對甘肅省交通運輸發(fā)展不平衡不充分問題的調(diào)研分析及對策建議

肖忠斌 高玉銀 溫玉莎

1.蘇交科集團股份有限公司 江蘇 南京 210017

2.甘肅省公路網(wǎng)規(guī)劃辦公室 甘肅 蘭州 730030

1 甘肅省交通運輸發(fā)展基本情況

截止2021年，甘肅全省公路網(wǎng)總里程達15.7萬公里，高速公路通車總里程6706公里，貫通14個市州政府駐地；全省100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)瀝青（水泥）路貫通和通客車目標。全省鐵路營業(yè)里程4679.9公里，全省建有1個通用機場，9個干支線機場，蘭州中川國際機場跨入全國“千萬級”旅客吞吐量機場行列。全省內(nèi)河航道通航里程約為911公里，約占通航里程的50%。

隨著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和和交通強國目標的深入推進，對照高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)人民滿意交通等要求，甘肅省交通運輸需求擴大和有效供給不足的困難和問題仍然突出，交通運輸發(fā)展依然存在不平衡不充分問題存在，基于充分走訪調(diào)研，目前主要表現(xiàn)在以下方面：

2 甘肅省交通運輸發(fā)展不平衡不充分問題分析

2.1 不充分問題

2.1.1 規(guī)模結(jié)構(gòu)方面

（1）基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)有效連通不足

2021年，甘肅省公路網(wǎng)里程僅占全國公路網(wǎng)總里程528萬公里的3.0%，其中高速（一級）公路通車里程為6706公里。各市州內(nèi)的縣區(qū)規(guī)劃以普通國省道連接，但一些省道是由之前的縣鄉(xiāng)道組成，路況與通行條件欠佳，技術(shù)等級不匹配，快速性、便捷性不足。鐵路營業(yè)里程僅占全國鐵路網(wǎng)總里程的3.1%，綜合運輸方式優(yōu)勢不明顯。民航干支線機場達9個，只有1個張掖丹霞通用機場。內(nèi)河水運受客觀條件限制，運輸服務(wù)能力不足[1-2]。

（2）路網(wǎng)密度相對偏低

全省公路網(wǎng)規(guī)模適中，配置欠佳，中部地區(qū)路網(wǎng)密度偏低，蘭州、天水、慶陽、嘉峪關(guān)等市的公路網(wǎng)水平與經(jīng)濟社會發(fā)展地位不匹配。全省鐵路網(wǎng)密度遠低于全國平均水平，機場密度與全國平均水平也存在差距。

（3）等級結(jié)構(gòu)不盡合理

技術(shù)等級方面，甘肅等級公路（四級及以上）里程較全國平均水平比重低，高等級公路比重也偏低。行政等級方面，按照國家公路網(wǎng)規(guī)劃，甘肅部分等級較低的縣、鄉(xiāng)、村道升級為普通國省道，導(dǎo)致全省國省公路平均技術(shù)水平降低。

2.1.2 布局銜接方面

（1）運輸樞紐布局建設(shè)系統(tǒng)銜接性不強

大部分鐵路客運站在建設(shè)過程中未能與既有公路客運站及城市公交樞紐站合理銜接，造成旅客出行和換乘距離相對較遠，換乘時間長。

（2）重要節(jié)點路段通行能力有限

隨經(jīng)濟發(fā)展加快，普通國道部分路段交通流量激增，城市出入口路段擁堵嚴重。以蘭州市為例，主城區(qū)干線公路相對密集且凌亂，城市出入口通行能力參差，最終造成城區(qū)交通擁堵。

（3）干線公路網(wǎng)絡(luò)化程度不高

全省14個市州政府駐地雖已實現(xiàn)高速公路連通，但不同等級瓶頸路段仍存在，高速公路網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；б嫖茨艹浞煮w現(xiàn)。

2.1.3 融合發(fā)展方面

（1）協(xié)同融合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

甘肅省旅游資源豐富，但景點分散，游客對交通設(shè)施依賴程度很高，目前旅游交通網(wǎng)絡(luò)體系仍待完善，出行服務(wù)品質(zhì)有待提升。

