“一網統管”治理體系與實施路徑技術研究

張森 朱劍宇

［收稿日期］2023-07-25

［作者簡介］張森（1986— ），女，碩士，中級工程師，主要研究方向：數字經濟、一網統管。

［摘 要］隨著城鎮化的快速發展，人口、資本、技術、數據加速向城市復雜巨系統匯聚，對城市治理提出了嚴峻考驗。“一網統管”作為新時期的社會治理改革創舉，通過技術創新和機制創新，為城市精細化管理面臨的諸多難題提出智能化解決方案。文章旨在提出以數據賦能管理、數據支撐決策為鮮明特征的“一網統管”體系，為城市“全周期管理”提供堅實地基，突破傳統城市治理方式的局限，支撐各類場景應用敏捷上線，為改善城市治理和提升城市韌性探索新的數字化賦能路徑。

［關鍵詞］一網統管；城市治理；數字化賦能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.03.048

［中圖分類號］D63；TP315 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）03-0155-04

0? ? ?引 言

城市是托舉區域政治、經濟、社會、文化的復合體。城市發展到一定程度，建成區普遍出現交通擁堵、公共基礎設施老化等“城市病”。2019年，我國常住人口城鎮化率突破60%，城市復雜巨系統下各子系統的精準運行需求，促使城市管理者革新管理手段，由治理向“智”理轉變［1］。近些年方興未艾的數字經濟與城鎮化發展路徑、目標高度統一，城鎮化為數字經濟提供了豐富應用場景和載體，培養新業態和商業模式；數字技術融入社會生產生活，數字經濟為促進城鎮化發展提供源源不斷的動力，融合建設新型智慧城市符合當下發展趨勢。“一網統管”是我國地方政府在實踐中不斷探索的新時代城市治理路徑，依靠持續改進的政府工作機制和技術手段觸及城市治理難以發覺的細節，實現公共服務精準化供給和城市管理精細化運行。本文通過梳理“一網統管”發展現狀與問題，從技術、機制角度切入，探討數據互聯互通推動“一網統管”持續優化的可能路徑

1? ? ?“一網統管”構建基礎與背景

1.1? ?政策引領：國家治理體系及治理能力提升

在數字化變革浪潮席卷全球的趨勢下，新一代信息技術與經濟建設、社會治理、民生服務、科技創新等領域加速融合，政府作為治理主體面臨前所未有的新問題、新場景。2022年3月，住房和城鄉建設部印發《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，部署各地在開展城市綜合管理服務平臺建設和聯網工作的基礎上，全面加快建設城市運行管理服務平臺，推動城市運行管理“一網統管”。建立從國家、省（直轄市/自治區）、市、區（縣）到街道的全方位、多層次“一網統

管”體系，保障數據及時準確傳輸，實現精細化、智能化管理，符合城市發展與治理的實際情形。

1.2? ?時代要求：數字政府改革新趨勢

2016年3月，《政府工作報告》中提出“互聯網+政務服務”，其內涵是圍繞線上政務一體化平臺展開建設，實現部門間數據共享，讓信息多跑腿，群眾少跑路。浙江“最多跑一次”改革、江蘇“不見面審

批”等模式均取得了良好成效，為公眾提供了快速便捷的公共服務體驗。城市治理的困難在于錯綜復雜的城市生命線，城市治理的內容和對象處于時刻動態變化的不穩定狀態，職能條塊分割、數據跨層級跨部門流轉不暢更加劇了精細化管理難度［2］。“一網統管”將管理邊界擴展至城市治理的方方面面，引入多方主體形成有效合力以支持科學決策，是數字城市建設和數字政府改革的必由之路。

2? ? ?“一網統管”治理體系理論研究

2.1? ?目標與價值

2019年，上海市提出了以“一屏觀全域，一網管全城”為建設愿景的“一網統管”。通俗認為，“一網統管”是將物聯網、大數據、人工智能等新興信息技術應用于城市運行管理的多維場景，能夠實現監測預警、統籌協調、指揮調度、響應處置和監督考核等閉環的信息化平臺［3］。其與數字政府、城市大腦互相交叉、互相包含，共同構成了數字城市的概念。

