“新城建”試點工作面臨的挑戰與破局路徑探討
——基于廣州市的實證分析

趙燊

(住房和城鄉建設部政策研究中心)

城市是我國經濟社會發展的重要引擎，也是擴大內需的主要戰場[1]。自改革開放以來，我國城鎮化進程快速推進，截至2022 年底，我國的城鎮化率已達65.22%，步入城鎮化的“下半場”，由大規模增量建設逐步轉向存量提質改造和增量結構調整并重發展，從“有沒有”轉向“好不好”的新階段[2]。但現階段，我國很多城市在基礎設施和公共服務設施供給方面仍存在不足，城市治理能力現代化水平偏低[3]。

為加快推進基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設，以“新城建”對接新型基礎設施建設，引領城市轉型升級，推進城市現代化[4]，2020 年10 月，住房和城鄉建設部在全國開始推行“新城建”試點，廣州、溫州等21 座城市先后被納入試點名單[5]。“新城建”的重點任務包括城市信息模型（CIM）平臺建設、智能化市政基礎設施建設和改造等七個大項[6]。各試點城市根據相關要求，結合自身發展實際和基礎條件，在兩項必選任務CIM 平臺建設和城市運行管理服務平臺建設的基礎上，自選其它重點任務，編制完成試點工作方案，因地制宜推進試點工作[7]。

廣州市是“新城建”首批試點城市，更是中國經濟的橋頭堡和改革重地，在“新城建”各項工作推進中走在全國前列，相關實踐經驗對“新城建”在全國層面的全面鋪開具有重要的參考價值。本研究基于對廣州市“新城建”試點工作的充分調研，梳理總結廣州市在推進“新城建”試點工作過程中探索出的亮點做法，并結合其它相關資料，總結歸納現階段我國“新城建”試點工作推進過程中面臨的現實挑戰，并對相關突破路徑進行探討。

1.廣州市“新城建”試點工作進展情況摸排

1.1 總體情況

構建了較為完善的試點工作支撐體系。一是強化機制建設，建立“新城建”試點工作聯席會議制度，探索建立“新城建”試點任務評估體系；二是強化規劃引領，2022 年7 月，編制發布全國首部基于城市信息模型的“十四五”規劃《廣州市基于城市信息模型的智慧城建“十四五”規劃》；三是強化政策支持，編制《關于加快推進廣州市新型城市基礎設施建設的實施方案》等方案，構建“1+2+N”政策體系；四是強化規范指引，編制11 項城市信息模型平臺配套標準，規劃編制16 項基于城市信息模型的應用技術指引。

推進了“新城建”項目建設。一是發布了廣州“新城建”優秀案例，積極引導學習借鑒經驗做法，推廣先進模式，開展探索創新，以點帶面推動“新城建”；二是推進“新城建”示范項目建設，充分發揮示范項目帶動引領作用；三是聚焦重點區域領域，謀劃“新城建”聯動賦能城市更新和南沙新型智慧城市建設，聚力打造南沙城市大腦、明珠灣智慧城市示范等典型應用場景；四是全面推進7 大任務項目建設，新城建項目庫共計173 個項目，預計總投資160.52 億元，預計帶動社會力量參與投資119.57 億元，占比74.49%，累計完成投資97.98 億元，其中社會力量完成投資74.30 億元，占比75.83%。

1.2 亮點做法

不斷夯實城市三維數字支撐底座。一是構建CIM 基礎平臺，建成發布全國首個城市信息模型CIM 平臺，大力建設CIM+工改、工地、智慧社區等“1+N”應用體系，不斷拓展在住建等20 多個領域的應用場景；二是探索構建地下管線數據脫敏和有條件在線共享機制，通過編制《廣州市地下管線信息在線共享實施方案》嘗試創造安全可靠管線數據使用及共建共享環境。

統籌推動基于CIM 平臺的智慧城市基礎設施體系化建設。一是強化智慧城市基礎設施建設頂層設計，編制《基于城市信息模型的智慧城市基礎設施建設和運營技術指引（試行）》；二是統籌推動實施智能化基礎設施建設和改造，如打造廣州智慧水務，實現網格全覆蓋、全過程實時監控、智慧化運營、管網信息化管理，推進廣州燃氣智慧化管理，建成全球首個百萬級物聯網燃氣表城市；三是推動智慧社區的建設和改造，發布技術指引文件指導智慧社區建設。

推動智慧城市與智能網聯汽車協同發展。一是推進智能化基礎設施建設，在黃埔、琶洲等地區部署路側感知、計算和通信設備，努力打造全國首個“萬輛級車聯網應用城市”；二是開展道路測試和示范應用，累計開放463 條道路，單向里程875 公里，有效測試里程1200 萬公里；三是開展商業化探索，南沙、花都率先開展自動駕駛示范應用，累計投入110 輛車，有效運行里程452 萬公里。

