便于公民行使監(jiān)督權(quán)利。隨著數(shù)據(jù)資源價(jià)值認(rèn)知深化，數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘與開(kāi)發(fā)利用的重要性逐漸高于簡(jiǎn)單的政務(wù)信息公開(kāi)，因此“政務(wù)信息”這一說(shuō)法逐步被“政務(wù)數(shù)據(jù)”替代，相關(guān)立法在目的上也更為強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)管理與規(guī)范使用、數(shù)據(jù)資源共享與開(kāi)發(fā)利用”。公共數(shù)據(jù)的概念與范圍則是進(jìn)一步擴(kuò)大，主體范圍由“政務(wù)部門(mén)”延展到“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)組織”，從側(cè)重于“公開(kāi)政府如何運(yùn)作的信息”的政府信息到側(cè)重于開(kāi)發(fā)利用“具有潛在經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益類(lèi)數(shù)據(jù)”的公共數(shù)據(jù)[6]，其立法目的轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用、培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升政府治理能力體系和現(xiàn)代化”。

具體而言，“公共數(shù)據(jù)”首次以立法形式出現(xiàn)在2017年出臺(tái)的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》中，其將公共數(shù)據(jù)定義為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，在依法履行職責(zé)過(guò)程中獲得的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源”并在附則中規(guī)定水務(wù)、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ拧⒐步煌ā⒚窈健㈣F路等公用企業(yè)在提供公共服務(wù)過(guò)程中獲得的公共數(shù)據(jù)的歸集、共享和開(kāi)放管理“適用本辦法”。與此同時(shí)，上海市、深圳市、山東省、江蘇省、福建省等地方政府條例文件中對(duì)公共數(shù)據(jù)的定義和范圍作出的規(guī)定大體相似，具備以下三項(xiàng)特征：一是主體為“管理公共事務(wù)職能的組織”以及“提供公共服務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位”；二是采集途徑為“履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生”；三是客體為“以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)”。2021年11月14日中央網(wǎng)信辦公布的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)公共數(shù)據(jù)的定義在上述三個(gè)基本特征之外增加“其他組織在提供公共服務(wù)中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的各類(lèi)數(shù)據(jù)”，進(jìn)一步擴(kuò)大了“公共數(shù)據(jù)”主體范圍，將相關(guān)聯(lián)的非公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織（如參與公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等過(guò)程中利用公共資源提供服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生數(shù)據(jù)的企業(yè)）納入其中。

簡(jiǎn)而言之，公共數(shù)據(jù)范圍應(yīng)該囊括國(guó)家機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱(chēng)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)）在履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中收集、產(chǎn)生的以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)，以及其他組織在提供公共服務(wù)中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的各類(lèi)數(shù)據(jù)。

二、公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的范圍

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)是公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)授權(quán)的方式引入第三方市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，并通過(guò)收費(fèi)的方式面向市場(chǎng)提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)與產(chǎn)品。公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)主體包含三類(lèi)：公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)（授權(quán)方）、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體（服務(wù)提供方）與公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求主體。其中，公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)的主要管理主體、授權(quán)主體，履行授權(quán)監(jiān)管職責(zé)；公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體是指依法獲得公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)授權(quán)而進(jìn)行公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的組織，承擔(dān)數(shù)據(jù)有償開(kāi)發(fā)利用的角色；公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求主體即對(duì)公共數(shù)據(jù)服務(wù)有實(shí)際需求的組織或個(gè)人，需要基于具體應(yīng)用場(chǎng)景按照授權(quán)協(xié)議和相關(guān)法律法規(guī)的要求使用公共數(shù)據(jù)服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)授權(quán)方式分為集中授權(quán)與分散授權(quán)。集中授權(quán)是指公共數(shù)據(jù)由某一個(gè)具備數(shù)據(jù)匯集、統(tǒng)籌管理職能的公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)（如地方大數(shù)據(jù)局）集中授權(quán)給第三方市場(chǎng)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用；分散授權(quán)是指各個(gè)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)將其職能范圍內(nèi)收集、管理的公共數(shù)據(jù)單獨(dú)授權(quán)給第三方市場(chǎng)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。第三方市場(chǎng)主體可分為三類(lèi)[7]：一是由公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)授權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)資主體，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值、增值的同時(shí)降低社會(huì)主體利用公共數(shù)據(jù)的門(mén)檻；二是政府下屬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、公益二類(lèi)等事業(yè)單位，基于業(yè)務(wù)事實(shí)將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)納入有償服務(wù)范圍；三是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等程序來(lái)確定符合約束條件下的民營(yíng)市場(chǎng)主體，讓其對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。

