授權立法范圍的合理界定

●俞 祺

以授權立法形式推進改革或國家治理的做法近年來方興未艾。全國人大及其常委會分別向國務院、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會和地方人大及其常委會授予了大量立法性權力。但是，從理論上說，哪些事項可以被授權立法，哪些事項不能被授權立法并不清晰。授權邊界的模糊引發了實踐中的一系列疑問。

一、有關授權立法范圍的實踐爭議

目前，有關授權立法范圍的實踐爭議包括但不限于以下四個方面。

其一，監察法規的制定權是否可通過授權立法的形式賦予。國家監察委員會制定監察法規的權力來自《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，此系授權立法決定。但我國《憲法》僅規定了行政法規和地方性法規這兩種法規形式，并未提及監察法規。全國人大常委會有關監察法規的授權決定是否合憲？如果授權合憲，這是否意味著最高人民法院可以被授權制定審判法規，最高人民檢察院可以被授權制定檢察法規？

其二，針對浦東新區和經濟特區的授權決定應包括哪些內容。全國人大常委會在關于浦東新區的決定中，授權上海市人民代表大會及其常務委員會“根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規”；在有關深圳經濟特區的決定中，授權深圳市人民代表大會及其常務委員會“根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規”。這些授權決定中所謂的“改革創新實踐需要”以及“具體情況和實際需要”涵蓋了什么內容？又是否存在范圍的限制？

通過對各經濟特區和浦東新區近年來的相關立法的觀察可以發現，授權決定的模糊帶來了實踐中一定程度的無序。一方面，這些基于授權的立法規定了許多本應由普通地方性法規調整的事項。如《深圳經濟特區文明行為條例》《珠海經濟特區居家養老服務促進條例》《上海市健全浦東新區生態環境保護制度若干規定》等特區法規或新區法規，似乎完全可以以地方性法規的形式發布，并無必要援引特別的授權決定。另一方面，有些事務是否可被授權決定所涵蓋則顯得十分可疑。如《深圳經濟特區人體器官捐獻移植條例》和《汕頭經濟特區跨境電子商務促進條例》分別涉及公民身體權和國際貿易等重要事項。當前籠統的特區授權決定是否包含了這樣的內容值得討論。可見，有關此類法治先行地區的授權決定的范圍需要進一步明確。

其三，刑事制度是否可以被授權。按照《刑法》第3 條和《立法法》第11 條的規定，以及我國理論界的傳統理解，刑事制度屬于法律絕對保留事項。然而，全國人大常委會在《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》中，授權“兩高”在全國部分主要城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作。該決定在一定程度上將犯罪與刑罰的規定權交予司法機關。這種關于刑事制度的授權是否成立？

其四，稅收制度是否可以被授權給地方立法主體規定。在先前的立法實踐中，稅收制度普遍由國務院在授權之下先行制定行政法規。但在《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》中，全國人大常委會除了要求國務院制定房地產稅試點具體辦法外，還要求試點地區人民政府制定具體實施細則。這構成了對地方政府的立法性授權，它們是否可被接受？

針對上述爭議，既有研究主張，應當通過憲法保留原則和法律保留原則劃定授權立法的范圍：“試點授權不能直接調整憲法保留事項”，〔1〕鄭磊、王逸冉：《全國人大常委會“試點授權”要素論——基于〈立法法〉第 13 條的規范性思考》，載《浙江社會科學》2017年第8 期，第6 頁。授權立法決定也要“嚴格遵循法律絕對保留原則”。〔2〕江國華、梅揚、曹榕：《授權立法決定的性質及其合憲性審查基準》，載《學習與實踐》2018 年第5 期，第19 頁。因此，可被授權的事項必須處于憲法保留和法律絕對保留的范圍之外。

以上觀點將法律保留（及憲法保留）作為限制授權立法范圍的主要規范依據無疑是正確的，但傳統的法律保留理論似乎仍不能有效解答在實踐中出現的全部疑難問題。

例如，屬于法律絕對保留范疇的事項真的不可以被授權嗎？雖然這從表面上看理所當然，但若絕對保留事項不可被授權，那我們又該如何解釋“行政刑法”現象？刑事制度的制定在理論上受到的限制最為嚴格，然而從實踐角度觀察，各國立法對刑事制度制定權的控制并不完全符合“絕對”保留的要求。法律授權行政機關規定“行政犯”的現象十分常見。我國《刑法》中也存在大量要求“國家規定”或者“管理法規”予以填補的犯罪構成要件，如第137 條規定：“建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金……”這類條文在本質上將犯罪構成要件規定權授予行政機關。它們是有關絕對保留事項的授權。如果絕對保留事項可以被授權，那么，其和相對保留領域的授權有何區別？

又如，屬于法律保留范疇的事項可以被授權給哪些主體？如前提及，除了授權國務院外，全國人大及其常委會是否也可以將稅收事務的規定權授予地方人大及其常委會或者地方人民政府？關于該問題，目前《立法法》第11 條的“禁止立場”和全國人大常委會《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》的“允許立場”之間事實上存在緊張關系。而傳統的法律保留理論僅涉及立法與行政間的橫向關系，無法處理該縱向領域的問題。

再如，法律保留原則可以被用于規范針對經濟特區或浦東新區的立法變通授權嗎？經濟特區和浦東新區所獲授權的重要內容是立法變通權。有學者認為，立法變通權“不得涉及法律絕對保留事項”。〔3〕李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會科學》2022 年第3 期，第89 頁。但法律保留針對的是尚未制定上位法的情形，而變通上位法意味著相關上位規定已經存在，此時是否還有法律保留原則的適用？

另外，目前的討論主要將法律保留作為授權立法的限制，但普遍未關注法律保留亦是授權立法的前提。從邏輯上說，若相關事項不屬于法律保留范圍且下位法制定機關本身對此擁有立法職權，則授權其實也無必要存在，因為下位法制定機關可以直接運用自身的立法職權加以規定。上位法制定機關的授權立法活動不能形成對下位法制定機關職權立法活動的普遍替代，職權立法和授權立法之間也存在根本性的區別。

