拜登政府的《國防工業戰略》評析

趙俊杰

在面臨烏克蘭危機、巴以沖突和其所謂的印太地區潛在沖突等多線作戰的歷史挑戰之際，美國防部于2024 年1月12日，發布了由副部長凱瑟琳·希克斯（Kathleen Hicks）主導的，美國歷史上首份《國防工業戰略》（National Defense Industrial Strategy，NDIS），對未來三到五年內美國防工業基礎的政策制定和投資進行指導。美國意圖通過有韌性的供應鏈建設、勞動力發展、靈活采購以及經濟威懾四大領域的工作推進，夯實美國“一體化威懾”的軍事工業基礎，實現護持美國軍事霸權的戰略目的。

拜登政府出臺《國防工業戰略》的動因

消除美國防工業的短板，進而強化應對沖突的能力。烏克蘭危機、巴以沖突的延宕不決使美國的武器裝備處于嚴重供不應求的窘境。美國白宮國家安全委員會戰略溝通協調員柯比于2024年1月11日在記者會上表示，美國對烏軍事援助因資金耗盡“已經停止”，充分顯露出美國當局的無奈。由于美國意圖利用烏克蘭危機削弱俄羅斯、捆綁歐洲、促進自身能源出口等多重戰略目的尚未完全實現，烏克蘭危機爆發兩年有余仍未看到和平的曙光。巴以沖突持續惡化并引發紅海危機，美國加大了對也門胡塞武裝的打擊力度。美國面臨自身及盟友伙伴的武器裝備的雙重巨大需求，但卻因兩黨內斗和政治撕裂使得援烏法案長期擱置，加之美軍方“購買量低、采購周期長”的軍購特點，美國軍工產品日益擴大的缺口在短期內難以彌補。結果不僅制約了美國戰略目標的實現，也影響了美國的國際信譽。此外，美國防供應鏈存在關鍵礦產和戰略資源對外依賴度較大、易受突發事件影響，導致供應中斷等痛點。NDIS的及時出臺正是因為美國政府意圖通過綜合措施和跨部門協作，消除美國防供應鏈的短板，增大國防工業的自主生產能力，提升美國應對兩線、三線甚或多線沖突的能力。

美海軍陸戰隊發射 M777 155 毫米榴彈炮

大國競爭加劇驅使美國尋求制勝對手的核心競爭優勢。特朗普執政時期力推大國競爭戰略，拜登政府上任后延續這一戰略并明確將中國視為“惟一一個有意愿重塑國際秩序，并越來越多地有意重塑其經濟、外交、軍事和技術力量的競爭對手”。而俄羅斯則是美國“最迫切的威脅”。面對中國現代化的快速推進和軍事力量的跨越式發展，以及美國利用地區沖突拖垮競爭對手的戰略失敗，美國對自身軍事力量和大國地位倍感焦慮。尤其是新一輪巴以沖突爆發后，美國軍工生產力左支右絀，不得已將援烏軍事裝備轉交給與美國關系更為密切的以色列。如若不能力挺烏克蘭和以色列，美國將面臨在盟友間信譽喪失的潛在風險。在資源有限的世界里，政策制定者常常必須就分配多少、分配到哪里以及分配多久做出艱難的選擇。為了避免親疏差異、選擇困境和維持競爭優勢，美國只能從自身出發，擴產能、增庫存，以及強化盟友和合作伙伴對美國軍工產品供應的能力，達到通過利用盟友和合作伙伴實現制勝競爭對手的戰略目的。

扭轉中美國防工業發展進程中美國存在的不利局面。拜登政府將科技競爭視為中美戰略競爭的核心關鍵，對中國高科技領域實施“小院高墻”策略，試圖通過在高科技領域與中國的脫鉤斷鏈，遲滯中國的軍事工業發展，進而削弱中國。NDIS指出“美國還面臨來自對手的非競爭性的實踐，包括冷戰后的不公平貿易行為，譬如中國等對手國家所采取的不公平補貼、由國家驅動的收購、隱藏所有權、關鍵技術轉讓、藐視貿易協定等”。在NDIS的指導下，美國多部門將加大對中國產業的審查力度和推進美國防工業原料和關鍵零部件的去中國化，與盟友和合作伙伴聯合限制中國高新技術產業的發展。美國就是要通過NDIS扭轉美國在與中國競爭中所處的不利局面。