目前，中央及各地方法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等主要依循分級(jí)分類(lèi)、需求導(dǎo)向的原則來(lái)確立不同等級(jí)公共數(shù)據(jù)的類(lèi)型、范圍、格式和頻率等要求[6]。本文在此基礎(chǔ)上結(jié)合GB/T 39477-2020《信息安全技術(shù)政務(wù)信息共享 數(shù)據(jù)安全技術(shù)要求》、GB/T 31167-2014《信息安全技術(shù) 云計(jì)算服務(wù)安全指南》等標(biāo)準(zhǔn)，將公共數(shù)據(jù)劃分為涉密數(shù)據(jù)和非涉密數(shù)據(jù)，非涉密數(shù)據(jù)又可以分為公開(kāi)數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)，并依據(jù)數(shù)據(jù)分級(jí)差別將公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)行為進(jìn)行分類(lèi)，如圖1所示。第一類(lèi)為公開(kāi)數(shù)據(jù)，一般為無(wú)條件開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體可在政務(wù)信息公開(kāi)渠道或公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)獲取，對(duì)其進(jìn)行加工形成的數(shù)據(jù)服務(wù)與產(chǎn)品可作為公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)交易的客體；第二類(lèi)為敏感數(shù)據(jù)，通常為有條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，可在獲取相關(guān)主體授權(quán)后，基于安全可信的環(huán)境將原始數(shù)據(jù)經(jīng)一系列處理后轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)服務(wù)輸出，是公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的重要數(shù)據(jù)來(lái)源；第三類(lèi)為涉密數(shù)據(jù)，如依法確定為國(guó)家秘密的以及對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面產(chǎn)生重大影響的數(shù)據(jù)，要求公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體與公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求主體均擁有涉密集成資質(zhì)并嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)，在服務(wù)提供過(guò)程需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行依法脫密處理且獲得相關(guān)權(quán)利人同意。

圖1 公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的數(shù)據(jù)來(lái)源與利用要求

三、公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的正當(dāng)性

公共數(shù)據(jù)巨大的潛在價(jià)值已經(jīng)得到整個(gè)社會(huì)和市場(chǎng)的矚目，公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的有效實(shí)踐有望破解公共數(shù)據(jù)大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)的難題。然而，僅僅界定公共數(shù)據(jù)的概念和公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的范圍，還無(wú)法回答公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的權(quán)利基礎(chǔ)和行使邏輯問(wèn)題。本節(jié)梳理相關(guān)政策、法規(guī)和理論基礎(chǔ)，認(rèn)為“公共數(shù)據(jù)服務(wù)具有重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，相關(guān)權(quán)屬關(guān)系在多年實(shí)踐中已逐步明晰，具備收費(fèi)的合理性和必要性”，因此可以推斷出公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的正當(dāng)性。

（一）公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)具有重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)對(duì)于數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)都有顯著且正向的作用，分述如下。

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)可以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。數(shù)字政府的核心是將數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化[8]。首先，公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)將公共數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)來(lái)運(yùn)營(yíng)，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益能夠反哺公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理等工作，減輕相應(yīng)的財(cái)政資金壓力，增加政府部門(mén)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的積極性。其次，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)可以撬動(dòng)社會(huì)力量對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)，提升政府部門(mén)在科學(xué)決策、精準(zhǔn)治理、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的治理能力。再者，在提供公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)過(guò)程中能夠強(qiáng)化政府治理協(xié)同，構(gòu)建跨部門(mén)、跨層級(jí)、公私部門(mén)協(xié)同的數(shù)字政府運(yùn)作機(jī)制[9]。

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)可以提高數(shù)字社會(huì)水平。數(shù)字社會(huì)的核心是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)資源促進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)運(yùn)行方式創(chuàng)新，創(chuàng)造美好生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和獲得有機(jī)統(tǒng)一[10]。在推進(jìn)新型智慧城市、智慧社區(qū)建設(shè)中，需要增強(qiáng)公共服務(wù)的多元供給以及推進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新成果與公共服務(wù)深度融合，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的便捷化。公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)能夠?qū)⒄c人民之間的關(guān)系從監(jiān)督式轉(zhuǎn)為協(xié)作式[11]，更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的參與積極性，以社會(huì)和公眾需求為導(dǎo)向[7]，快速響應(yīng)人民不斷變化的需求，推動(dòng)教育、醫(yī)療、交通、養(yǎng)老、文旅等領(lǐng)域公共服務(wù)不斷改進(jìn)升級(jí)和創(chuàng)新，進(jìn)而提高社會(huì)凝聚力和社會(huì)福利價(jià)值。

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)可以推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高價(jià)值公共數(shù)據(jù)通過(guò)有償服務(wù)方式進(jìn)入市場(chǎng)，打破公共數(shù)據(jù)“沉睡狀態(tài)”，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)有效融合，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革，疊加技術(shù)、資本、勞動(dòng)等其他生產(chǎn)要素作用，最大化釋放公共數(shù)據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)還會(huì)帶來(lái)大量技術(shù)需求，驅(qū)動(dòng)先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。例如，提供公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)需要搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)并完善公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，利用融合大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能和區(qū)塊鏈等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，開(kāi)展數(shù)據(jù)治理提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)構(gòu)建與場(chǎng)景開(kāi)發(fā)，從而促進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的技術(shù)研發(fā)和融合發(fā)展。