“一網統管”聚焦機制創新和技術創新，搭建實時、準確、暢通的數據傳輸通道，打破部門間、層級間的數據壁壘，協同高效處置城市治理各項事務，實現“一屏觀全域，一網管全城”。重點圍繞市場監督、公共管理、民生服務等領域，打造全面感知、快速響應、高效作業的城市治理綜合體，推動城市治理方式從經驗判斷向數據分析、被動處置向主動發現轉變，以科技賦能基層減負，提升政府治理體系和治理能力現代化水平［4］。

2.2? ?痛點與難點

技術平臺建設不規范。“一網統管”平臺建設的頂層設計、標準制定尚待完善，市—區（縣）—街道三級平臺之間、平臺與數據庫等銜接不流暢，實際工作中影響使用體驗和效率。另外，各地自行建設應用程序與系統的情況普遍存在，這類應用程序與系統復用性、兼容性差［5］。

組織協同配合難度大。在政府職能條塊分割的架構下，要實現數據信息互聯互通，勢必要審視和再造業務流程，但各部門打破數據壁壘的主觀意愿不強烈，依然沿用符合部門工作習慣與利益的原有機制，工作慣性大。不僅是橫向的跨部門協同，在縱向的跨層級協同上，上報數據多而下傳數據少。

城鄉和區域發展差距。我國東中西部、城鄉發展存在較大差距，既有歷史原因，也有土地、勞動力、資本、技術等生產要素分布的原因。共同富裕是社會主義的本質目標，當下數據成為舉足輕重的生產要素，如何發揮數據價值，避免“馬太效應”，讓廣大公民平等共享數字經濟的發展紅利也是全社會面臨的難題。

3? ? ?“一網統管”治理體系實施路徑

3.1? ?創新治理應用場景

3.1.1? ?人口流動應用

人口流動的行為關系到城市道路規劃，同時反映了人們當前的生活狀態。通過對用戶出行行為進行研究，并分析其特征及發展趨勢，具有很強的現實意義。從時間分布和空間分布兩個方面探究人口流動特征，挖掘出人口流動的出行時空規律，了解出行方式與出行軌跡等。

3.1.2? ?交通出行應用

交通出行是城市經濟社會系統運行的典型形態，交通出行數據是領導駕駛艙建設的必要組成部分。通過建立綜合交通專題庫，涵蓋城市各類交通相關數據的采集匯聚、處理以及融合加工，包括交通歷史流量、擁堵數據、高峰時段交通數據、各路段歷史車流量、路況數據、交通事件數據、交通事故數據，以及全市公交、地鐵、出租車、網約車等公共交通出行方式相關的基礎數據、運營數據等，為交通應用提供數據依據。

3.1.3? ?安全生產應用

接入危險化學品重大危險源存儲單元、煙花爆竹存儲倉庫等風險隱患感知數據。為企業安全生產、重大危險源存儲管控，提供全面的數據支撐。主要包括：安全生產監控企業監測、重大危險源統計分析、建筑工程情況統計分析、危化品運輸車輛實時監測。

3.1.4? ?綠色生態應用

綠水青山就是金山銀山，通過泛在物聯傳感體系形成空天一體的生態環境監測網絡，主要有污染源在線監測、大氣環境質量監測、水環境質量監測、聲環境質量監測、土壤環境質量監測。

3.2? ?新技術應用研究

“一網統管”以大量及時準確的數據為基礎充分發揮治理能力，基于泛在物聯傳感網絡和CIM建立動態可視的數字孿生城市模型是相對成熟的做法。通過構建實體城市在數字空間的映射，有助于城市數據全域融合、狀態精準感知、數據實時分析和模型科學決策，實現城市運行和社會治理的可視診斷、模擬預測和智能控制。