拜登政府《國防工業戰略》的特點

將完善供應鏈視為構建國防工業生態系統的關鍵舉措。NDIS的核心在于建立有韌性的國防供應鏈，確保美國軍工產品的數量和質量。供應鏈戰略的本質在于激勵行業通過創造額外的備用能力來提高韌性，達到“生產就是威懾”的目的。不論是勞動力發展、靈活采購還是經濟威懾都是圍繞強化供應鏈展開的，因為只有供應鏈的完整、順暢才能確保軍工產品的及時有效供應。在建立有韌性的國防供應鏈方面，NDIS呼吁增加戰略資產和關鍵原料庫存以降低近期風險，實現國防工業基礎供應商多元化，擴大生產方式以及增加勞動力儲備，提供國防工業的網絡安全等。此外，加強國防工業基礎評估和深化與盟國的合作，也是美國鞏固供應鏈安全穩定的重要途徑。在公共衛生突發事件和地區沖突的強烈沖擊下，全球經濟和各行業遭受了供應鏈中斷帶來的損失，因此，美國在構建國防供應鏈時已將安全因素置于經濟因素之前，不惜高成本也要構建安全、高效和有韌性的國防供應鏈，確保美國擁有強大的國防工業生態系統。

負責工業基礎政策的助理國防部長勞拉·泰勒-凱爾博士和負責工業基礎政策的國防部長（代理）首席副助理部長哈莉瑪·納吉卜-洛克女士向媒體介紹國防部新的國防工業戰略

以增強“一體化威懾”和護持美國軍事霸權為核心目標。2021年4月30日，美國防部長奧斯汀在夏威夷舉行的印太司令部指揮權交接儀式上正式提出“一體化威懾”概念，強調“威懾仍是美國防的基石”。在中俄不斷崛起的過程中，美國認為其軍事霸權遭到削弱，擴大軍工產能和升級武器裝備性能的任務刻不容緩。在“生產就是威懾”的理念指引下，美國防工業的產能和韌性決定著美國“一體化威懾”的效果，同時也是美國能否長期保持軍事霸權的關鍵。NDIS中明確了“一體化威懾”與國防工業生態系統的關系，提出“通過韌性國防生態系統建立持久的工業優勢是必要的，通過增強盟友和伙伴的關鍵能力強化‘一體化威懾’效果”。美國通過美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）將英國和澳大利亞視為其國防工業生態系統的“國內來源”，今后美國將加大力度推進國防工業生產領域的北約化進程，將更多印太地區盟友和合作伙伴納入美國主導的國防工業生態系統中，增強對對手的“一體化威懾”能力。

把美國盟友和合作伙伴納入美國防工業生態系統。拜登政府對外政策的最突出特點就是重視美國的聯盟資產，充分發揮聯盟體系對美國力量倍增器的作用。NDIS特別強調加強與美國印太地區盟友和合作伙伴的國防工業合作，通過發揮盟友伙伴的優勢來彌補美國自身的不足，從而構建更加強大且具有韌性的國防工業生態系統。在近兩年的對烏軍援過程中，美國的盟友發揮了至關重要的作用。俄羅斯國防部通報稱，自烏克蘭危機開始以來，截至2024年1月4日，已有54個國家向烏克蘭提供各類援助，金額總數約為2030億美元。其中大多是美國及其盟友和合作伙伴，即便是像日韓這樣受法律限制禁止向交戰國運送武器的國家，也通過向烏克蘭提供非致命武器或經美國轉手，間接對烏進行軍援。

因此，在NDIS中，美國大談特談與盟友和合作伙伴的合作；消除對競爭對手的依賴；啟用“國際互操作性標準”，關注盟友和合作伙伴之間的互操作性和互換性；增強與盟友和合作伙伴之間的技術共享和情報交流。2023年，美國防部與新加坡和韓國簽署了供應安全安排（SOSA）協定，今后美國勢必與印太地區更多國家簽署這一協定，確保美國盟友和合作伙伴能像“國內來源”一樣，持續穩定地支持美國防工業。

拜登政府《國防工業戰略》面臨的挑戰

美國傳統私營軍事承包商體制弊端盡顯，但改革進程步履蹣跚。二戰結束后，美國軍工復合體逐漸興起，成為影響美國政治走向的重要力量。在軍工復合體的主導下，美國建立了私營化的軍事承包制度，國防部每年與私營承包商簽訂合同，固定化和模式化地生產武器裝備。美國現在主要僅存洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯門、雷聲和通用動力5家主要承包商，相較于20世紀90年代減少了90%以上。大型私營承包商壟斷著美國防部的軍事采購合同，極大地壓縮了以軍工產品生產為主的中小型企業的生存空間，很多中小型企業不得已而退出了軍工生產領域。過去十年，美國防承包商縮減比例高達50%，更是加劇了美國防工業產能不足的困境。美國軍工復合體通過政治獻金、院外游說等途徑對美國政壇施加影響，結果使得美國政府偏袒軍工復合體，對其實行扶持而非打壓政策。最終造成美國制造業進一步衰落，美國自身的軍備生產難以實現滿負荷運轉。