（二）公共數(shù)據(jù)管理權(quán)屬在實(shí)踐中逐步明晰

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的前提是公共數(shù)據(jù)管理權(quán)明確。國(guó)家現(xiàn)有法律并未規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸誰(shuí)所有,且立法領(lǐng)域和理論界權(quán)屬存在爭(zhēng)議[12]，但在地方實(shí)踐中政府對(duì)公共數(shù)據(jù)擁有管理權(quán)已成趨勢(shì)。例如福建省、西安市、石家莊市對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬作出回應(yīng)，規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸于國(guó)家，屬于國(guó)有資產(chǎn)管理范疇；管理權(quán)由市政府授權(quán)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)行使；經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，有關(guān)單位和企業(yè)也可以擁有政務(wù)數(shù)據(jù)的使用權(quán)和收益權(quán)。公共數(shù)據(jù)范圍大于政務(wù)數(shù)據(jù)，涉及多個(gè)數(shù)據(jù)源主體，其權(quán)屬界定更為復(fù)雜。2022年6月，中央深改委審議通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，提出建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)數(shù)據(jù)持有權(quán)、使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利有序分離與流通，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

地方立法的探索與中央政策的鼓勵(lì)性指導(dǎo)展現(xiàn)出公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的實(shí)踐導(dǎo)向和發(fā)展歷程。在公共數(shù)據(jù)所涉信息的廣泛性與隱私性特征下，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬歸屬劃分應(yīng)該綜合考慮法理依據(jù)、立法效用和可操作性等因素，既要遵循時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)家安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)要義，也要在國(guó)家公權(quán)力約束下將公共數(shù)據(jù)配置給政府，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用[13]。本文認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)納入國(guó)有資產(chǎn)管理，各級(jí)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)作為收集、產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)的管理者，基于其行使行政管理與公共服務(wù)職能的需要，對(duì)公共數(shù)據(jù)享有管理權(quán)[14]，可通過(guò)委托授權(quán)的方式引進(jìn)第三方市場(chǎng)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，并提供有償服務(wù)。

（三）公共數(shù)據(jù)服務(wù)具備收費(fèi)的合理性和必要性

如前所述，數(shù)據(jù)被列為第五大生產(chǎn)要素，其中公共數(shù)據(jù)合理利用將產(chǎn)生重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是，公共數(shù)據(jù)是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行國(guó)家賦予公權(quán)力下日常工作過(guò)程中自然形成的衍生品，具有“內(nèi)在公共屬性”[15]，這種情況下進(jìn)行收費(fèi)是否合理呢？譬如，有學(xué)者基于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第42條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M(fèi)用”，認(rèn)為公共財(cái)政負(fù)擔(dān)全部成本、政府無(wú)償開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的模式是理所當(dāng)然的[16]。

需要注意的是，以上觀點(diǎn)忽略了政務(wù)信息和公共數(shù)據(jù)之間的差異性。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值在于開(kāi)發(fā)利用和增值，而政府自身的非營(yíng)利性決定了其難以承擔(dān)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的巨大成本，并且受制于專(zhuān)業(yè)分工、技術(shù)水平和管理制度等限制，也難以與市場(chǎng)第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技術(shù)和開(kāi)發(fā)能力相匹敵，致使公共數(shù)據(jù)背后潛在價(jià)值效用被閑置。此外，公共數(shù)據(jù)無(wú)償開(kāi)放的最大受益者是少數(shù)“技術(shù)壟斷者”“數(shù)據(jù)壟斷者”和“超級(jí)平臺(tái)”[17]，無(wú)償開(kāi)放的模式是用全體納稅人的錢(qián)滿(mǎn)足少數(shù)主體的利益，反而有違社會(huì)公平，會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)甚至導(dǎo)致行業(yè)數(shù)據(jù)壟斷，最終阻礙數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[18～19]。

我們認(rèn)為，有償服務(wù)模式是解決公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用困境的關(guān)鍵途徑。從國(guó)家法規(guī)政策來(lái)看，《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》第21、24條規(guī)定開(kāi)放科學(xué)數(shù)據(jù)可以制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，氣象部門(mén)、水利部門(mén)等監(jiān)測(cè)采集數(shù)據(jù)也可以進(jìn)行有償交易，為公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)開(kāi)展作出有益探索。《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》也有規(guī)定“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)”，支持對(duì)公共數(shù)據(jù)服務(wù)收取費(fèi)用。近兩年，陸續(xù)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》等相關(guān)政策文件，明確鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，提出以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)等方式利用第三方市場(chǎng)主體的技術(shù)與資源優(yōu)勢(shì)，深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用，支持對(duì)公共數(shù)據(jù)加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的合法“收益權(quán)”。