基于上述理論和實踐中仍然存在的問題，本文將首先在當前紛繁復雜的授權實踐中界定授權立法概念的范圍，以避免出現討論的錯位。實踐中許多名義上的授權并非是真正的授權，部分授權決定實際上是在進行職權的分配，另一些授權決定中并不含有權力的轉移，還有一些授權決定授予的并不是典型的立法權。授權立法概念應當排除這些具有迷惑性的內容。在重新界定概念范圍的基礎上，后文將進一步深化法律保留理論，分類討論法律保留與授權立法事務范圍之間的關系，并基于法律保留的不同維度，確定不同類型的授權立法的事務范圍。

二、授權立法與相關概念的區別

“授權”在現代漢語中的含義為“把權力委托給他人或機構代為執行”，〔4〕中國社會學科院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館2016 年版，第1208 頁。其對應的英文概念“delegation”具有相似的含義。〔5〕布萊克法律詞典對delegation 的解釋為 The act of entrusting another with authority or empowering another to act as an agent or representative.See Bryan A.Garner as Editor in Chief, Black’s Law Dictionary, West （2009）, p.491.可見，授權的核心是將權力從有權者轉移給原本無此權力者。因此，授權立法是指上位法制定機關將自身所有的規范創制權轉移給其他本不具有該權力的主體。而目前的各項名稱帶有“授權”字樣的決定中，有許多并不符合該定義。它們實際上是職權的分配、執行權的確認、修改權的賦予或僅僅只是上位法制定機關自己的決定。本部分將對這些概念之間的區別加以澄清。

（一）授權立法與職權立法的差異

職權立法是立法主體基于其立法職權所進行的規范創制活動，而立法職權是憲法賦予立法主體的權力。憲法層面的權力分配是宏觀的，主要涉及相應主體的憲制功能，而不涉及權力作用的具體事項。如我國《憲法》第89 條第1 項規定，國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”。該規定允許國務院在其對應的憲制功能（即行政功能）范圍內制定對外發生效力的抽象規則，但并未指明這些抽象規則所針對的具體事項。

而立法中的授權則是對既有立法職權內容的二次調整。這種調整是有限的，它們不能重構立法職權，而只能在憲法的權力結構中基于功能進行一定程度的“微調”。授權立法必須針對一個特定的事項，而不能泛泛指涉宏觀層面的立法職權。如在《關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》中，全國人大常委會僅將授權事項限縮于跨區域的律師執業許可這一個問題，這即屬于范圍適宜的授權決定。

鑒于立法職權需要由憲法規定，擁有這類權力的立法主體應當在憲法上找到其可以制定對外發生法律效力的規范性文件的依據。有學者甚至主張：“在我國憲法規定的立法體制框架下，國務院、國務院各部委、較大的市地方人大及地方政府、民族區域自治地方的人大、經濟特區地方人大等國家機關的立法活動都不是基于憲法規定的立法職權進行的，也就是說，都需要有作為享有立法職權的全國人大及其常委會的授權。”〔6〕莫紀宏：《〈立法法〉修訂應當明確和理順立法授權關系》，載《江蘇行政學院學報》2014 年第6 期，第122 頁。此觀點的界定較為嚴格，將立法職權基本等同于全國人大及其常委會所擁有的“國家立法權”。但事實上，我國《憲法》提及了其他國家機關制定抽象政策的職權，包括國務院的行政法規制定權，國務院各部委的規章制定權，省、自治區、直轄市和設區的市的人大及其常委會的地方性法規制定權，以及民族自治地方人大的自治條例、單行條例制定權。這些機關所行使的對外規范性文件制定權具有憲法基礎，仍可被理解為是一種立法職權。

此外，《立法法》第93 條還將省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的地方人民政府作為職權立法主體。這種職權安排雖然沒有直接在《憲法》中出現，但也可為現行《憲法》所容納。我國《憲法》第107 條規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，……發布決定和命令……”此處的“決定和命令”可以包含抽象的內容。因為根據《憲法》第90 條第2 款，部門規章可以根據國務院的決定和命令制定；既然規章是抽象的政策文件，那么作為其依據的國務院的決定和命令也應具有抽象性。推而廣之，“決定和命令”這一概念在《憲法》中可具有抽象政策的含義。所以，擁有決定和命令發布權的縣級以上地方人民政府均有獲得立法職權的可能性，盡管目前的《立法法》并未賦予縣級人民政府以立法權。

除上述主體外，其他的國家機關，包括人民法院、人民檢察院、監察委員會以及鄉鎮人民政府等，均不享有對外制定抽象規范的職權。所以，全國人大常委會直接將監察法規的制定權授予國家監察委員會并不合適。另外，雖然《憲法》第124 條第4 款規定“監察委員會的組織和職權由法律規定”，但此處的“職權”不應被認為包括立法職權。全國人大及其常委會僅可以通過授權決定賦予監察機關針對某個具體問題制定規范的權力，但不能賦予其宏觀的立法職權。不過，不享有立法職權的主體也并非完全不能制定抽象的政策文件，從理論上說，他們仍然可以制定效力僅針對內部的規范性文件。

相似地，關于經濟特區和浦東新區的授權決定也帶有職權分配色彩。這些授權決定并未明確具體的事項，只是泛泛指稱相關主體擁有特區立法權或浦東新區立法權；它們實際上創造出了不同于普通地方立法主體的新主體，乃是一種憲制層面的權力重構。嚴格來說，這種類型的權力配置亦應通過《憲法》實現。

（二）授權立法與執行性立法的差異

經授權而制定的立法和執行性立法都是對上位法的具體化，在以往的討論中往往被混淆，但實際上，兩者不可等量齊觀。授權立法涉及權力的轉移，在授權之前，被授權主體并不享有相關立法權。而執行性立法不涉及權力轉移，它們是執行主體對被執行對象的一種自發的具體化。

執行性立法雖然不需要獲得授權，但也并非可以由任意機關制定。唯有擁有執行權的主體才可以對上位法條文作執行性規定。而執行權的有無主要受法律保留原則的影響。屬于法律保留領域的規范，下位法原則上不享有執行權。如針對我國《刑法》上的規范，下位的行政法規、地方性法規、規章等即不能作執行性規定。不過，法律保留與執行性規則之間的關系較為復雜，并非所有法律保留領域皆禁止執行性立法，此問題還需另文討論。本文僅試圖在概念上指出授權立法與執行性立法之間的差異。