隨著數據中心等算力基礎設施的建設，人工智能算法的快速迭代，當前“一網統管”又為人工智能提供了海量的數據資源與多元的應用場景，人工智能在提高“一網統管”平臺的智能化治理水平方面擁有廣闊前景。華為、商湯等人工智能頭部企業積極參與布局，正加速形成政府與企業優勢互補，技術賦能城市治理，場景催生技術迭代的機制［6］。

區塊鏈因其去中心化、不可篡改性的特點最初被應用于銀行業，未來隨著“一網統管”建設逐步深入，數據壁壘被打通，海量的多元化數據充分匯聚，數據交易市場規范化，數據與信息安全的重要性不言而喻，區塊鏈具有廣闊的應用空間。

“一網統管”涉及海量數據關乎國家民生，現行IT底層架構和標準等是由國際IT巨頭主導制定的。出于世界局勢變化和科技角力帶來的信息安全風險考慮，我國有必要重視信創產業，逐步自主建立安全可靠的IT底層架構和標準，形成自有開放生態，尤其是在核心芯片、基礎硬件、操作系統、中間件、數據服務器等領域實現國產化。當前首先著重解決本質安全的問題，即我們自己可掌控、可研究、可發展、可生產。主要有四個重點方向：IT基礎設置，CPU芯片、服務器、存儲、交換機、路由器、各種云等；基礎軟件，操作系統、數據庫、中間件等；應用軟件，OA、ERP、辦公軟件等；信息安全，邊界安全產品、終端安全產品。未來逐步實現公有云、私有云的國產化，軟硬件系統的全部替換是必由之路，也帶來巨大市場需求和商機。信創產業要以此為契機，基于巨大用戶基數迭代框架協議、技術手段、交互頁面，為用戶提供安全性、友好性、兼容性、可維護性俱佳的產品和服務，持續促進底層能力提升，上層業務不斷拓展。

4? ? ?“一網統管”未來愿景

4.1? ?堅持全局一體，突出特色高質量頂層設計

開展“一網統管”建設時，各地要堅持全局一體化原則開展市區兩級的“一網統管”頂層設計。市政府充分發揮帶頭引領作用，一張藍圖繪到底，各區應做好與國家、省、市的對接通路，實現技術、標準、服務規劃協同開展。同時，各區應著眼本區城鄉規劃統籌，加快域內技術、資源及公共服務下沉和區域協同發展。下一階段應以科技創新為核心驅動力，實現城市規劃、設計、治理、服務的系統協同。

4.2? ?明確政府定位，改進項目決策運營方式

“一網統管”是一項龐大的系統性工程，其建設過程包括決策、規劃、建設、運營等多個階段，具有全局性和復雜性。政府作為建設主導方應發揮宏觀政策優勢，同時注意加強與企業、社會組織等多方合作，充分引入社會力量。具體可以采取以下幾種方式。

（1）建立統一的信息共享平臺，整合復用已有設施實現區域聯動，避免重復建設、功利建設，提高利用率。促進互聯互動互享。加強多方合作，建立專職、兼職網格員隊伍，出臺合理激勵措施激發民眾參與意識，依托網格化和大數據實現信息動態更新，加速推進項目建設進程。

（2）創新體制機制，改進工作方式，優化合并核心同類事項、相似事項，數據的采集、上傳更多依靠智能終端設備，而以網格化采集、12345熱線等方式為輔，減輕一線人員工作強度，提高數據準確性和實時性。及時發現城市治理中的難點痛點問題，縮短管理系統迭代周期，實現新場景業務小步快走，敏捷上線。

（3）根據不同領域采取不同的運營方式，對于與政府聯系緊密的項目，如醫療等公共服務，采取民眾提供訴求，政府絕對領導的方式；對于規模較大、可用性強、民眾參與度高的項目，如“智慧公園”“智慧商場”，政府可進行一定的放權，讓市場與企業廣泛參與建設，政府履行相應的規劃與監管職能。