四、公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的有效路徑

當(dāng)公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的權(quán)利基礎(chǔ)和行使邏輯問(wèn)題得到回答后，實(shí)踐上的挑戰(zhàn)就是如何構(gòu)建公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的有效路徑。本節(jié)從授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式、服務(wù)交付方式、定價(jià)策略和利益補(bǔ)償機(jī)制四個(gè)方面梳理做大公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)規(guī)模的有效路徑。我們建議采用集中授權(quán)給單一運(yùn)營(yíng)主體的方式開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)，服務(wù)交付方式要盡量遵從“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求，根據(jù)業(yè)務(wù)成熟的程度逐漸從固定定價(jià)方式向“報(bào)價(jià)-議價(jià)”模式和“報(bào)價(jià)-估價(jià)-議價(jià)”模式演進(jìn)，并通過(guò)有針對(duì)性的“數(shù)據(jù)財(cái)政”政策實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的閉環(huán)正反饋。

（一）授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式

從全國(guó)來(lái)看，已有部分地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域先試先行，涌現(xiàn)出了多樣化的公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)模式。根據(jù)公共數(shù)據(jù)資源是否經(jīng)由政府?dāng)?shù)據(jù)主管部門(mén)統(tǒng)一授權(quán)給第三方主體分為集中授權(quán)和單一授權(quán)兩種模式，根據(jù)授權(quán)主體的唯一性分為單一運(yùn)營(yíng)主體和多個(gè)運(yùn)營(yíng)主體兩種模式。

在集中授權(quán)模式下，政府?dāng)?shù)據(jù)主管單位通過(guò)統(tǒng)籌建設(shè)本區(qū)域公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)（政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)），集中匯聚存儲(chǔ)各部門(mén)、各單位的數(shù)據(jù)，在保證數(shù)據(jù)安全可控的基本要求下，統(tǒng)一將相關(guān)部門(mén)已經(jīng)授權(quán)確認(rèn)的數(shù)據(jù)交由運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)利用。在分散授權(quán)模式下，垂直領(lǐng)域的管理部門(mén)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體承擔(dān)其歸口管理的公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)等工作，并面向社會(huì)主體提供數(shù)據(jù)服務(wù)。在單一運(yùn)營(yíng)主體模式下，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體是由政府指定的某一地方國(guó)資公司或事業(yè)單位，負(fù)責(zé)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)工作，包括建設(shè)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)[20]，并與地方公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)直接連接；進(jìn)行數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等一系列有償增值行為，并向市場(chǎng)需求主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在多個(gè)運(yùn)營(yíng)主體模式下，由數(shù)據(jù)主管單位來(lái)統(tǒng)籌建設(shè)管理公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，其功能更側(cè)重于“展示、撮合”，數(shù)據(jù)主管單位一般不進(jìn)行“商業(yè)活動(dòng)”，然后由不同行業(yè)第三方主體申請(qǐng)獲得公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用權(quán)利，所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)可在此平臺(tái)二次上架。

分散授權(quán)模式存在若干顯著的缺陷。首先，分散授權(quán)的方式與當(dāng)前“通過(guò)融合多源數(shù)據(jù)產(chǎn)生更大價(jià)值”[21]的理念是相悖的，盡管原則上這些數(shù)據(jù)也可以授權(quán)給同一個(gè)運(yùn)營(yíng)主體，但不同管理單位標(biāo)準(zhǔn)、要求的不同客觀上會(huì)導(dǎo)致不同來(lái)源數(shù)據(jù)之間的割裂。其次，不同管理單位對(duì)于歸口公共數(shù)據(jù)管理的尺度和授權(quán)要求的苛刻性不同，在當(dāng)前地方政府“避免擔(dān)責(zé)重于開(kāi)拓創(chuàng)新”的總風(fēng)向下，會(huì)出現(xiàn)各管理單位“向最保守看齊”的現(xiàn)象，最后導(dǎo)致授權(quán)要求越來(lái)越高、授權(quán)難度越來(lái)越大、授權(quán)內(nèi)容越來(lái)越少，從而阻礙公共數(shù)據(jù)的價(jià)值化和要素化。再次，分散授權(quán)可能導(dǎo)致針對(duì)不同領(lǐng)域建設(shè)功能相近的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，從而導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金浪費(fèi)。

多主體運(yùn)營(yíng)模式也存在顯著的缺陷。首先，多主體運(yùn)營(yíng)的模式下不可避免會(huì)引入混合所有制和民營(yíng)的運(yùn)營(yíng)主體，在數(shù)據(jù)價(jià)值尚不明確且公共數(shù)據(jù)具有公共財(cái)產(chǎn)屬性的情況下，如何確定授權(quán)成本和如何進(jìn)行恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償就成了迫在眉睫的問(wèn)題——這個(gè)問(wèn)題解決方案中的瑕疵會(huì)帶來(lái)國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)和其他法理和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其次，因?yàn)閿?shù)據(jù)授權(quán)給多個(gè)主體，連帶責(zé)任分散甚至難以區(qū)分，不利于數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)。即便確實(shí)需要引入多家行業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體，也應(yīng)該先授權(quán)給單一全國(guó)資企業(yè)或單一事業(yè)單位，由其承擔(dān)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的首要責(zé)任，并由其負(fù)責(zé)以市場(chǎng)化方式通過(guò)二次授權(quán)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)的方式進(jìn)一步挖掘和分享數(shù)據(jù)價(jià)值。這種模式風(fēng)險(xiǎn)更易控制，也更具容錯(cuò)性。