若相關上位法規范不在法律保留范圍內，則下位法制定機關在其職權范圍內可直接執行，而不需要再獲得上位法的授權。此時，即便上位法作出“授權”，也不構成真正的授權，因為立法權并未發生轉移。實踐中有許多看似授權的規定事實上只是為下位法制定機關指出了執行的方向，或者明確了其具體化的義務。如《體育法》第49 條第2 款規定：“運動員選拔和運動隊組建辦法由國務院體育行政部門規定。”鑒于運動員選拔和運動隊組建不屬于法律保留范疇，該條規定并非授權性規定，而僅應被理解為對國務院體育行政部門提出了規范具體化的要求。

（三）授權立法與授予立法變通權的差異

前文指出，當前有關經濟特區和浦東新區的授權決定實際上是職權的分配，但即便這些授權決定明確其授權的具體事項，也并不意味著它們就是授權立法決定。因為這類決定授予的對象是變通上位規范的權力。在實踐中，變通上位法的規定可以分為兩類，一是對上位法中“第一性規則”的變通，二是對上位法中“第二性規則”的變通。針對這兩種規范的變通授權在性質上有所不同。

本文中的“第一性規則”和“第二性規則”分類參考了哈特在《法律的概念》中的區分：按照第一性規則，“人們被要求去做或不做某種行為”，〔7〕［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第83 頁。第二性規則“具體規定了第一性規則得以決定性地確定、引入、取消、改變以及違反這些規則的事實得以最終決定的方式”。〔8〕同上注，第95 頁。不過，不同于哈特主要基于對私法的想象而建立的理論，本文在立法法語境中所稱的“第一性規則”是指直接涉及社會管理的規則，其既可以是調整公民、法人、其他組織行為的規則，也可以是調整行政機關等國家機關相關管理行為的規則；而“第二性規則”則重點是指引發上述第一性規則變動的規則，主要對應哈特所稱的“改變規則”。〔9〕此處的定義將第二性規則定位于改變規則顯然與哈特的理論存在一定的差異。在哈特那里，第二性規則包括承認規則、改變規則和審判規則。參見［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第95-99 頁。本文只是在有限范圍內借用哈特所提出的概念，以精簡表達。例如，規定違法行為和關于該違法行為的處罰措施的規則在本文語境下均為第一性規則（盡管在哈特的理論中后者屬于第二性的“審判規則”），因為它們均直接涉及社會管理；而調整行政處罰設定權的規則為第二性規則，它們對社會管理的影響需要通過受其調整的第一性規則發揮。

對第一性規則的變通可被稱為“修改型變通”，因為這種變通實際上構成了對上位法中第一性規則的修改。例如，我國1982 年《憲法》第10 條規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式轉讓土地。”故當時的土地制度在涉及土地權屬轉移時，只允許國家征用，而不允許私下轉讓。但1987 年通過的《深圳經濟特區土地管理條例》在借鑒國外及香港房地產管理經驗的基礎上，引入了土地有償轉讓制度。這相當于直接修改了上位法中有關土地轉讓問題的規則。條文的修改比條文的創制更加嚴肅，因為這涉及對既有條文的否定。授予下位法制定機關修改型變通權，意味著授予他們否定上位法的權力，這有損上位法的權威性和統一性。在一般國家中，即便立法創制權可以被授出，立法修改權和變通權也不能被隨意出讓。所以，授予修改型變通權與授予一般立法權存在本質不同，這是我國在轉型時期的一種十分特殊的現象，不宜將其納入授權立法的一般理論加以理解。

對第二性規則的變通可以被稱為“創制型變通”，因為此類變通活動并不針對已經存在的第一性規則，而是要創制新的第一性規則。實踐中作為變通對象的第二性規則主要是調整下位法立法權限的規則。因此，變通意味著下位法制定機關超越權限范圍，制定本應由上位法制定的規范。如1993年出臺的《深圳經濟特區股份有限公司條例》即超越了地方立法機關的職權范圍，規定了中央立法保留事項。通過上述事例可以發現，授予創制型變通權事實上轉移的是上位法制定機關新設規則的權力，這符合授權立法的定義。所以，對經濟特區和浦東新區的立法變通授權，只有在創制性變通層面才有可能被視為授權立法。

（四）授權立法與授權暫時調整或暫時停止適用上位法的差異

《立法法》第16 條第1 款規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就特定事項授權在規定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這其中的“暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”的性質引發了較多爭議。但若細究實踐中的各項決定，我們可以發現，暫時停止適用法律的決定并非授權，“它們只是授權主體在不變動法律規范內容的前提下，中止現行法律規范的施行效力的一種立法性措施”。〔10〕李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權研究》，載《現代法學》2021 年第4 期，第171 頁。暫時調整適用法律的決定則屬于臨時性、局部性的立法修改。如全國人大常委會《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》相當于是在特定時間和特定范圍內修改相關法律規定內容的決定。當然，若決定中含有要求下級機關制定具體試點方案的內容，則其應屬于授權立法決定，如前述《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》授權試點地區人民政府制定具體實施細則。不過，在實踐中，要求下位法制定機關制定實施性規定的情況并不多見，絕大多數暫時調整或暫時停止適用上位法的決定很難被稱為真正的授權決定。

上文重點分析了授權立法與相近概念的區別。首先，立法職權分配是憲法對立法主體宏觀層面的憲制功能的安排，不涉及權力作用的具體事項；立法性授權則是對既有立法職權內容的二次調整，這種調整是有限的，它們不能重構立法職權，只能針對一個特定的事項作出。其次，執行性立法不涉及權力轉移，它們是執行主體對被執行對象的一種自發的具體化；而授權立法必然包含權力的轉移，在授權之前，被授權主體并不享有相關立法權。再次，授予立法變通權應區分授予的內容屬于創制性變通權還是修改型變通權，唯有授予創制性變通權方才屬于授權立法。最后，授權暫時調整或者暫時停止適用上位法在一般情況下只是該上位法制定機關的決定，并未產生權力的移轉效果。基于這些區分，我們可以將本文所探討的“授權立法”進一步作如下定義：授權立法是指擁有立法職權的主體將其職權范圍內的某一特定事項的創制性規定權轉移給本身不具有此項權力的主體來實施的行為。

三、應獲授權的事項范圍

在排除了不相關概念的干擾后，我們可以更加有效地界定授權立法的事項范圍。目前已有的相關研究往往將重點放在禁止授權立法的事項之上，但這只是問題的一個方面。事實上，不屬于授權禁止范圍的事項也并非都能夠被授權。大多數立法事項本身不需要或者無法被授權，因為它們已被下位法的立法職權所包含。需要被授權的事項是被授權主體的立法職權沒有覆蓋的事項，這可分為兩種情形：一是被授權主體本身沒有立法職權，如審判機關、檢察機關或監察機關；二是被授權主體有立法職權，如行政機關或地方立法機關，但他們的立法職權未包括該事項。