（2）信息技術(shù)應(yīng)用水平不高

目前，甘肅省已打造了多個交通運輸信息化平臺，但距離滿足智慧交通仍存在一定差距。一是多部門、跨行業(yè)的信息化協(xié)同和資源共享不足；二是基于大數(shù)據(jù)、移動終端等新技術(shù)應(yīng)用不足；三是交通公共信息服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)渠道和服務(wù)方式單一；四是交通安全監(jiān)測數(shù)據(jù)采集不全面；五是交通地理信息系統(tǒng)圖層資源不能滿足專項業(yè)務(wù)和公共信息多元化服務(wù)需求。

（3）新業(yè)態(tài)發(fā)展支撐不足

蘭新高鐵、寶蘭高鐵、蘭渝鐵路建成，對公路中長途客運產(chǎn)生巨大沖擊，傳統(tǒng)出租車行業(yè)也面臨著網(wǎng)約車等新業(yè)態(tài)的沖擊[3]。共享單車有效解決了群眾出行的“最后一公里”，但同時存在運營混亂、缺乏監(jiān)管等問題，需要監(jiān)管部門進一步完善城市慢行系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)。

2.1.4 保障能力方面

（1）建設(shè)和養(yǎng)護資金供給能力有限

一是公路建設(shè)資金需求與供給存在很大差距。全省公路項目建設(shè)主要依靠車購稅補助籌集資本金，剩余的資金缺口則通過多渠道融資籌集，籌集難度大、實際到位率低的狀況延續(xù)至今。

二是公路養(yǎng)護維修資金缺口加劇。近年，全省公路養(yǎng)護資金主要通過燃油稅返還資金解決，但甘肅公路收費總額較小，返還比例低，重要國省干線公路和高速公路難以開展預(yù)防性養(yǎng)護和正常維護。

三是規(guī)劃項目缺乏資金保障。與鄰省相比，甘肅省交通固定資產(chǎn)投資保持高位運行。面對經(jīng)濟實力弱、發(fā)展基礎(chǔ)差的現(xiàn)狀，規(guī)劃投資目標任務(wù)的項目融資和資金保障成為難題。

（2）安全保障設(shè)施尚不完善

甘肅自然災(zāi)害分布范圍廣且多發(fā)，對部分普通干線公路、農(nóng)村公路、場站等交通基礎(chǔ)設(shè)施造成毀壞，存在安保設(shè)施不完善、線型較差、抗災(zāi)能力差等問題。

（3）生態(tài)環(huán)保剛性約束增強

甘肅省作為“西北乃至全國的重要生態(tài)安全屏障”，地質(zhì)地貌、氣候類型復(fù)雜，資源環(huán)境承載能力較低，交通建設(shè)后備土地資源有限，環(huán)境資源與交通發(fā)展相互制約。

2.2 不平衡問題

2.2.1 區(qū)域發(fā)展方面

（1）市州間路網(wǎng)發(fā)展不均衡

受經(jīng)濟發(fā)展水平和人口分布等因素影響，甘肅公路網(wǎng)絡(luò)總體呈現(xiàn)東密西疏的特點。市域內(nèi)的大部分普通國省道與主城區(qū)道路共線，分流疏解過境交通能力弱；河西片區(qū)高級路面公路比重較低。

（2）農(nóng)村公路通達深度不均衡

一是新建農(nóng)村公路路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)單一。圍繞建制村就近連接國省道或縣鄉(xiāng)道，以實現(xiàn)通暢為目標，覆蓋的自然村數(shù)量少，支撐產(chǎn)業(yè)、旅游等開發(fā)能力有限。

二是群眾對交通通行條件期盼值高。部分交通工程建設(shè)標準就低取用，設(shè)計使用壽命短，安全隱患大，不能滿足群眾出行意愿。

三是各市州、縣區(qū)財政困難，養(yǎng)護資金籌集不到位，部分公路無法及時養(yǎng)護維修，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理所設(shè)立不滿足養(yǎng)護需求，專業(yè)隊伍與設(shè)備缺乏。

四是農(nóng)村客運和物流發(fā)展落后。受多因素制約，農(nóng)村客運班線難以正常運行。交通與電商貿(mào)易、郵政快遞等融合欠佳，支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合作用未發(fā)揮。