美國軍備短缺最為嚴重的當屬海軍，美國現在可以執行任務的海軍艦艇僅為50艘左右，2/3處于維修或因各種原因無法遂行任務。在此種境況下，美國軍工復合體更是大幅度提高艦艇造價，福特號航母的造價從最初的70億美元上漲到110億美元，伯克級驅逐艦漲幅則高達50%，單艦造價突破30億美元，美國軍工復合體貪婪的本性暴露無遺。但因軍工復合體與美政府盤根錯節的利益關系，美國很難對私營供應商制度進行徹底改革，國防產能供不應求的困境短期內也難以實現有效突破。

一架美空軍 F-22 猛禽在夏威夷附近的太平洋上空

美國防工業供應鏈的痛點難以完全消除。二戰結束后，在全球化加速演進的助推下，美國實現了去工業化進程，大量傳統制造業轉向更容易獲益的金融領域。剩余的國防制造商為追求利潤最大化，根據資源稟賦的差異，將部分業務外包，自身則集中生產高利潤、高價值的軍備產品，但其中很多關鍵的零部件和原材料卻依賴外國進口。造成的結果是美國軍工企業的高度集中化和空心化，使制造業優勢喪失。譬如在被稱為軍工產品大腦的芯片領域，美國在設計環節、高端設備和材料等領域依舊占據優勢，但是在芯片封裝和測試環節，東亞地區國家占據絕對主導地位。一旦東亞地區爆發沖突，將嚴重影響全球芯片供應量。雖然拜登政府迫使韓國三星、SK海力士和中國臺灣地區的臺積電赴美投資建設芯片代工廠，但由于在美國生產成本遠高于東亞地區，這些工廠能否順利運行不得而知。美國在關鍵礦產和戰略原料方面對中國和俄羅斯的依賴，短期內還難以完全消除，完全排除中俄的國防供應機制更是難以構建。此外，美國防供應鏈依舊面臨突發事件、原料短缺、產能不足以及勞工短缺的風險挑戰。

美國盟友和合作伙伴配合的意愿恐難達到美國預期。美國構建有韌性的國防工業生態系統和增加軍備產能的主要目的在于威懾競爭對手、應對已經發生和未發生的軍事沖突以及維護國際信譽和護持美國軍事霸權。但美國的盟友和合作伙伴與美國的國家利益、威脅認知、發展重點并不完全一致。譬如美國將中國視為主要競爭對手，而美國盟友韓國的主要威脅是朝鮮。美國通過將韓國嵌入美國主導的國防工業生態系統，借助韓國的高端制造業和信息通信產業優勢增強美國的軍工能力，甚至要求韓國對烏軍援和制衡中國。但韓國并未將中俄視為國家威脅，以犧牲中韓、俄韓關系來討好美國不符合韓國的國家利益，因此對于NDIS中要求美國盟友所做的配合，韓國恐怕難以不折不扣地執行。雖然美國和印度建立了“全面戰略合作伙伴關系”，并在美日印澳四方安全對話框架下深化了各領域的合作，但印度也并未完全配合美國“印太戰略”的實施，并且不加入美國對俄制裁陣營，相反仍然保持從俄羅斯進口武器裝備。因此，雖然美國NDIS對美國的盟友和合作伙伴寄予厚望，但因各國利益差異和對威脅認知不同，美國想要將盟友塑造成“國內來源”的目的很難實現。

未來趨勢

發揮制度和制造業強國的雙重優勢，確保國防供應鏈的韌性和安全。工業是維護國家安全與發展的基石，應該出臺優惠政策扶持高端制造業的發展，同時促進低中高制造業的協調配合，形成完整的工業鏈。

改革職業教育，培養充足的產業工人。加大對高技能人才的獎勵和關愛，加大宣傳力度，消除民眾對職業教育的錯誤認知，構建健康穩定可持續發展的職業教育體系。

建立國防工業供應鏈定期審查和評估機制。及時發現國防供應鏈存在的痛點，制定有效的應對措施，補短板固優勢，增強國防供應鏈韌性。科研機構要加大研究力度，為政府部門提供國防工業生態系統建設過程中可能存在的信息盲區的解決方案。

從根本上減少國際軍備的需求和供應。針對日益增多的地區沖突，積極斡旋地區沖突，尋求和平解決之道，通過推動地區沖突的早日解決，實現削減軍備發展的戰略目標，從源頭上消除國防工業爆炸性發展的源頭。