對于本身沒有立法職權的主體而言，其制定一切對外發生效力的規范都需要獲得授權，也即所有事項都是應獲授權事項。〔11〕除了前文提及的《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》外，我國《立法法》第119 條還規定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。這從表面上看也是一種授權立法。不過，和監察法規的問題一樣，這種不明確具體領域或問題的授權實質上是職權分配，應由《憲法》規定為宜。對于有立法職權的主體而言，其需要獲得授權的范圍對應于他們自身不能規定的事項，也即應由上位法保留的事項。若以統一的理論加以解釋，可認為應獲授權方能立法的范圍即法律保留范圍；只不過對沒有立法職權的主體來說，其所有的立法活動都處在法律保留范圍內。

（一）法律保留范圍是應獲授權的范圍

無保留則無授權。在公法理論上，法律保留構成立法機關授權的前提條件。保留意味著下位法制定機關在相關事項上沒有“形成自由”，而授權則是給予他們針對該事項形成規范的資格。從反面說，若不屬于保留范疇，則下位法制定機關在其職權范圍內具有形成規范的“自由”。如奧托·邁耶所說：“合乎憲法的法律只是對一些特別重要的國家事務而言是必要基礎。在其他所有方面對執行權則無此限制，行政以自有的力量作用，而不是依據法律。我們把這個在特定范圍內對行政自行作用的排除稱之為法律保留。”〔12〕［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2013 年版，第73 頁。雖然邁耶的理論主要針對行政機關日常活動的保留，但針對立法機關的保留與此同理。

以環境保護領域為例，法律、行政法規、地方性法規、規章的制定機關在該領域均有立法權，就其中的絕大多數事項而言，各下位法制定機關無需獲得上位法授權即可規定。但對部分事項來說，下位法（特別是地方立法）不可以隨意規定，因為它們屬于上位法保留范疇，如環境保護稅、碳排放交易、環境刑事責任等。下位法對這些事項的規定應依托上位法授權。需要說明的是，此處所稱“上位法保留”中既有狹義法律的保留，也有行政法規甚至地方性法規的保留；在不精確意義上，我們可以將上位法保留籠統表述為“法律保留”，以適應學術界已經約定俗成的表達方式。

此處還可能存在的理論疑問是，為何屬于法律保留范圍的事項仍然可以被授權。法律保留難道不應意味著授權的禁止嗎？從表面上看，法律保留事項似乎應當由保留主體自行立法，但實際上，正如前文所述，法律保留僅是要排除其他機關的自行作用，而不是要排除他們的一切作用。保留并不意味著保留主體要壟斷相關范圍內的所有權力，而只意味著該范圍內的權力需要受到更嚴密的控制。

從實踐的角度說，即便在絕對保留領域，授權立法也是不可避免的，因為立法機關很難完全依靠自身形成法律制度的所有細節。以前述我國《刑法》第137 條所規定的工程重大安全事故罪為例，該罪構成要件中所稱的“違反國家規定，降低工程質量標準”行為在實踐中可能包括壓縮工程造價或增加建房的層數，提供不合格的建筑材料、構配件和設備，在施工中偷工減料，故意使用不合格的建筑材料、構配件和設備，不按設計圖紙施工，不按施工技術標準施工等多種不同的表現形式，且每種表現形式內部還可再作進一步分類。這還只是其中的一個罪名，很難想象《刑法》的制定者能掌握所有罪名的全部細節；即便立法者可以做到事無巨細，但包含所有細節的《刑法》在現實中也是難以存在的。若沒有大量行政法規范的輔助，刑法中的許多條文將欠缺可實施性。

另外，在各類新興領域和專業領域中，授權立法具有很重要的試驗和預先形成秩序的功能。例如，全國人大及其常委會授權經濟特區立法的目的，就在于鼓勵特區先行先試，為全國范圍的改革積累經驗。在《公司法》出臺之前，深圳市人大常委會基于授權率先制定的《深圳經濟特區股份有限公司條例》和《深圳經濟特區有限責任公司條例》即為后續國家立法提供了重要借鑒。深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區個人破產條例》也正在為未來全國層面的個人破產制度積累經驗。根據媒體報道，深圳已構建了“法院裁判+政府管理+管理人執行+公眾監督”四位一體的個人破產辦理體系，并著力探索避免濫用個人破產制度逃廢債的行為。〔13〕參見秦新安：《想破產嗎？七部門發文推廣的個人破產“深圳模式”了解一下》，載第一財經網，https://www.yicai.com/news/101910849.html，2023 年12 月12 日訪問。雖然這些事項皆屬中央立法范疇，地方立法原則上不應涉及；但是中央若不能授權部分地方先行試點，而在全國范圍內直接推廣類似制度，則有可能造成較大的經濟社會風險。再如，全國人大及其常委會就稅收事務向國務院授權，發揮了在改革時期預先形成秩序的功能。1984 年9 月11 日，時任財政部部長王丙乾在第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上作《關于國營企業實行利改稅和改革工商稅制的說明》時指出：“鑒于目前城市經濟體制改革正在進行，經濟情況的變化很快，各個稅收條例（草案）尚需在執行中不斷充實和完善，擬請人大常委會授權國務院以草案形式頒布試行。待執行一段時間，總結經驗，加以修改后，再提請全國人民代表大會或人大常委會審議批準，制定稅法。”〔14〕《中華人民共和國國務院公報》1984 年第23 期，第795 頁。可見，針對稅收問題進行授權立法的主要意義在于，適應改革過程中經濟情況快速變化的現實，避免出現秩序的真空。