綜上所述，盡管目前多種授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式共存[22]，本文認(rèn)為集中授權(quán)給單一主體運(yùn)營(yíng)的方式是最佳的，如圖2所示。目前成都的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)就是采用這種模式，由成都數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司獲得成都市政府公共數(shù)據(jù)的集中運(yùn)營(yíng)授權(quán)，負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)[6]。該平臺(tái)的前置系統(tǒng)與成都市政務(wù)信息資源共享平臺(tái)連接，可以系統(tǒng)獲取各政府部門(mén)已經(jīng)授權(quán)確認(rèn)的公共數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)使用單位的需求提供數(shù)據(jù)核驗(yàn)、數(shù)據(jù)報(bào)告、數(shù)據(jù)沙箱等服務(wù)；同時(shí)，公司對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)負(fù)相關(guān)法律責(zé)任，并且接受政府部門(mén)定期、不定期的檢查和監(jiān)督，以有效控制公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 集中授權(quán)給單一運(yùn)營(yíng)主體的模式

（二）服務(wù)交付方式

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的全流程包括需求分析、產(chǎn)品設(shè)計(jì)和服務(wù)交付。需求分析是以市場(chǎng)需求和應(yīng)用場(chǎng)景為導(dǎo)向，所瞄準(zhǔn)的一般為與民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大等高價(jià)值數(shù)據(jù)服務(wù)需求。產(chǎn)品設(shè)計(jì)是根據(jù)目標(biāo)需求進(jìn)行的相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)。需求分析、產(chǎn)品設(shè)計(jì)與其他類(lèi)型的服務(wù)雖然內(nèi)容不同，但是邏輯和結(jié)構(gòu)是相通的，因此本小節(jié)主要討論服務(wù)交付方式。

服務(wù)交付是根據(jù)公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求主體的服務(wù)或產(chǎn)品的實(shí)際需求，采取合適的服務(wù)交付手段，常見(jiàn)的手段主要包括：API標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品、沙箱服務(wù)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、面向服務(wù)的體系結(jié)構(gòu)（SOA）平臺(tái)系統(tǒng)框架服務(wù)和定制化服務(wù)五類(lèi)，如表1所示。服務(wù)交付方式的選擇是多樣的，未來(lái)根據(jù)市場(chǎng)需要和技術(shù)發(fā)展，還可能出現(xiàn)更多的新方式，而確定是否能夠采用一種服務(wù)交付方式，要著重關(guān)注能否在技術(shù)和服務(wù)內(nèi)容上保證服務(wù)過(guò)程中不會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)脫敏和脫密不徹底而導(dǎo)致隱私信息和涉密信息泄露。服務(wù)交付方式要盡量遵從“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求。除非數(shù)據(jù)出域和數(shù)據(jù)可見(jiàn)不違反任何法律法規(guī)，也可以從技術(shù)和內(nèi)容上保證不會(huì)導(dǎo)致隱私和涉密信息泄露，并且數(shù)據(jù)不出域和不可見(jiàn)的確會(huì)嚴(yán)重降低服務(wù)效果，才可以極審慎地考慮展示或者傳輸原始數(shù)據(jù)。

表1 公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的常見(jiàn)服務(wù)交付方式

（三）定價(jià)策略

數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體在獲得公共數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)后所開(kāi)發(fā)出的產(chǎn)品應(yīng)該如何定價(jià)呢[23～24]？商品定價(jià)最常見(jiàn)的原則有三種：成本定價(jià)方法、價(jià)值定價(jià)方法和市場(chǎng)定價(jià)方法[25]。

成本定價(jià)法是以單位產(chǎn)品可變成本，加上一定比例的固定成本和單位產(chǎn)品利潤(rùn)，來(lái)確定商品的價(jià)格。成本定價(jià)法思路簡(jiǎn)單，實(shí)操性強(qiáng)[26]。2021年2月，南方電網(wǎng)發(fā)布《中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)方法（試行）》，以成本定價(jià)法為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、運(yùn)營(yíng)等各階段產(chǎn)生的成本分別測(cè)算來(lái)估算總成本，其最終定價(jià)公式為總成本與預(yù)期合理利潤(rùn)率、適用稅率和數(shù)據(jù)價(jià)值修正指數(shù)的乘積[27]。但成本定價(jià)法存在兩方面偏差：一是無(wú)法度量數(shù)據(jù)與場(chǎng)景有機(jī)結(jié)合，以及多源數(shù)據(jù)融合可能產(chǎn)生的巨大價(jià)值，因此容易低估數(shù)據(jù)服務(wù)的價(jià)格，從而對(duì)需求方有利而不利于供給方；二是沒(méi)有重復(fù)考慮數(shù)據(jù)服務(wù)可以多次售賣(mài)而幾乎不產(chǎn)生邊際效益，所以成本到底應(yīng)該由多少需求方共同承擔(dān)是一個(gè)難題，如果只由一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)需求方承擔(dān)，則是對(duì)供給方有利而不利于需求方。