推動智能建造與建筑工業化協同發展。一是強化智能建造工作頂層設計，建立市政府主要領導掛帥的工作聯席會議機制；二是打造完整的智能建造產業生態，成立廣州建設行業智慧化產業聯盟，完善智能建造產業鏈條，構建全鏈條企業實踐智能建造的局面，形成齊備的智能建造產業生態；三是以智能建造試點項目先行先試，已形成57 個智能建造試點項目培育名單，打造了一批典型示范案例。

積極推廣應用建筑信息模型（BIM）技術。一方面加強立法引領，強化平臺建設，明確政府投資的三類項目應采用BIM 技術，上線BIM 電子輔助審查系統，要求建設單位在申報施工圖審查時同步提交BIM 模型，審圖系統對BIM 模型進行機器輔助審查，已實現對建筑、結構、給排水、暖通、電氣五大專業共287 條標準規范的智能審查；另一方面積極引導正向設計，提升應用水平，組織開展廣州市BIM 正向設計示范工程評選，以點帶面，提升BIM 技術應用水平。

2.“新城建”試點工作的現實困境

作為新一代城市基礎設施體系，“新城建”是滿足人民美好生活需要的重要著力點。“新城建”試點工作開展以來，各試點城市在“新城建”工作推進方面取得了一定進展和成效，積累了一定經驗，但仍存在跨部門協調不暢、法規標準建設滯后、資金來源渠道單一、產業帶動能力不強、自主創新能力不足等突出問題。

2.1 跨部門協調不暢，數據共享與安全矛盾突出

一是跨部門協調不暢，部分項目進度緩慢。“新城建”大部分項目建設內容復雜，涉及住建、城管、自然資源、生態環境、應急管理等多個部門，在前期可研、初設編制階段，需調研、協調多部門共同參與，但在實際工作推進過程中，“新城建”跨部門的協調統籌力度依然不夠，經常出現職責邊界不清晰等問題，部門間的統籌協調機制不暢通，在項目審批、財政評審、招投標階段，需要較長周期完成，影響項目的建設進度。

二是數據安全和數據共享之間矛盾突出。在CIM 基礎平臺建設過程中，時空基礎、規劃管控等數據是必需的數據資源，這些基礎數據成本大、精度高、涉及面廣，數據安全、保密要求高。例如，2020 年出臺的《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》明確二、三維城市地理信息數據存在涉密問題，不能上政務云共享，無法滿足更多用戶的使用需求。

2.2 頂層設計缺乏，法規標準建設滯后

“新城建”試點工作的推進既需要統一的頂層設計來明確各任務間的層級關系，又需要相關標準為工作開展提供指引，但目前相關標準規范仍然缺乏，特別是其中涉及的智慧化硬件產品相對于傳統工程、建材等缺乏市場標準、質量體系和評價體系，易導致企業低價低質搶占市場，影響市場健康發展。以開放道路智能化改造為例，車路協同行業產品日臻完善，但數據元素定義尚未統一，導致行業產品間普遍存在互操作性問題，阻礙行業產品規模量產；此外雖然現有場景預期功能定義明確，但伴隨支撐研究的不斷深入，在預警閾值等關鍵參數方面不同企業的設計思路會產生分歧，僅依靠企業自身力量難以統一協調，且成功經驗難以復制推廣。

2.3 資金來源渠道單一，投融資難題亟需破解

現階段“新城建”試點工作的經費主要依賴政府財政支出，近年來受內外部環境影響，我國宏觀經濟運行面臨諸多挑戰，疊加減稅降費因素政府財政收入增收壓力大，各級政府對“新城建”的增量投資受限。而“新城建”所依賴的5G、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術大部分是高精尖技術且更新速度快、迭代周期短，配套的基站設施、數據中心等新型基礎設施前期投入大、資金回籠慢，投資不確定性風險較大，盈利點不明確，市場主體參與度較低，社會資金參與的積極性不高。部分試點城市“新城建”推進過程中存在資金缺口大、投融資模式不清晰等問題，就目前的投入和產出來看，暫未找到豐富的應用場景來平衡前期的建設成本，導致社會資本普遍處于觀望態度，難以實現自造血的可持續發展。

2.4 產業生態尚未形成，對產業升級帶動能力不強

推進“新城建”根本上要靠“政府搭臺、企業唱戲”，但“新城建”尚未充分發揮自身技術賦能的優勢，與城市空間發展結合不足，無法對城市高質量發展提供有效的管控和指引，對產業的發展帶動能力仍不突出，產業生態有待進一步優化。目前各地對“新城建”項目策劃、推介、包裝的能力和資源儲備還不夠充分，向“新城建”轉型尚未形成明晰的產業結構，缺乏足量頭部企業示范引領帶動產業鏈升級發展，急需以政府為主導、行業內聯動的標準引導和政策扶持，以企業為主體、以高校和科研單位為依托、科技與經濟一體化的技術研發轉換體系也亟待建立。

