“料理包”食品安全監管問題研究

徐葭沁

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

“料理包”是近幾年在我國興起的產品，“料理包”的出現與快餐行業、外賣行業的發展具有密切聯系。一方面，隨著現代都市生活節奏的加快以及人們用餐習慣的改變，簡餐、快餐的市場需求激增，作為食品工業化的產物，“料理包”因具有低成本、高效率、標準化等優勢而廣受快餐市場推崇。另一方面，外賣行業的興起成為“料理包”迅速占據市場的助推器。隨著互聯網的飛速發展，網絡訂餐平臺逐步發展壯大，越來越多的商家入駐平臺，開辟“互聯網訂餐”的餐飲銷售新模式[1]。華創證券研報指出，伴隨線上外賣的飛速發展，“料理包”迅速發展，預計整體規模在500 億級別左右。2013—2015 年“料理包”進入發展黃金時期，2016—2017 年市場增量最為劇烈[2]。在餐飲大趨勢的影響下，我國“料理包”行業的發展環境較好，目前正處在上升發展期。然而，大量企業涌入“料理包”賽道的結果是，行業內市場競爭加劇且行業亂象時有發生，上游生產企業魚龍混雜、生產條件參差不齊，下游經營者經營使用不規范，食品安全問題令人擔憂。現階段我國“料理包”食品的市場監管狀況如何、面臨著什么樣的問題、應該怎樣進行合理有效的監督管理等方面，仍值得進行深入分析與探討。

1 “料理包”生產流通中存在的食品安全風險

1.1 “料理包”的定義

“料理包”又稱“菜肴包”或者“速食包”，是通過工業化手段批量制成的成品菜肴[3]，具有開袋即食或加熱即食的特點，根據保鮮技術的不同，有的采取常溫存儲的方式，有的需要進行冷藏儲存。“料理包”應用場景廣泛，除了外賣餐飲店、快餐店、正餐店、街邊小店等傳統餐飲機構，一些大型餐飲品牌，如西貝莜面村、海底撈，還自建中央廚房生產“料理包”以供應門店出餐或售賣，疫情期間部分餐飲品牌還在電商零售平臺上銷售“料理包”，使“料理包”產品走向家庭餐桌[4]。

1.2 “料理包”生產流通中的食品安全風險分析

從食品安全的角度看，基于餐飲行業產業鏈長、風險控制環節多之固有特質，“料理包”在從加工制作到流通消費的每一個環節中都有可能存在食品安全風險。

首先，生產環節的不規范會極大程度地影響產品質量安全。“料理包”在制作過程中一般要先經過清洗、分切、揀凈等環節，因此食材原料是否安全、制作環境是否符合衛生要求會直接影響到“料理包”的質量安全。除此之外，如果“料理包”使用的包裝袋不符合安全標準，例如添加劑使用不當（塑化劑超標等），在高溫環境下可能會釋放出雙酚A、聚氯乙烯等有毒物質，則可危害人體健康[5]。

其次，冷凍“料理包”在物流和倉儲環節可能存在食品變質的風險。目前市場上的“料理包”大部分采用冷凍保鮮技術，因此在產品運銷過程中冷鏈是否穩定極為重要，因為一旦在存儲運輸過程中出現“冷鏈缺失”，極有可能對其品質造成不可逆的負面影響。盡管目前我國冷鏈運輸行業正處于飛速發展階段，相關技術及設備更新、普及較快，但出于設備故障、監管缺失等原因，仍然不能完全避免“冷鏈缺失”情況的出現，一旦運輸倉儲環境溫度失控便可能會導致“料理包”內的食物變質，或產生食源性疾病的風險。

最后，“料理包”產業鏈下游主體眾多，不同主體經營售賣“料理包”及其制餐食品的過程中也存在一定食品安全風險。例如，在餐飲銷售環節，有的餐飲門店不具備倉儲條件而大量囤積“料理包”，在“料理包”過期之后繼續進行經營售賣；有的外賣經營者在既沒有實體店，也沒有合規操作間的情況下就開始加熱“料理包”制作外賣，上述行為均存在一定的食品衛生安全隱患[6]。而在商超、便利店、電商平臺等零售環節中，商品品質是否過關，是否存在臨近保質期、包裝破損等情況[7]也將成為影響零售“料理包”食品質量安全的因素。