價(jià)值定價(jià)法希望讓產(chǎn)品的價(jià)格反映產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)值，而價(jià)值取決于使用效用。這對(duì)于成熟產(chǎn)品和服務(wù)，包括傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素而言，是適用的。但是，數(shù)據(jù)服務(wù)的市場(chǎng)尚不成熟，同類(lèi)數(shù)據(jù)可能的應(yīng)用場(chǎng)景差異很大，不同行業(yè)大數(shù)據(jù)使用效用需根據(jù)其數(shù)據(jù)特征和應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行綜合評(píng)估，因此價(jià)值定價(jià)法目前還無(wú)法滿(mǎn)足數(shù)據(jù)定價(jià)的普遍需求。

市場(chǎng)定價(jià)法主要是參考市場(chǎng)中同類(lèi)/相似產(chǎn)品的價(jià)格，其前提是可以取得市場(chǎng)均價(jià)且市場(chǎng)價(jià)格比較穩(wěn)定。對(duì)于一些比較成熟的數(shù)據(jù)服務(wù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品，例如人口熱度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)處理后不同精度的遙感數(shù)據(jù)、常規(guī)金融服務(wù)所需的企業(yè)和個(gè)人征信數(shù)據(jù)等，市場(chǎng)定價(jià)法是易于實(shí)現(xiàn)的。而且由于同類(lèi)產(chǎn)品具有較多的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（數(shù)據(jù)質(zhì)量可能有差異），實(shí)際上最終也是由市場(chǎng)化方式來(lái)決定價(jià)格。但是，對(duì)于大部分公共數(shù)據(jù)而言，目前還沒(méi)有形成穩(wěn)定的市場(chǎng)，因此這種方法在公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的早期可參考性是比較小的。

不同的定價(jià)原則對(duì)應(yīng)不同的定價(jià)方式。例如成本定價(jià)法往往對(duì)應(yīng)固定價(jià)格，價(jià)值定價(jià)法和市場(chǎng)定價(jià)法既可以采用固定價(jià)格法，也常采用買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商議定最終價(jià)格的“報(bào)價(jià)-議價(jià)”模式（亦稱(chēng)博弈論定價(jià)法）[28]。在信息高度不對(duì)稱(chēng)，還可以采用拍賣(mài)法定價(jià)。特別是當(dāng)數(shù)據(jù)需求方處于信息劣勢(shì)的情況下，可以采用多個(gè)賣(mài)家競(jìng)價(jià)的形式，減少需求方因?yàn)樾畔⒘觿?shì)的可能損失[29]。

總體而言，公共數(shù)據(jù)服務(wù)的定價(jià)應(yīng)遵循“市場(chǎng)決定”的原則，綜合考慮服務(wù)成本、供需關(guān)系、服務(wù)稀缺性和預(yù)期價(jià)值等因素。本文建議數(shù)據(jù)核驗(yàn)、數(shù)據(jù)查詢(xún)等標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品應(yīng)采用固定定價(jià)的方式，由賣(mài)方確定價(jià)格，并根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；涉及點(diǎn)對(duì)點(diǎn)大宗數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)沙箱服務(wù)、數(shù)據(jù)咨詢(xún)服務(wù)等具有復(fù)雜性和定制化的服務(wù)，價(jià)格確定應(yīng)遵循賣(mài)方自主定價(jià)報(bào)價(jià)，買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商議定最終價(jià)格的“報(bào)價(jià)-議價(jià)”模式；當(dāng)公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)較為成熟，針對(duì)數(shù)據(jù)定價(jià)的方法論形成一定共識(shí)后，可以引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的第三方價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，形成賣(mài)方自主定價(jià)報(bào)價(jià)，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估為參考，買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商議定最終價(jià)格的“報(bào)價(jià)-估價(jià)-議價(jià)”模式。隨著公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的進(jìn)一步成熟和第三方價(jià)格評(píng)估專(zhuān)業(yè)性的提升，可探索由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)登記信息確定服務(wù)上市發(fā)行價(jià)，買(mǎi)賣(mài)雙方依據(jù)發(fā)行價(jià)進(jìn)行協(xié)商議價(jià)的定價(jià)方式。