2.2.2 運輸結(jié)構(gòu)方面

（1）客運市場變革創(chuàng)新乏力

隨著中西部地區(qū)高速鐵路網(wǎng)的建設(shè)完善，公路客運客源流失，傳統(tǒng)經(jīng)營模式受到替代出行方式和新業(yè)態(tài)沖擊。運輸方式之間規(guī)劃分離，換乘銜接不暢，仍需客運行業(yè)多部門協(xié)同調(diào)整長期發(fā)展觀念。

（2）貨運面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整

甘肅大部分市州屬于資源輸出型城市，受政策因素、市場競爭、鐵路路網(wǎng)完善的影響，目前公路貨運市場呈低迷狀態(tài)。以多式聯(lián)運等為代表的現(xiàn)代運輸方式發(fā)展緩慢，物流標準化程度低，效率難以提高。

（3）運輸市場缺乏有效支持

甘肅省道路運輸市場結(jié)構(gòu)零散，物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、功能單一，物流業(yè)態(tài)發(fā)展滯后，不適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展需求。運輸管理體制和運行機制不完善，影響市場資源科學配置和高效流通。

3 對策措施和建議

3.1 全面加快交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

3.1.1 實施存量資源良好維護戰(zhàn)略

對重點交通項目加大既有設(shè)施預(yù)防性養(yǎng)護維修，優(yōu)化存量資源配置，解決最后一公里問題，有效提升銜接和服務(wù)能力。研究制定高速公路差異化收費政策，探索普通公路特長隧道和特大橋梁征收通行費彌補養(yǎng)護資金短缺問題。

3.1.2 努力擴大優(yōu)質(zhì)增量供給

積極爭取中央車購稅補助資金和省級一般債券與專項債券支持，合理把控優(yōu)質(zhì)規(guī)模增量，打通瓶頸斷頭路，著力完善出邊、出海、省內(nèi)經(jīng)濟通道，拓展綜合運輸通道網(wǎng)絡(luò)連通功能。河西地區(qū)，統(tǒng)籌考慮與鄰近省區(qū)市之間多通道互聯(lián)互通的問題。中東南部地區(qū)，加快省級高速公路建設(shè)，解決重點中心城市交通擁堵和路網(wǎng)布局與等級結(jié)構(gòu)不合理問題。

綜合考慮人口、經(jīng)濟、資金籌措、資源環(huán)境承載等因素，穩(wěn)步推進具備條件的縣區(qū)實現(xiàn)高速公路連通，及普通國道提級改造。嚴格按照建設(shè)管理事權(quán)和責任，穩(wěn)步推進省級高速（一級）、普通省道、旅游公路、農(nóng)村公路建設(shè)，盡力完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局。

3.1.3 努力推進交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸

加快農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快實施撤并建制村通硬化路工程、農(nóng)村公路危橋改造工程、農(nóng)村客運站建設(shè)工程等農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，補齊農(nóng)村交通運輸發(fā)展短板。

建立農(nóng)村公路管理“四個體系”。組織保障體系方面，進一步完善和落實省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級責任；資金保障體系方面，構(gòu)建農(nóng)村公路管養(yǎng)資金投入體系；技術(shù)指導(dǎo)體系方面，加快完善農(nóng)村公路技術(shù)標準，選派專業(yè)技術(shù)干部作為技術(shù)指導(dǎo)；績效考核體系方面，建立以路況、大中修里程、養(yǎng)護資金、機構(gòu)能力建設(shè)等為主的績效考評機制。

推進農(nóng)村養(yǎng)護實現(xiàn)“四化”。規(guī)范化方面，加快建立適合甘肅特點的養(yǎng)護管理制度體系；專業(yè)化方面，努力打造專業(yè)化的養(yǎng)護管理人才隊伍；機械化方面，大力推廣成熟的養(yǎng)護工程施工工藝和施工設(shè)備；市場化方面，鼓勵經(jīng)濟發(fā)展、市場成熟的地區(qū)逐步推行養(yǎng)護工程市場化。