以上授權立法行為符合我國《憲法》的基本原則。在采用人民代表大會制度及單一制的我國，國家立法權力具有一體性，中央立法機關雖然根據憲法和法律保留了部分立法權，但將這些立法權授予下位法制定機關并不存在憲法層面的障礙。事實上，在各國憲法制度中，具有排除授權立法效果的制度并不是法律保留制度，而是分權制度；但從實踐觀察，純粹的分權制度難以維系，跨越分權制度藩籬而進行的授權活動是十分普遍的。例如，在采取三權分立制度的美國，立法權和行政權相互分立，若嚴格依據其憲法，國會不得將自己的立法權授予行政部門，此即所謂“禁止授權原則”（Nondelegation Doctrine）。但事實上，違背“禁止授權原則”的情形大量存在。部分美國行政法教科書甚至已不再使用“禁止授權原則”的表述，轉而使用“授權原則”（Delegation Doctrine）。〔15〕See William F.Funk, Richard H.Seamon, Administrative Law （Fifth Edition）, Wolters Kluwer Law & Business（2016）, p.28.這說明，不論在何種體制之下，立法機關壟斷所有的規范制定權，甚至僅壟斷所有重要領域的規范制定權，都是不現實的。針對法律保留事項的授權立法是必然會產生的現象，剩下的需要討論的問題主要是授權的邊界應當何在。

綜上，唯有法律保留范圍內的事項才需要被授權，同時，就法律保留事項進行授權立法具有理論和實踐層面的正當性、必要性。

既然只有法律保留范圍內的事項才需要被授權，那么下位法制定機關應獲授權的最大范圍就是法律保留的范圍。在我國，基于《立法法》第11 條的規定，法律保留可以分為橫向和縱向兩個維度。橫向維度是針對行政機關等其他國家機關的保留，縱向維度是針對地方機關的保留。除了《立法法》以外，我國《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》中涉及法律保留的條款實際上也區分了橫向維度和縱向維度。〔16〕如《行政處罰法》第11 條第1 款規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”第12 條第1 款規定：“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰。”另外值得說明的是，法律保留的事項不一定必須由《憲法》規定，作為保留主體的法律制定機關從理論上來說也可以增加法律保留的領域。在極端情況下，保留主體甚至可以要求所有事項皆由其保留。本部分將分別加以討論。

（二）橫向維度應獲授權的事項范圍

橫向維度應獲授權的事務范圍是指立法機關針對行政機關、司法機關、監察機關行為的保留范圍。但正如前文所述，司法機關和監察機關本身并無立法職權，他們的所有立法活動均處在法律保留之下，故在應獲授權的范圍方面無進一步討論必要。此處重點討論行政機關應獲授權的范圍，具體而言，包括侵益性事項和其他重要性事項兩類。

1.侵益性事項。從原理上說，侵益性規定應當由創設該利益的主體設定；如果由其他主體設定，那么在何種情況下剝奪這些利益就不再由利益創設機關決定，這有損立法的民主性與權威性。故由法律所創設的利益，一般不能由缺乏民主控制的行政機關來設定剝奪措施。因此，在橫向維度，侵益措施的設定屬于法律保留范疇，行政機關欲規定相關事項，應得到法律的授權。

在法律保留理論剛產生之時，其要保護的對象主要是公民的自由和財產等基本權利，即所謂“自由和財產干預公式”。〔17〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發展的制度關聯要素探微》，載《臺大法學論叢》2010 年第3 期，第14 頁。如今，法律保留的范圍不限于對基本權利的限制措施，還包括對其他利益的剝奪行為。如我國《立法法》第91 條第2 款和第93 條第6 款分別要求各類規章在沒有上位法依據的前提下，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。因此，行政機關所有的侵益行為實際上都需要得到授權。

2.其他重要性事項。除了侵益性事項外，各國理論和實踐普遍承認部分具有重要性的事項也不能由行政機關自行規定，而應當通過民主政治的途徑加以決定。域外理論將此種重要性概括為“公共事務的重要性”，認為可以通過“受規范人范圍的大小”“影響時間的長短”“財政影響的大小”“公共爭議的強弱”“現狀變革幅度的大小”“與現行法的比較”等方面來判斷。〔18〕參見許宗力：《法與國家權力》，月旦出版公司1993 年版，第189-191 頁。該觀點轉引自G.Müller, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordung, Basel u.Stuttgart 1979, S.110 あ.; J.Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, Berlin 1986, S.248 あ.然而這種概括較為籠統。行政機關在日常工作中會制定大量公共政策，其中不乏政策具有廣泛、長期的影響，如調整污染物排放標準、提升最低生活保障標準等，但這并不意味著它們必然處于法律保留的范圍內。

作為法律保留原則基礎之一的民主性原則提示我們，具有民主決定價值的事項方才屬于法律保留范疇，這其中的核心應當是與民主政治直接相關的，關系共同體存在的政治性事項，而非是一般社會管理中的重要事項。典型的政治性事項如我國《立法法》規定的國家主權事項、國家機構事項、基本經濟制度、基本權利事項等；它們不能通過專業性機構的日常工作程序作出，而應當通過政治過程作出，是真正的“重要性事項”。而行政機關在日常活動中制定的，雖然關系公共利益，但不具有政治性的非侵益性規則，并不屬于法律保留范圍。值得順帶指出的是，司法制度在我國被列入橫向法律保留的范疇并非是因為其具有重要性，而是因為“行政法規囿于其權限范圍而無法規定司法制度”；〔19〕秦小建：《授權改革試點應首先遵循法律保留原則》，載《法學》2023 年第7 期，第56 頁。有關司法權運行的任何事項實際上均不應由行政機關規定，不論其是日常專業性事務還是帶有政治性的重大事項。另外，重要性事項與侵益性事項之間存在交叉，如剝奪基本權利的事項即屬于具有重要性的侵益性事項。其侵益性自不待言，其重要性則源于基本權利所具有的政治性。基本權利的政治性不論在自由主義的權利觀還是集體主義的權利觀中都有體現。不論在哪種權利觀念中，最為重要的基本權利都處于國家政治生活的核心位置，并應受到法律乃至憲法的保護。因此，剝奪基本權利的事項在保留程度上應高于普通的侵益性事項和普通的重要性事項。

（三）縱向維度應獲授權的事項范圍

縱向授權涉及中央和地方之間的權力配置，被授權主體主要是具有立法職權的地方機關。〔20〕不具有立法職權的地方機關也可獲得中央的授權，但它們所有的立法行為都處在法律保留范圍內，亦不需要進一步討論。他們應獲授權的事項為縱向法律保留事項，有時也被稱為中央專屬事項（雖然并非嚴格意義上的中央“專屬”）。有學者對這類事項進行了概括，〔21〕參見封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017 年第6 期，第23 頁；王浦劬：《中央與地方事權劃分的國別經驗及其啟示——基于六個國家經驗的分析》，載《政治學研究》2016 年第5 期，第53 頁。但其理論未能清晰說明相關歸納與既有憲法規范的關系，難以直接作為規范準據使用。