（四）利益補(bǔ)償機(jī)制

整個(gè)公共數(shù)據(jù)的有償服務(wù)是有“特定受益人”存在的，即公共數(shù)據(jù)作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其成本支出不應(yīng)該由全體公民承擔(dān)，有必要建立“利益返還”制度，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品在有特定受益人的情況下，須收回特定人所獲得的一部分利益，把這部分利益返還給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)利益的“公共還原”[30～31]。因此，需要通過(guò)一定形式補(bǔ)償公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)在收集、管理公共數(shù)據(jù)的成本以及補(bǔ)償社會(huì)公眾作為數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體的正當(dāng)利益。目前常見(jiàn)的補(bǔ)償形式有三種：第一種是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體作為全國(guó)資企業(yè)，其運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，除去運(yùn)營(yíng)成本外的盈余或盈余的一部分歸屬?lài)?guó)家。第二種是以稅收制度補(bǔ)償，例如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利等多個(gè)國(guó)家通過(guò)立法的形式將數(shù)字服務(wù)稅納入本國(guó)稅法體系[32～33]，但目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)以數(shù)據(jù)為征稅對(duì)象的稅收制度。第三種是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體通過(guò)引導(dǎo)外部數(shù)據(jù)和技術(shù)流入，為政府部門(mén)提供數(shù)據(jù)和技術(shù)來(lái)反哺服務(wù)。隨著公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)業(yè)務(wù)的進(jìn)一步成熟，地方政府在進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)的時(shí)候，可以引入具有正反饋閉環(huán)性質(zhì)的數(shù)據(jù)財(cái)政政策，例如要求運(yùn)營(yíng)主體向地方財(cái)政上交公共數(shù)據(jù)服務(wù)凈利潤(rùn)的約定比例。地方政府成立專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)該部分資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，定向支持地方信息化建設(shè)。對(duì)各部門(mén)和公共企事業(yè)單位信息化建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)支持力度，應(yīng)與相關(guān)單位所提供的公共數(shù)據(jù)在收入和利潤(rùn)中的占比掛鉤。

五、公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與防范

開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的過(guò)程，在合目的性和合法權(quán)益保障上都存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)的申請(qǐng)環(huán)節(jié)需要對(duì)社會(huì)主體利用公共數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行合法性控制；另一方面，利用公共數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化決策或自動(dòng)化應(yīng)用所引發(fā)的法律上的效果和責(zé)任有可能傳遞到公共數(shù)據(jù)本身[34]。因此，公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)要將安全控制及合理利用作為風(fēng)險(xiǎn)防范的核心，將保障各方權(quán)利主體的合法權(quán)益未受侵犯作為最終目的，以實(shí)現(xiàn)安全與利用之間的平衡。

（一）靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)與動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)

法的安全分為靜態(tài)安全和動(dòng)態(tài)安全，其中靜態(tài)安全是以靜態(tài)利益即歸屬性利益為保護(hù)目的，決定利益在不同主體間分配的靜止結(jié)構(gòu)、狀態(tài)、形式和格式；動(dòng)態(tài)安全則是導(dǎo)致新的靜態(tài)利益關(guān)系形成的流轉(zhuǎn)過(guò)程及其有效性[35]。公共數(shù)據(jù)原本是靜態(tài)量化信息的呈現(xiàn)狀態(tài)，通過(guò)共享、開(kāi)放、運(yùn)營(yíng)等活動(dòng)，可轉(zhuǎn)化為匯聚更新、持續(xù)演化且能夠廣泛傳播的動(dòng)態(tài)“數(shù)據(jù)流”，因此在風(fēng)險(xiǎn)防范的路徑中需要從內(nèi)部權(quán)屬利益狀態(tài)延伸至流通秩序的合法合規(guī)問(wèn)題，構(gòu)建多主體、多環(huán)節(jié)、多系統(tǒng)、多利益交織的復(fù)雜防范體系。

靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范是指公共數(shù)據(jù)靜態(tài)利益的風(fēng)險(xiǎn)防范，體現(xiàn)為維護(hù)公共數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬狀態(tài)不受侵犯，將參與方的數(shù)據(jù)權(quán)益約束于各自在法律法規(guī)及協(xié)議的授權(quán)范圍內(nèi)。此外，公共數(shù)據(jù)混雜著個(gè)人隱私信息、商業(yè)秘密信息、公共事務(wù)信息、國(guó)家安全信息等，在《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》等明確的數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)之外，還需要進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)流通使用的權(quán)限范圍以及相關(guān)個(gè)人同意、許可授權(quán)、協(xié)議約定等高度碎片化的數(shù)據(jù)權(quán)益協(xié)同機(jī)制[36]。

動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范是公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)防范，即多方主體基于全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防范，應(yīng)遵循數(shù)據(jù)全生命周期管理原則與政企共治原則。首先，數(shù)據(jù)全生命周期安全保護(hù)需要從數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、銷(xiāo)毀等各個(gè)階段對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施安全保護(hù)，并根據(jù)具體場(chǎng)景需求在各階段采取針對(duì)性的可信防護(hù)措施。例如，在公共數(shù)據(jù)收集過(guò)程中應(yīng)遵循最小必要原則并配備安全合法的技術(shù)手段；在數(shù)據(jù)傳輸存儲(chǔ)階段按照分級(jí)分類(lèi)機(jī)制，對(duì)存儲(chǔ)介質(zhì)進(jìn)行有效管理并建立災(zāi)備機(jī)制等。其次，與政府相比，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)往往具備技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，應(yīng)在政府監(jiān)督下，將外在法律規(guī)定的安全保障義務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)內(nèi)部積極主動(dòng)管理的制度與責(zé)任，堅(jiān)持政府管控和企業(yè)防控相結(jié)合的共治原則。