2 “料理包”食品安全監管現狀及存在的問題

2.1 “料理包”食品安全監管現狀

2.1.1 中小型生產企業和小微型餐飲經營者為主要監管對象

我國“料理包”行業雖然起步較晚，但隨著下游需求的增多，市場規模也在不斷擴大，2019 年我國“料理包”行業市場規模已經達到71.1 億元[8]。整體上看，中小型“料理包”企業較多，但其產品價格低廉、質量不高，主要依靠低價優勢搶占市場；而大型餐飲品牌中央廚房制作、品牌與大型工廠合作或定制生產的“料理包”品質雖能夠得到保障，但價格較高、消費需求相對較低，因此所占市場份額有限。就目前來看，廉價或平價“料理包”市場需求高且占據主要市場份額，但由于行業內部競爭較為激烈也導致生產過程中普遍存在食材選用不嚴格、生產環境衛生差等問題。在“料理包”產業鏈下游，小餐館、小作坊等小微型餐飲經營者為上述“料理包”的主要需求方，這類群體數量眾多且分布零散，且經營者食品安全意識通常不高，屬于當下監管的重點對象。

2.1.2 存在違規生產使用“料理包”的現象

一是“料理包”生產過程衛生不達標。“料理包”食品安全問題最初受到關注源于一場視頻風波。2018年11月16日，一段食品工廠的視頻在網絡中迅速發酵，視頻中，合肥一公司生產外賣速食包的生產環境惡劣，生產流程嚴重不規范[9]。由于該視頻傳播范圍較廣，具有一定的社會影響，之后，合肥市食品藥品監督管理局對該事件介入了調查，調查結果未發現過期食品原料和成品，但因企業生產過程控制存在問題，最終給予該企業責令停產停業的行政處罰。

二是經營超過保質期的“料理包”。在中國裁判文書網上以“料理包”為關鍵詞進行搜索，共查詢到2例涉及料理包不當使用的非訴執行審查行政裁定書[10-11]，其中一起是因被執行人經營超過保質期的冷凍料理包食品，另一起是因被執行人將已超過保質期的料理包放在經營場所內使用。上述兩起案件的違法主體均因經營超過保質期的食品而被相關執法部門給予“罰款50 000元”的行政處罰。

三是生產使用三無“料理包”。根據新聞報道，某記者在某加盟商處購買了6 包“料理包”，但其中3份“料理包”上無配料表、生產者的名稱及地址、生產日期、食品生產許可證號，僅有品名、保質期和凈含量信息，而剩下3份料理包具有執行標準號和委托商名稱和地址，但無生產商名稱、地址及食品生產許可證號[12]。根據《食品安全法》[13]第67條的規定，預包裝食品的包裝上應當標明生產日期、成分或者配料表、生產者的名稱、地址、聯系方式、保質期、生產許可證編號等事項。而對于上述無生產者名稱和地址、無配料信息、無產品標準代號及生產許可證編號的“料理包”，難以確定其生產過程是否符合相關標準、食材是否合格，無法保證食品中不存在有毒有害物質，食品安全隱患較大。

2.2 “料理包”食品安全監管存在的問題

2.2.1 執法層面存在的問題

第一，“劣質包”溯源難。從監管實踐來看，普通餐飲門店使用的“料理包”基本不在商場或者農貿市場流通，經營者一般采用直接向經銷商、廠商訂購或者通過電商平臺下單的方式采購“料理包”，通過電商平臺下單的“料理包”其廠商尚且可以追溯，但一些缺乏相應資質、生產設備簡陋的“小作坊”生產出的“料理包”往往缺失生產者名稱、生產地址等基本信息，監管難以追溯，更別提進行追責。

第二，監管頻度低，缺乏全程監管。相比行業的飛速發展，目前全國各地市場監管部門對于“料理包”食品安全問題重視度不足，監管頻度較低。部分“料理包”的生產安全問題不是通過執法監督發現，而是基于消費者舉報或是媒體爆料，這暴露出相關執法監督活動的缺位。“劣質包”之所以能在市場上“大行其道”，一方面與“小作坊”本身分布散、位置隱蔽的特點有關，另一方面由于監管部門缺乏經常性檢查，沒有及時取締相應的違法行為。此外，相關監管僅僅是單環節的局部性監督，缺少全程監管。正如前文分析，“料理包”在生產、運輸、利用等多個環節均存在食品安全隱患，而目前執法機構的監管重點主要圍繞最末端的使用環節，未站在整體全局的視野上對“料理包”從生產到經營使用的各個環節進行全過程監督。在前文提及的“視頻曝光”事件中，涉及某公司生產環境的視頻被曝光后相關執法部門才展開相應調查，可見執法部門在源頭監管環節存在較大漏洞。