3.2 有效提升綜合交通運輸服務(wù)水平

一是加強綜合交通運輸樞紐建設(shè)。

按照客運“零距離換乘”和貨運“無縫隙銜接”的目標，重點打造一批開放式、立體化的綜合客運樞紐和建設(shè)一批具備多式聯(lián)運功能以及線上線下結(jié)合、干支銜接的綜合貨運樞紐。通過公鐵聯(lián)運，發(fā)揮公路運輸“點對點”“門到門”的優(yōu)勢，打通運輸服務(wù)最后“一公里”。通過“空鐵聯(lián)運”，實現(xiàn)地面交通網(wǎng)與空中交通網(wǎng)的速度互補、經(jīng)濟互補、客源互補、線路互補。

二是打造一批功能完備的交通物流樞紐節(jié)點體系。

優(yōu)化交通樞紐與物流節(jié)點空間布局，充分發(fā)揮河西走廊運輸通道優(yōu)勢，推進以蘭白為核心的大蘭州區(qū)域物流中心建設(shè)。完善物流基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成服務(wù)全國、面向“一帶一路”的物流集散中心和樞紐帶。

加快多式聯(lián)運設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建能力匹配的集疏運通道，盡快打通連接樞紐的最后“一公里”。鼓勵城市充分利用骨干道路，分時段、分路段實施城市物流配送，有效減少貨物裝卸、轉(zhuǎn)運、換裝次數(shù)。加快完善縣級物流中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村配送站、農(nóng)村貨運網(wǎng)點三級農(nóng)村流通服務(wù)體系。

培育龍頭企業(yè)，推動貨運物流集約化規(guī)模化發(fā)展。依托龍頭物流企業(yè)，打造上有生產(chǎn)廠家、中連運輸團隊、下接市場的現(xiàn)代物流商貿(mào)聯(lián)盟。運輸裝備更新、物流企業(yè)進駐等方面給予政策支持，推動企業(yè)在絲綢之路沿線國家開展物流業(yè)務(wù)搭建服務(wù)平臺，使甘肅省成為絲綢之路經(jīng)濟帶重要的物流組織中心。

三是推動服務(wù)模式創(chuàng)新，推廣先進的物流組織模式。

鼓勵物流企業(yè)調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，積極優(yōu)化運輸組織方式，創(chuàng)新運營模式，達到資源優(yōu)化配置、提高運輸效率、降低車輛空駛率等效果。積極組織開展城市綠色貨運配送示范工程，重點建設(shè)城市分撥中心、共同配送中心和末端配送點三級物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，形成干線運輸與城市配送有效銜接、末端配送覆蓋較高的服務(wù)業(yè)態(tài)。

四是加強交旅融合、推動路域經(jīng)濟發(fā)展。

努力改善公路運營條件，積極在公路服務(wù)區(qū)打造房車自駕車驛站等新型旅游公共服務(wù)載體，推動道路客運和新型旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；規(guī)劃建設(shè)一批 “司機之家”，為過往貨運車輛駕駛員提供多樣化服務(wù)。

3.3 統(tǒng)籌推進現(xiàn)代信息技術(shù)協(xié)同應(yīng)用

一是建設(shè)交通信息港。

整合運輸信息資源，向社會和企業(yè)開放客貨運輸服務(wù)性數(shù)據(jù)，加快構(gòu)建資源共享、優(yōu)勢互補的運輸服務(wù)信息資源格局，實現(xiàn)信息服務(wù)“一點通”、公眾出行“一卡通”、服務(wù)監(jiān)督“一號通”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，不斷提升交通運輸運行效率和服務(wù)質(zhì)量。

二是打造兩個平臺。

加快構(gòu)建智慧高速公路綜合管理平臺。積極試點“無感支付”收費新技術(shù)，提高收費站通行效率。積極推廣“綠色通道”智慧化管理系統(tǒng)，提高“綠通”車輛查驗準確率。構(gòu)建“一體化”智慧高速綜合管理平臺，為路網(wǎng)運行監(jiān)測、交通組織與控制、交通綜合信息服務(wù)、安全與緊急救援、聯(lián)網(wǎng)收費與稽查、隧道管理等6大領(lǐng)域提供數(shù)據(jù)支撐和分析研判。