縱向法律保留的事項范圍應在系統梳理該制度背后的規范基礎及其立法目的的基礎上加以確定。我國《憲法》第3 條第4 款所涉及的“中央統一領導”確定了縱向法律保留的形式基礎，即部分事項應由中央統一控制；而縱向法律保留的實質內容則來自《憲法》第5 條第2 款中的“社會主義法制統一”，即縱向法律保留應有利于實現社會主義法制統一。顯然，社會主義法制統一并不意味著全國立法一致，那將違背同在《憲法》第3 條第4 款中出現的“充分發揮地方主動性、積極性”的要求。“法制統一”僅意味著全國立法須在部分事項上的一致。那么，在哪些事項上，立法應當確保統一？

原全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠在一篇解讀法制統一與立法的關系的文章中談到：“維護法制的統一，關系到與國家的意志、黨的方針保持一致的政治原則；維護法制的統一，也關系到社會主義市場經濟的統一形成和發展。”〔22〕張世誠：《立法法的基本原則及立法權限的劃分》，載《中國行政管理》2000 年第4 期，第3 頁。從中可見，實現法制統一的主要目標是維護政治層面的統一和社會主義市場經濟的統一。該解讀與中央重要文件的內容相契合，〔23〕如《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。”參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》2019 年11 月6 日，第001 版。故我們可以將法制統一的內容歸納為“政治統一”和“市場統一”兩個方面。

1.有關政治統一的事項。縱向法律保留中的政治統一要求和橫向法律保留中具有政治性的重要事項不同，其主要要實現三個方面的功能。

首先，在縱向維度，政治統一關乎政治風險的防范。這是我國中央政府關注的一個十分重要的方面，也是我國中央選擇干預地方決策的一個關鍵影響因素。政治風險不一定完全來自政治敏感事項，也常常體現于一般的社會管理事務中。例如，“城市地鐵項目雖然屬于地方公共產品，但因其投資額巨大，還涉及地方政府融資和債務，而地方政府不被允許破產和地方官員不對債務負責，最終可能會演變為中央政府的債務負擔。所以，中央政府需要對這一類公共項目的規劃和投資進行審查和控制。”〔24〕周黎安：《行政發包制》，載《社會》2014 年第6 期，第23-24 頁。從中可見，在縱向維度，與政治相關的事項具有更廣泛的含義，許多表面上的經濟社會相關事項因為關涉國家和社會的穩定，在央地關系下也具有了“政治性”，相關內容需要由中央立法保留規定。

其次，政治統一有助于確保全國范圍內資源分配的公平，并降低地方政府遭受不當影響的可能性。從應然的角度看，在社會主義公有制之下，生產資料的所有制制度、產品分配制度以及維護上述經濟關系的政治制度都應由中央立法掌控。從實然角度看，唯有中央政府才能實現全國范圍內資源配置的公平性和有效性，并調控地方政府之間的競爭。有關政治博弈論的研究指出：“如果缺乏強大的中央政府，地方政府很可能幫助本地企業逃避中央稅賦和管制來發展本地經濟，進而削弱了中央維護法律秩序、征稅和管理社會經濟的能力，最終危害整個社會福利。”〔25〕楊其靜、聶輝華：《保護市場的聯邦主義及其批判》，載《經濟研究》2008 年第3 期，第105 頁。很多學者認為，中國與俄羅斯改革效果出現巨大差異最主要原因就是中國始終保持了中央的政治權威。有論者指出：“中國的中央政府在獎勵或懲罰地方政府方面一直處于強勢地位，這降低了地方政府被俘獲的風險。相比之下，俄羅斯的轉型則伴隨著一種部分功能失調的民主制度的出現（a partly dysfunctional democracy）。其中央政府既沒有足夠的實力貫徹自己的意志，也難以制定分享增長收益的明確規則。”〔26〕Blanchard, Olivier, and Shleifer, Andrei, Federalism with and without political centralization: China versus Russia, Harvard University Institute of Economic Research Cambridge, Research Paper No.1889（2000）, p.2.因此，有關生產資料、稅收等資源的汲取與分配事項應當屬于中央立法保留范圍。

最后，政治統一更有利于對基本權利的保障。當地方政府面對大型資本集團時，為了招商引資的需要，有可能會故意犧牲本地居民的基本權利，以迎合大型企業降低成本的訴求。中央政府若不能統一對基本權利的保障標準，則可能致使部分地區成為基本權利的“洼地”。由此可見，基本權利限制這一在橫向屬于保留范疇的事項，在縱向維度同樣應當接受法律保留。

基于上述討論，在我國，政治統一所涉及的范圍不僅包括傳統的國家主權、外交、國防事項，還包括公民基本權利事項，以及重要資源配置的稅收制度、公債制度、自然資源制度等。地方機關自身無權直接規定上述事項，若欲規定，則需獲得授權。

2.有關市場統一的事項。在縱向維度，除了政治層面的統一要求外，還有經濟層面的統一要求。“中央政府的職能主要是借助經濟杠桿和法律制度體系，實行經濟調節、統一市場、統一規則。”〔27〕徐晨光、王海峰：《中央與地方關系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，載《政治學研究》2013 年第4 期，第34 頁。域外實證研究顯示，“在各個國家中最統一的法律領域均是市場類法律（Law of the Market）（包括公司法、證券法、反壟斷法、勞動與就業法、知識產權法、銀行法、保險法和破產法）”。〔28〕D.Halberstam and M.Reimann, Federalism and Legal Unification, in D.Halberstam and M.Reimann（eds.）IusGentium:Comparative Perspectives on Law and Justice，Springer, 2014, p.31.這背后體現了同一種理念，即通過法律的統一性降低交易成本，服務于一體化市場。

此外，市場統一事項還包括與政府干預市場行為有關的事項。為了吸引外地企業，爭奪資本、人才等生產要素，各個地方政府常常在稅收、土地使用費、其他待遇等方面競相開出優惠政策。“政府依靠競爭優惠政策干預市場的后果是，資本流動、人才流動不是受市場調節和市場選擇，而是由政府選擇和政府調節。所形成的生產要素價格也不是真正的場價格。”〔29〕洪銀興：《論我國轉型階段的統一市場建設——兼論區域經濟一體化的路徑》，載《學術月刊》2004 年第6 期，第87 頁。因此，在市場統一原則之下，各個地區不能隨意制定干預市場的政策，相關事項應交由中央立法保留。