2.2.2 立法層面存在的問題

第一，生產許可類型不明。“料理包”并非嚴格法律用語，在實踐中也被稱為“速食包”“方便菜”“調理包”。根據《食品安全法》[13]及《食品生產許可管理辦法》[14]的相關規定，食品生產實行許可制度，生產“料理包”的企業首先應獲得相應類別的生產許可證，并應在食品包裝或標簽上標注食品生產許可證編號。通過對電商平臺進行隨機調查發現，部分“料理包”廠商持有“速凍食品”的生產許可證，另外也有廠商同時持有“速凍食品”和“方便食品”等多類生產許可證。另外，生產常溫“料理包”應申請何種許可證目前也尚不明確，實踐中有觀點認為生產企業僅需持有“罐頭”或“調味品”的食品生產許可證即可生產常溫“料理包”。

第二，缺少產品國家標準。“料理包”在生產許可類型上的模糊界定也導致“料理包”食品生產執行標準不明確。食品安全標準是強制執行的標準，企業在生產、加工過程中需對原料、輔料到成品嚴格把控，以確保食品生產、經營全過程均符合食品安全國家標準[15]，否則可能會受到執法部門處罰。食品安全標準的強制執行并不意味著企業在生產環節中只能執行國家標準，相反企業可以選擇執行國家標準外的推薦性標準、行業標準、地方標準乃至企業標準、團體標準，前提是上述標準符合強制性國家標準的相關要求。截至2022年8月，《食品安全國家標準目錄》共有1 455 項標準[16]，其中，13 項為通用標準，另外還包括各類食品產品標準、食品添加劑質量規格及相關標準、生產經營規范標準以及各類檢驗方法流程等標準。目前，專門針對“料理包”的產品國家標準尚未出臺。

3 加強“料理包”食品安全監管的可行路徑

3.1 明確“料理包”生產許可類型，推動制定相關標準

現有制度規范中與“料理包”相近的食品概念較多，國家規定中如“方便食品”“速凍調制食品”，但“料理包”是否符合上述食品的定義仍有疑問。地方、團體規定中如“預制菜”“方便菜肴”“預制包裝菜肴”等，上述規范同樣存在調整對象定義模糊的問題，另外這些規定均為地方性、團體性規范，效力層級不高且適用范圍有限，絕大多數生產企業難以對上述規范進行適用。

針對“料理包”食品存在的生產許可和執行標準不明的問題，提出以下建議：一是建議相關部門進一步研究“料理包”的特點，明確其食品類型定位，配套出臺生產許可審查細則，進一步規范與統一“料理包”生產許可制度。二是建議出臺制定針對“料理包”的食品生產國家標準和地方標準，只有不斷嚴格生產標準，才能規范企業的生產流程，強化食品安全檢驗規范，使高質量的“料理包”逐漸在市場上占據更大份額，促進“料理包”市場的良性發展。在國家標準尚未出臺之際，對于已頒布實施的與“料理包”相近食品的地方、團體標準，有關部門要盡早出臺標準問答，厘清標準的適用范圍，對標準未闡述清楚、有疑義的地方進行解答[17]。

3.2 強化政府監管力度，實現全過程監管

各地監管機構應加強對“料理包”食品特點的認識，對“料理包”生產到“料理包”經營使用的各個環節開展相應檢查工作。

首先，加強生產環節的監督檢查。監管部門應定期開展“料理包”生產企業專項執法檢查工作，確保生產流程合規，一旦發現企業未按規定實施生產過程控制，需依法責令其停產停業，限期整改[18]。加強抽檢力度，堅決打擊為提升菜品口感或提高保存時長而濫用添加劑的行為[19]，督促“料理包”生產企業守法合規經營。獎懲并施，對連續多年檢查合格的企業進行公告獎勵，予以政策補貼，對缺少資質證明、非法生產加工的“黑工廠”“黑作坊”堅決取締、依法追究責任，確保劣質“料理包”不流入市場。

其次，針對目前“料理包”物流運輸環節的監管缺失，未來隨著“料理包”市場的進一步拓寬以及食品安全追溯系統的不斷普及，可以鼓勵“料理包”生產企業引進食品安全追溯系統。將“料理包”納入全程可追溯管理后，購買者通過掃描條碼即可知道“料理包”的生產單位、生產日期、生產原料，企業及執法機構通過系統便可查詢“料理包”的運輸情況，一旦發現相關問題可向物流運輸者追責，并及時召回相關產品。運用食品安全追溯系統能夠有效實現對“料理包”從生產、運輸到銷售全過程的即時跟蹤與動態觀測，以精準發現和處理食品運輸各環節出現的安全問題[20]。