加快構(gòu)建智慧公路建設(shè)養(yǎng)護管理平臺。依托GIS地理信息系統(tǒng)、GPS/北斗衛(wèi)星定位、移動4G、5G通信技術(shù)，開發(fā)建設(shè)智能化公路日常養(yǎng)護管理系統(tǒng)，提高公路運行監(jiān)測和應(yīng)急反應(yīng)能力。

三是積極構(gòu)建面向交通運輸產(chǎn)業(yè)的區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)。

充分結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，借助區(qū)塊鏈技術(shù)多中心化和安全可信、智能合約等特性，有效連接涉及交通運輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府、企業(yè)等行業(yè)主體，車輛，船舶等運輸裝備，道路、場站等基礎(chǔ)設(shè)施，助力交通運輸產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

3.4 著力增強交通可持續(xù)發(fā)展的能力

一是促進交通和相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。

與旅游產(chǎn)業(yè)融合方面，依托高速鐵路、城際鐵路、民航、高等級公路，支持建設(shè)滿足旅游體驗的旅游“慢游”交通網(wǎng)絡(luò)。打造新型交通驛站。

二是大力推進綠色交通發(fā)展。

打造低碳交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施，積極促進鐵路、公路、水路、民航和城市交通等不同交通方式之間的高效組織和順暢銜接。加快新能源、新材料、新技術(shù)在交通領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，做好公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水工作，建立以公共交通為主體，多種交通出行方式相互補充、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的城市客運體系。

三是有力推動平安交通建設(shè)。

強化安全生產(chǎn)責任體系建設(shè)，健全落實安全生產(chǎn)責任制，提升從業(yè)人員安全素質(zhì)，加強監(jiān)督檢查。開展消防安全、電氣火災(zāi)、危險化學品綜合治理專項行動，加快交通應(yīng)急裝備物資儲備中心和應(yīng)急保障體系建設(shè)，加強橋梁隧道等重要設(shè)施和“兩客一?！避囕v動態(tài)監(jiān)控。

四是著力推動行業(yè)高質(zhì)量高品質(zhì)發(fā)展。

建立以“六體系、一平臺”為核心的甘肅省公路建設(shè)項目管理體系，即項目管理組織體系、項目管理流程體系、項目管理制度體系、項目管理責任體系、項目信息公開體系、項目監(jiān)督評價問責體系、項目管理信息平臺等。強化法制交通建設(shè)。加強交通運輸文化體系建設(shè)。

3.5 不斷拓寬交通建設(shè)項目融資渠道

一是盤活存量資產(chǎn)。

積極探索現(xiàn)有政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路的籌融資方式，研究將規(guī)劃建設(shè)的普通公路中獨立隧道和特大橋梁按收費項目實施，鼓勵采用資產(chǎn)證券化等新模式盤活存量資產(chǎn)。

二是積極鼓勵市州探索融資模式。

鼓勵市州積極探索，通過政府專項債券盤活公路沿線土地、礦產(chǎn)、旅游、砂石料等資源。鼓勵市州政府將旅游資源與公路項目總體開發(fā)，打捆實施，融資解決旅游公路缺口資金的問題。

三是建立交通發(fā)展基金（資金池）。

研究利用省級財政性資金建立資金池，重點解決經(jīng)營性公路項目資本金的問題，努力為交通建設(shè)項目提供資金保障。

四是加快運作農(nóng)村公路建養(yǎng)模式。

通過項目整合打包方式招標，實施全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村“暢返不暢”整治工程。引導(dǎo)縣級政府將省級財政撥付的車購稅、燃油稅補助資金等，以及道路沿線土地、旅游等資源開發(fā)權(quán)注入地方市場化運營公司，由市場化運營公司與省屬國企進行合作開發(fā)運營。

4 小結(jié)

交通興，百業(yè)興。新時代下，甘肅省交通運輸行業(yè)需要準確把握構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系和建設(shè)“交通強國”的新要求，客觀認識交通運輸發(fā)展存在的不平衡不充分問題，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，努力建設(shè)人民滿意交通，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感，滿足人民群眾日益增長的美好生活交通運輸需要，有力支撐甘肅經(jīng)濟社會現(xiàn)代化建設(shè)。