4.3? ?健全保障機制，確保項目全過程培育

城市的智能化運行管理涉及行業眾多，工程復雜，需要政府多部門協同才能有效推進，但實際上跨部門、跨領域的工作模式效率低下，對此，應試點建設統籌管理部門，形成機制創新。由城市運行管理中心牽頭總負責，著力解決建設過程中遇到的溝通協調難、重復建設、不科學建設等問題。以各業務部門為主體，專業企業為支撐，制定配套政策法規與信息安全保障機制，為“一網統管”建設和運營保駕護航。完善人才引進與培養機制，組建專業運營隊伍，健全“一網統管”軟硬件系統的運行維護、故障排錯、安全等級保護工作機制。

4.4? ?堅持以人為本，建設智慧服務人文體系

“一網統管”的核心思想是以人為本，本質是應用先進的信息化技術，為民眾提供快速便捷的智慧服務。在包含“一網統管”在內的數字城市建設過程中，在通過技術實現應用突破的同時，以城鄉居民的切身需求為導向，兼顧民眾的幸福指數。建立健全大眾評價制度體系，倒逼政府、企業改進服務，提高工作效率，建設創新型城市、學習型城市、具有歷史人文氣息的特色型新型數字城市。具體措施如下。

（1）優先推行便民服務，進一步做好市民卡整合工作，并將市民卡電子化融入到手機應用中，實現無卡式全服務；拓展智能城市門戶功能，推進服務事項在線化和移動化，爭取實現足不出戶辦業務。此外，進一步推動城市門戶應用功能的整合，整合全社會力量基于此服務平臺開發各類服務應用，進一步完善平臺生態。

（2）強化市政務數據中心的支撐和服務能力，優化提升市政務數據中心的計算力和承載力，拓展政務外網的覆蓋范圍、豐富承載業務。為市民、企業提供業務更廣、內容更全面的服務平臺。

（3）推進大數據應用，完善市民、企業、事業單位等應用，聚焦醫療、交通、教育等體系建設，在確保信息安全的基礎上，開展公共服務數據的深度挖掘和處理，并在城市治理、教育、醫療等涉及民生的行業板塊重點推廣。

4.5? ?健全管理機制，提高城市應急管理水平

城市的應急管理能力作為一項城市基礎能力，具體體現為對未來可能出現的突發事件進行監測預警、風險管控、搶險救援。數字城市以新一代信息技術為抓手，協助突發事件管理工作，提高城市運行在極端天氣下承受、適應和快速恢復的能力，最大程度減少突發事件造成的損失和影響。

（1）提高應急處置能力。依托物聯感知終端，重點做好水氣管道、市政道路與橋梁、輸變電路等城市生命線的運行監測，加強安全檢查，制訂完善應急與保障方案。掌握應急隊伍力量情況，統籌安排裝備和物資等具體分布點位，做好人員、車輛、設備、物資準備。

（2）提升智能保障水平。搭建平戰結合的城市運行調度指揮體系，借助大數據、云計算等技術實現監測預警、指揮通信、輔助決策、搶險救援的智能化，通過高清視頻感知監測等多種手段加強城市運行監測數據采集和分析研判，推送分析數據，提供決策支撐。

5? ? ?結束語

“一網統管”作為智慧城市建設的重要抓手，以海量數據為支撐，以技術平臺為手段，再造政府流程。其建設基礎、內涵目標及路徑需在實踐中不斷豐富和調整，簡化工作流程、優化公共服務是當前推進“一網統管”的重中之重。當今社會智慧化氛圍不斷改善，個人數字化素養不斷提升，要持續以提供精準的公共服務、提升精細化城市管理能力、服務社會生產生活為出發點和落腳點，推動信息技術深入應用于各種政務服務、城市管理場景，充分挖掘海量多源數據的內在價值，開發城市治理新場景，拓展數據應用邊界。

主要參考文獻

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［J］.情報探索，2022（8）：100-106.

［5］徐連明.超大城市數字化治理的協同障礙與發展路徑研究：以上海市“一網統管”為例［J］.華東師范大學學報（哲學社會科學版），2022，54（5）：133-144，191.

［6］〔作者不詳〕.華為城市智能體：做優“一網統管”，做強現代治理［J］.中國建設信息化，2021（21）：54-55.