綜上，涉及政治統一和市場統一的事項應當由中央立法保留。地方立法在規定這類事項時，應當獲得中央立法的授權。這兩個方面以外的事項雖然可以由中央立法規定，但不應由其保留，特別是涉及一般公共服務的事項，如社會保障、公共設施建設、市政服務等。因為全國范圍內同一化的服務無法考慮到各地方的不同偏好。地方機關針對這些中央保留以外的事項，可以依職權進行立法創制活動，而無須等待中央機關的授權。

四、不同授權程度對應的事項范圍

在確定法律保留范圍是應獲授權的事項范圍后，接下來的問題是，法律保留范圍內的事務是否都可被授權，或者說針對它們的授權是否都在同一個程度。通過對實踐的簡單觀察即可發現，立法性授權存在從概括到具體等不同的程度。“在德國，所有可以想見的答案與觀點可說均曾被主張過：從原則上拒斥所有的立法委任，到另一極端的承認所有型態與無界限的立法委任授權；從有限度地允許立法委任授權，到實質揚棄了立法權與行政權間之權力分立制度的概括授權，均有人主張。”〔30〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發展的制度關聯要素探微》，載《臺大法學論叢》2010 年第3 期，第16 頁。但是，在當今的實踐中，極端的觀點難以為主流理論所接受，合理的授權模式應處于兩個端點之間。

在我國的立法實踐中，授權模式可以被區分為“概括授權”和“具體授權”。這里的概括授權并非職權分配，其仍需遵循授權明確性原則，只能針對明確的事項或手段作出；具體授權也并非僅給予下級機關以執行性規定權，被授權主體亦應獲得一定的立法自由度。概括授權和具體授權對應的法律保留程度不同，進而它們的授權范圍也有區別，以下詳細說明。

（一）概括授權、具體授權及它們與法律保留程度的關系

有關概括授權和具體授權的區別仍可在一定程度上借鑒哈特有關第一性規則和第二性規則的分類（但分類標準與哈特略有不同，前文已述）。本文所說概括性授權，是指第一性規則尚未形成時的授權，也即承擔授權功能的決定或規范為第二性規則。如在前述《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》中，全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作；由于此時尚不存在房地產稅該如何征收的第一性規則，此即為通過第二性規則的授權。又如《行政處罰法》第12 條第1 款規定：“地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰。”該條作為第二性規則，授權地方性法規設定特定類型的行政處罰措施；此時，有關具體行政處罰的第一性規則也尚未形成。相對而言，本文所說的具體授權則是通過第一性規則所進行的授權，也即承擔授權功能的規范本身就是第一性規則。如前述《刑法》第137 條是關于“工程重大安全事故罪”的第一性規則，該規則將此罪構成要件的補充權賦予“國家規定”。

從以上事例中可以發現，概括授權從形式上看既可能表現為單獨的授權決定，也可能表現為某個立法中的授權條文，它們的功能是為下位法指明立法的范圍與方向。因此，即便在概括授權之下，授權主體也需要明確授權所針對的事項（如房地產稅）或者所針對的行為手段（如行政處罰）。目前針對經濟特區或浦東新區的授權決定未能指出授權的事項或手段，不應屬于概括授權，而應當被歸類為職權的分配。具體授權從形式上看則主要表現為條文授權，更具體地說，是條文就其已經形成的第一性規則中某個組成部分的授權，如規定行政犯問題的刑法條文是最為典型的具體授權。

在明確概括授權和具體授權的差異后，我們可以進一步發現，它們分別對應不同的法律保留程度。在我國，法律保留程度有相對保留和絕對保留之分，它們相當于德國理論中的傳統法律保留和國會保留（國會保留也被稱為禁止授權型保留或加強型保留）。從我國和域外法律體系的既有規定和相關理論來看，概括授權只能發生于相對保留（或傳統保留）之下，而具體授權則可發生在絕對保留（或國會保留）之下。鑒于絕對保留和相對保留的范圍存在不同，概括授權和具體授權的范圍也會相應不同。

首先，概括授權只能發生在相對保留領域內。在我國，學術界通行觀點認為相對保留和絕對保留主要體現于《立法法》第11 條和第12 條的規定中。而《立法法》第12 條所規定的“授權”系上位法尚未形成時的授權，應為概括授權。因此，可推導得出的結論是，《立法法》第12 條禁止針對絕對保留事項的概括授權。這與域外理論相契合，按照德國學說，國會保留意味著立法機關必須親自完成立法工作，而“不許授權行政機關發布命令”。〔31〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發展的制度關聯要素探微》，載《臺大法學論叢》2010 年第3 期，第50 頁。德國法上所謂的“授權”指向《聯邦基本法》第80條第1 款，即有明確內容、目的和范圍的授權。這種授權形式實際上亦對應本文所謂的概括授權。所以，在德國，針對國會保留事項不能進行《聯邦基本法》第80 條意義上的概括授權；而針對非國會保留的傳統法律保留事項，立法機關可以按照《聯邦基本法》第80 條的要求，在符合明確性原則的前提下，進行概括授權。故此，相對法律保留范圍（或域外所謂傳統法律保留）就是概括授權可以存在的范圍。

其次，絕對保留范圍內可以存在具體授權。法律絕對保留（或國會保留）的事務在傳統理論上被籠統地禁止授權，但若作更精細的理論和實踐觀察，可以發現，被禁止的僅僅只是概括授權，具體授權實際上仍然存在。正如前文一再提及的，在我國立法體系中，處于絕對保留范圍的刑事制度中就存在具體授權。德國學者有關法律保留理論的探討同樣承認，國會保留并不意味著完全的授權禁止，只是“對于國會規范密度的要求要高于基本法第80 條第1 款第2 句的標準”。〔32〕黃舒芃：《法律保留原則在德國法秩序下的意涵與特征》，載《中原財經法學》2004 年第13 期，第3 頁。

上述保留程度和授權程度之間的關系同樣適用于對沒有立法職權的國家機關的授權。在絕對保留范圍內，對司法機關和監察機關的授權只能為具體授權；而在相對保留范圍內，法律制定機關可以進行概括授權。下文將結合絕對保留與相對保留的范圍，進一步確定具體授權與概括授權的范圍。