（二）不同角色的風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)

公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的法律關(guān)系為此過(guò)程中各主體產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體與公共數(shù)據(jù)需求主體基于角色區(qū)別，其法律防范義務(wù)有所差異。

公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管者和數(shù)據(jù)管理者的雙重身份下，其職權(quán)設(shè)定可概括為以“律他”為核心的對(duì)外監(jiān)管和“自律”為核心的自我約束[37]。在“律他”方面，國(guó)家機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使主體，對(duì)公共數(shù)據(jù)安全承擔(dān)統(tǒng)籌管理與監(jiān)督的職能，應(yīng)針對(duì)數(shù)據(jù)收集、處理、利用等場(chǎng)景及可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)制定有力措施與明確責(zé)任，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與救濟(jì)[38]。在“自律”方面，應(yīng)對(duì)授權(quán)行為負(fù)風(fēng)險(xiǎn)防控與數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任，建立完善相關(guān)的數(shù)據(jù)安全制度。

公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)，依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)所提供的安全可信環(huán)境，通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)施公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，并提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在此過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)嚴(yán)格把控公共數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)建立數(shù)據(jù)安全保護(hù)、監(jiān)督管理制度，主動(dòng)組織數(shù)據(jù)技能與安全培訓(xùn)工作，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，并在授權(quán)許可范圍內(nèi)獲取和使用數(shù)據(jù)；對(duì)外積極配合相關(guān)主管部門(mén)安全審查，履行尊重社會(huì)公德與倫理、遵守商業(yè)道德與承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的義務(wù)，避免數(shù)據(jù)泄漏、濫用與隱私侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)目前廣泛出現(xiàn)的數(shù)據(jù)歧視和其他數(shù)據(jù)倫理問(wèn)題[39]，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)構(gòu)建反歧視和避免倫理風(fēng)險(xiǎn)的措施和預(yù)案。

公共數(shù)據(jù)服務(wù)需求主體在使用數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該注意三個(gè)基本要求：一是嚴(yán)格遵守國(guó)家、地方和行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)要求，并在具體業(yè)務(wù)中遵守合同約定的事項(xiàng)；二是建立數(shù)據(jù)源接入至數(shù)據(jù)產(chǎn)品輸出的全流程的數(shù)據(jù)合規(guī)管理體系，當(dāng)數(shù)據(jù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)，服務(wù)需求主體應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“歸責(zé)原則”及“舉證義務(wù)”；三是建立數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置預(yù)案，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類(lèi)響應(yīng)機(jī)制對(duì)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先識(shí)別與有效管控。如果需求主體在授權(quán)范圍內(nèi)要對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，還需延續(xù)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體的合規(guī)路徑，同時(shí)接受終端用戶(hù)的監(jiān)督及行業(yè)主管部門(mén)更為細(xì)化的監(jiān)管要求。

六、結(jié)束語(yǔ)

開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)，是公共數(shù)據(jù)價(jià)值化和要素化的關(guān)鍵舉措，是培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要組成部分，可以促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、提升數(shù)字社會(huì)水平、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文清晰界定了公共數(shù)據(jù)的概念，以及公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的服務(wù)范圍和所涉及的各類(lèi)主體的角色義務(wù)，為開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)。進(jìn)一步地，本文論證了公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)的正當(dāng)性，分析提煉了授權(quán)和運(yùn)營(yíng)模式、服務(wù)交付方式、定價(jià)策略、利益補(bǔ)償機(jī)制等在公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)實(shí)踐路徑中起關(guān)鍵作用的各環(huán)節(jié)的有效實(shí)施方案，并提出了公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的思路。

為了持續(xù)健康推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)，本文建議：（1）采用集中授權(quán)給單一主體運(yùn)營(yíng)的方式開(kāi)展公共數(shù)據(jù)有償服務(wù)；（2）服務(wù)交付方式要盡量滿(mǎn)足“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求；（3）探索具備閉環(huán)正反饋特征的新型“數(shù)據(jù)財(cái)政”政策；（4）特別防范涉及隱私信息、機(jī)密信息和科技倫理的數(shù)據(jù)流通和應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)；（5）在促進(jìn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值化和要素化的總體導(dǎo)向下，做到發(fā)展和監(jiān)管并重；（6）構(gòu)建有利于業(yè)務(wù)開(kāi)展的生態(tài)，包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、打造場(chǎng)景和示范區(qū)、設(shè)計(jì)成效評(píng)估指標(biāo)、建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急和救濟(jì)預(yù)案等。