最后，要強化流通環節的監督管理。對于電商平臺上銷售的“料理包”，由于電商平臺并不是專業的執法機構，且對于商家提供的生產許可證、經營許可證等僅負有初步審查義務，可能會出現經營者“蒙混過關”的情況。因此，要加強對電商平臺銷售“料理包”的監督檢查力度，對于缺少相關許可資質的商家責令其下架商品。針對餐飲門店經營者，監管要圍繞“料理包”是否規范使用開展常態化檢查，除了對過期、變質的“料理包”進行依法查處外，要加強對“三無”料理包的追溯，深入挖掘違法線索，對違法生產者、經營者一并予以懲罰，有力震懾違法行為。針對外賣經營者，要嚴格把控商家準入的關卡，杜絕無營業執照、衛生條件不達標等商家進入平臺；建立不良商家退出機制，對于多次使用劣質“料理包”的外賣商家，將其列入平臺黑名單[21]。

3.3 充分動員社會力量，倡導實現全民監督

實踐中，“料理包”的生產者、銷售者、使用者分散，且存在眾多位置隱秘的“黑作坊”“小攤販”，而我國監管主體的執法力量和精力有限，單一依靠政府開展執法活動不能達到食品安全監管的滿意效果。鑒于我國食品安全的監管難度，倡導食品安全“社會共治”已經成為大勢所趨。食品安全“社會共治”強調發揮社會各主體的責任意識，共同監管食品安全[22]，在“料理包”食品安全監管的過程中，不僅要在強調政府責任的基礎上加大監管力度、優化監管模式，也要重視與發揮社會主體的力量。

3.3.1 充分發揮媒體宣傳及監督的作用

在互聯網時代，媒體是最好的食品安全宣傳平臺，媒體報道的作用在于其能拓展消費者獲得食品安全信息的渠道，繼而影響消費者的消費選擇，使消費者能夠更好地規避風險[23]。此外，媒體曝光還能借助輿論壓力引起監管機構介入調查，通過聲譽懲罰機制促使生產企業整改等多種途徑以間接參與食品安全治理。因此，作為食品安全問題的主要揭露者，媒體應充分發揮監督者的作用，及時發現和揭露食品安全違規行為，并在事件曝光后通過持續跟蹤報道以實現長期監督效果[24]，讓“料理包”生產流通過程中各類違法現象無處遁形。

3.3.2 調動社會公眾參與監督的積極性

食品安全關系到社會公眾的切身利益，公眾的日常生活離不開食品消費。當前我國食品監管領域存在執法力量不足、執法效率偏低、監管覆蓋不全面的客觀問題，而紓解上述執法困境的有力舉措之一就是引導社會公眾參與食品安全監督，發揮社會公眾在投訴舉報、配合執法等方面的能動作用。因此，各地監管部門應進一步完善健全食品安全有獎舉報機制，提高食品安全有獎舉報機制的科學性與可操作性[25]，對提供違法行為線索、從實舉報的個人或機構予以獎勵或表彰。另外，還要加強食品安全宣傳教育，提高公眾對食品安全的鑒別能力，增強公眾的法律意識、維權意識，呼吁全民參與食品安全監督，共同維護食品安全。

3.3.3 重視和發揮行業協會的作用

《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》[26]曾提出：“充分發揮行業協會作用，加強行業管理，規范、引導、督促行業自律，營造食品安全誠信環境，培育食品安全誠信文化。”在對“料理包”進行監管的過程中也應當發揮行業協會的作用，鼓勵行業內部制定自律規范，建立黑名單制度和獎懲制度，通過強化行業自律來彌補政府治理的空缺和弱項。

4 小結

民以食為天，食以安為先。作為中餐標準化的產物，“料理包”的出現源于餐飲行業對更高的經營效率及更低的經營成本的追求，在商人逐利心理的催化下，如果不對“料理包”行業加強監管將導致市場主體無序競爭，不僅不利于行業的健康發展，更可能給廣大的消費者帶來嚴重的食品安全隱患。餐飲行業的底線是保障“舌尖上的安全”，必須將“料理包”納入監管，進一步強化執法和完善相關立法，加強行業自律并引導全社會共同參與食品安全治理，在筑牢“料理包”食品安全底線的同時助力行業高質量發展。