2.5 自主創新引領不足，應用場景有限

一是自主創新動能不足。“新城建”相關技術與國外比存在一定差距，以BIM 技術為例，目前仍有很多設計、施工單位采用傳統的手繪圖紙和CAD 軟件，科技水平落后，管理模式陳舊，不愿主動轉變觀念，雖然已有BIM 建模軟件的國產廠商，但是在成本控制、施工管理、綜合分析和集成管理方面與國外成熟軟件的差距仍較大，項目建設方面，產業工人仍以低文化水平農民工為主，對新技術應用接受度差。

二是新技術應用場景有限。從調研看，多數新型基礎設施只是作為傳統基礎設施運行管理的輔助手段，主要服務于政府加強行政管理、提升行政效率，受各種因素的影響，相關數據、技術等要素資源市場化前景不明朗，尚未充分發揮技術賦能優勢，未拓展更多的應用場景，市場化應用仍存在諸多障礙。比如，基于BIM 技術的報建審批、施工圖設計審查、竣工驗收備案、工程檔案管理的工作機制還未建立；產業鏈各環節對BIM 技術應用價值感受度還不深、獲得感還不強、認可度還不高。

3.“新城建”破局路徑探討

3.1 制定數據歸集的政策標準，暢通數據共享渠道

在推進“新城建”試點工作過程中，需要多層級多部門的數據支持，相關部省級部門的數據對“新城建”試點項目非常關鍵，建議在國家層面對各試點城市數據資源共享需求、安全保障措施、數據保密要求等方面給予指導支持，研究制定數據歸集的政策標準，協調有關安全保密部門制定相關保密制度，防止發生數據泄密事件，同時又不影響用戶單位正常使用，實現“新城建”建設與信息安全“雙贏”。例如，廣州市探索編制的《廣州市地下管線信息在線共享實施方案》，構建了地下管線數據脫敏和有條件在線共享機制，為敏感數據的安全共享提供了有益探索。

3.2 加大資金和政策支持，大力推動“新城建”產業發展

“新城建”項目普遍存在資金需求大、盈利模式不明確等問題，單純依靠政府財政資金推動難以實現可持續發展，需要進一步探索更加豐富的可復制、可推廣的商業模式，引導更多社會資本積極參與，主管部門及政策性金融機構在探索完善“新城建”投融資路徑、爭取資金支持、加快打造產業體系等方面給予更多的指導和支持。例如，鼓勵多主體參與建設和運營車城融合項目，大力支持上下游企業協同創新和核心技術攻關，吸引產業要素集聚，創新開展數據應用運營和商業合作，探索智能網聯汽車商業化運營。大力推動“新城建”產業與應用示范基地建設，科學開展“新城建”試點中期評估工作，探索創新技術路徑和商業模式，進一步激活社會力量參與“新城建”試點任務的強大動能。

3.3 提升綜合研發能力，加快推進“新城建”相關技術應用

加大“新城建”相關技術科研攻關力度，積極探索建立“政、產、學、研、用”一體化合作生態圈，以及構建產業聯盟等多方協作和資源共享模式，降低“新城建”相關產品的研發成本及風險，優化企業研發布局，大幅提升企業綜合研發能力，增強我國“新城建”產業的自主創新能力。以政府投資項目、小型項目為重點，探索國產“新城建”相關技術的推廣應用，積極解決“卡脖子”難題。探索構建“新城建”相關國產軟件免費試用模式，鼓勵設計、施工單位在項目建設中加大“新城建”相關國產軟件應用力度，推動數字技術與工程建造深度融合。

3.4 構建“新城建”多元發展體系，積極培育“新城建”產業經濟

充分發揮政府引導作用，鼓勵社會資本參與“新城建”投資，不斷拓寬“新城建”參與模式，打造創新協調工作機制，形成部門聯動、產業協作的協同發展局面，切實提升“新城建”發展質量和水平。積極培育“新城建”產業經濟，以“新城建”對接“新基建”。依托現有產業基礎，推動“以用帶產、以建促產”，培育壯大“新城建”產業經濟，促進一批科技含量高、成長性好、帶動力強、影響力大的“新城建”市場主體和重點產業項目落地，加快構建核心技術自主可控、產業鏈高效安全、產業生態循環暢通的“新城建”產業體系。

4.結語

在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，城市發展模式亟需變革創新，這為新一代信息技術提供了更為廣闊的應用場景和創新空間。加快推進“新城建”是推動城市建設提質增效、促進城市高質量發展的重要路徑，有利于充分釋放我國城市發展的巨大潛力，帶動有效投資，培育新的經濟增長點，形成發展新動能，有利于加快轉變城市開發建設方式，整體提升城市建設水平和運行效率，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在未來的“新城建”推進過程中，需結合區域經濟產業及城市空間發展特征，從頂層戰略設計出發，統籌考慮空間、建設、可持續發展及運營管理等多維度、多層面的應用，以解決過去城市發展過程中采用傳統技術路徑難以解決的問題，形成面向未來的城市核心競爭力，協力打造宜居、韌性、智慧城市。