（二）絕對保留下的具體授權范圍

基于上文推論，界定具體授權的范圍首先需要界定絕對法律保留的范圍，而絕對法律保留的具體邊界應從縱橫兩個維度探討。

在橫向維度，絕對法律保留事項主要是限制重要基本權利的事項，如《立法法》第12 條規定的犯罪和刑罰事項、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰事項等。另外，其他具有關鍵性的政治性事項也應屬于橫向絕對保留范疇，如有關國家主權、國家機構、國家結構形式等的基本事項。

在縱向維度，相對保留和絕對保留的區分相對缺乏規范依據的支持。但在政治統一和市場統一這兩個方面，政治統一更加基礎，一般來說更傾向于被絕對保留。歷史的經驗教訓證明，相對經濟的地方化而言，政治的地方化對整個黨和國家統一的威脅更大。因此，在縱向維度上，政治性事項一般不在相對保留范圍之內；即便是在橫向屬于相對保留范疇的稅收制度，在縱向維度因為涉及政治統一問題，也需要由中央立法絕對保留。因為如前所述，在社會主義國家中，資源的汲取和分配由中央掌握有助于保障分配公平和降低政治風險。所以，除了在橫向維度也需要絕對保留的事項外，縱向絕對保留還包括稅收、基本經濟制度等與中央統一領導相關的事項。

（三）相對保留下的概括授權范圍

相比于絕對保留，相對保留的事項僅涉及那些重要但并非基礎性的問題。

從橫向維度上說，相對保留事項是一般的侵益性事項和非關鍵的政治性事項。一般侵益事項是指非剝奪公民重要基本權利的事項，因為剝奪重要基本權利的事項根據憲法理論和《立法法》的規定需要法律絕對保留，特別是剝奪人身自由和政治權利的事項。非關鍵政治性事項是指雖然重大，但尚不十分基礎的事項，通常可能是重要問題的具體細節，或者在重要領域中變化較多的事項。如稅收制度變化較多，專業性極強，雖然其本身事關重大，但在橫向維度，其仍然屬于相對保留事項，立法機關可以向行政機關作概括授權。另外，對于司法機關和監察機關來說，鑒于其所有立法活動均需要獲得授權，故他們在絕對保留事項以外的立法活動都應屬于相對保留范圍。

在縱向維度上，相對保留重點涉及的是市場統一事項。市場統一主要關系經濟效率問題，相對政治統一事項而言，敏感程度較低。在部分情況下，為了進行經濟實驗，或者進行傾斜性的經濟幫扶，中央機關可以將有關市場統一的事項授權地方規定。

（四）各立法授權類型的范圍

在以上討論中，本文將立法性授權歸納為橫向授權與縱向授權、概括授權與具體授權兩個維度。這兩個維度相互交叉即可形成橫向概括授權、橫向具體授權、縱向概括授權和縱向具體授權四種類型。不同的授權類型所受的規范限制不同，他們的范圍邊界也即因此而存在差異。

橫向概括授權是立法機關通過第二性規則向同級其他機關所作的授權，其可針對的事項是橫向相對保留事項，主要為一般的侵益性事項和非關鍵的政治性事項。在我國目前的法律體系中，這種類型的實例除了前文提及的全國人大常委會就稅收制度向國務院的授權外，還包括《行政處罰法》對各類處罰措施設定權的授予；前者是針對某一事項的授權，后者是針對某一行為手段的授權。另外，前文提及的《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》也屬于橫向概括授權范圍。該“決定”的內容涉及司法制度，但并不涉及侵害基本權利的事項或關鍵的政治性事項，在被授權主體為司法機關的情況下，概括授權具有合法性。

橫向具體授權是立法機關通過第一性規則向同級其他機關所作的授權，其可針對的事項是橫向絕對保留事項，即限制重要基本權利的事項和關鍵的政治性事項。該類型的實例主要體現于《刑法》關于“行政犯”的規定中。另外，在部分“決定”中也可能存在橫向具體授權，如《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》指出：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。”

縱向概括授權是指中央機關通過第二性規則向地方機關所作的授權，其可針對的事項是縱向相對保留事項，即涉及市場統一的事項。該型授權的實例如《海南自由貿易港法》第10 條第1 款：“海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規（以下稱海南自由貿易港法規），在海南自由貿易港范圍內實施。”而目前有關經濟特區的“授權”決定由于內容表述過于籠統，應當被歸入職權分配范疇，而非概括授權范疇。

縱向具體授權是指中央機關通過第一性規則向地方機關所作的授權，其可針對的事項是縱向絕對保留事項，即涉及政治統一的事項，包括國家主權、外交等傳統政治性事項，以及稅收、基本經濟制度等在社會主義國家中涉及政治統一的事項。該型授權的實例如《車船稅法》第2 條第2 款規定：“車輛的具體適用稅額由省、自治區、直轄市人民政府依照本法所附《車船稅稅目稅額表》規定的稅額幅度和國務院的規定確定。”

五、結語

本文指出了授權立法與職權立法、執行性立法、授予立法變通權、授權暫時調整或暫時停止適用上位法等概念的差異，并以法律保留理論的覆蓋事項和程度差異為基礎，討論了橫向概括授權、橫向具體授權、縱向概括授權和縱向具體授權四種授權立法類型所分別對應的范圍。

至此，文章開篇所提到的幾項爭議已可在上述理論脈絡中獲得解答。其一，監察法規的制定權屬于立法職權，其與行政法規制定權一樣，需要由《憲法》確定，而不應通過授權立法決定賦予。其二，針對浦東新區和經濟特區的授權決定應當進一步明確授權事項，不宜直接作宏觀的立法職權分配。當涉及變通權時，只有對創制性變通權的授予才屬于真正的授權立法。若被授權事項屬于市場統一事項，則中央立法機關可以進行概括授權，若屬于政治統一事項，則只能進行具體授權。其三，刑事制度雖然在一般情況下屬于法律絕對保留事項，不能被概括授權，但其仍然可以被具體授權。同時，如《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》等刑事領域內不涉及侵害基本權利或關鍵的政治性事項的概括授權決定亦可被接受。其四，稅收制度在橫向維度屬于相對法律保留事項，全國人大及其常委會可以對國務院作概括授權；在縱向維度則屬于絕對保留事項，全國人大及其常委會只能向地方立法機關作具體授權。