生態文明視域下政府預算績效評價指標體系優化研究①
——以海事系統為例

時夢雅

（中華人民共和國黃浦海事局，上海 200023）

引言

政府預算管理是國家治理體系和治理能力現代化的內在要求和關鍵舉措，其中，預算績效管理發揮著基礎性的“指揮棒”的作用，一直以來受到黨中央、國務院的高度重視。2018 年發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出按照“全方位、全過程、全覆蓋”三個層面的要求來推動績效管理相關工作的全面實施。2019 年財政部印發《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》，則對績效監控的范圍內容、方式流程等做出了進一步的細化和明確。要想做好預算績效管理，除了厘清績效評價的思路原則之外，最重要也最關鍵的一環在于構建和完善科學合理的預算績效評價指標體系，并將其切實應用落地，用以判斷和度量預算管理的質量好壞高低，實現規范管理、及時糾偏的作用[1]。

近年來，生態文明建設如火如荼地展開。二十大報告中，習近平總書記也再一次強調推進美麗中國建設，發展方式向綠色方向轉型，要求在能源結構、交通運輸結構等方面進一步做出調整和優化。海事系統與海洋生態環境關系密切，保護水域生態綠色清潔是海事系統“三保一維護”職責使命重要的組成部分。對于海事系統，強化預算績效評價指標體系中生態環境方面的要素、完善環境友好型的預算績效評價指標體系、將生態文明的觀念融入績效評價的價值取向，是促進政府向服務型、現代型、環境友好型發展轉變的重要手段和工具。本文正是基于這一視角，在具體分析海事系統當前政府預算績效評價現狀和問題的基礎上，結合綠色發展的現實需求，探討政府績效評價指標體系的優化策略，以期用綠色發展的理念為預算績效管理提供參考，為構建高水平預算管理體系添磚加瓦。

一、政府預算績效評價現狀

我國政府預算績效評價工作近年來取得長足發展，《關于全面實施預算績效管理的意見》的綱領性文件正式發布后，財政部于2021 年印發《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引》（下稱“《指引》”），按照“成本—產出—效益—效果”的評價理念構建中央部門預算績效指標框架，設置成本、產出、效益以及滿意度四個維度的一級指標，并細分不同二級、三級指標，用以全面評價政府預算績效。此套體系對生態環境因素亦有關注，框架中包含生態環境成本指標以及生態效益指標兩類二級指標，用以反映項目的開展可能會對外部自然環境產生的影響。總之，此套體系較為完備、有很強的共性，但在具體設計及執行上仍存在一些有待提升的問題。

（一）生態類指標應用及量化程度不足

《指引》規定，生態類指標分為生態成本指標和生態效益指標兩類二級指標，實際工作中應用程度仍然較低，且針對性不強。以海事系統為例，在2023 年交通運輸部海事局部門預算公開的二級項目績效目標中，包含生態指標的項目不足10%，且所含生態指標絕大部分均為效益類指標，選取較多的指標有“落實船舶大氣污染及水污染防治政策等相關要求”、“溢油事故處置率”、“項目實施對環境的影響”等。可以看出，生態類指標設置存在以下幾個問題：一是缺乏明確要求，導致生態指標尤其是成本類生態指標的應用不夠全面；二是較為籠統，量化程度不足，影響績效評價效果；三是與經濟類指標之間的聯系較弱，難以實現全面的成本效益分析。

（二）各部門生態類指標聯系較弱

根據現有體系，各部門在四個一級指標下，按照分值比例要求確定二級指標，并根據部門實際情況自行設置細分的三級指標。具體來看，即使是相同的二級項目，各部門所設置的二級、三級指標，尤其是生態類指標之間，整體聯系仍較弱，缺乏共同的、便于比較的生態類指標，且同一指標在不同部門的權重也不盡相同，例如“船舶污染物排放超標行為整改率”這一常見指標，在有些部門分值權重設置為10 分，而有些部門為15 分，不一而足。雖然較高的自由度能幫助更好地做到因地制宜，但也導致部門間績效評價結果的可比性被削弱，橫向上同一年度各部門預算執行效果比較將難以進行。而生態環境保護是共同的任務，生態類績效評價結果應用對各部門間的合作需求很高，各部門“單打獨斗”將削弱其整體效果。

（三）績效評價技術方法不成熟

目前海事系統政府績效評價技術方法主要為績效自評結合外部獨立第三方評價。對于績效自評，一方面獨立性的不足導致自評存在許多不規范之處，包括評價內容不全面、評價流程未按要求進行、評價結果不真實等，例如未按規定流程進行評價直接評為滿分等，導致績效自評缺乏依據，甚至淪為走形式[2]；另一方面生態類績效評價對業務領域內容要求很高，需要大量業務數據做支撐，業財融合的不足也加大了績效評價的難度。對于外部第三方績效評價，雖然客觀性相比自評有很大提升，但第三方與政府部門之間仍是委托代理關系，在一定程度上仍會減弱其獨立性，且缺乏對單位整體情況和業務情況的深入了解，將影響績效評價整體效果。

二、海事系統預算績效評價指標體系優化策略

基于以上現狀及存在的問題，本文以中央部門預算績效指標框架為基礎，從生態環境的角度出發，結合海事系統特點，提出一系列優化海事系統預算績效評價指標體系的策略。

（一）以海事業務為指導，建立指標設置新標準。

中國地域遼闊，海岸線漫長，不同地區海事部門的管轄領域在自然條件、業務職能、監管重點等方面都存在差異，而預算績效管理，乃至預算管理本身，均是依托海事業務而開展的，這些差異勢必會影響到績效指標的選擇，乃至整體指標體系的構建。因此，在評價指標的設置上要從業務出發，充分考慮區域和部門特點，因地制宜，根據自身轄區特色、業務重難點、職能關系等來形成不同的側重點，選取恰當合適的指標，除通用指標外，也應充分考慮個性化指標，力求績效指標緊密貼合實際的業務特征與需求。對于同類指標，可以在指標的權重上加以區分，用以體現其在不同地區的不同重要程度，同時為減少可比性不足的問題，可以加強運用數量分析技術，例如進行評價結果地區間比較時將不同權重的分數換算為百分比的形式等，盡量減少預算績效評價受地區間主客觀條件差異的影響[3]。

另一方面，從業務入手進行指標設置要求財務人員走近一線，對海事業務工作有更多、更深的了解，不僅有利于提高績效評價指標與海事業務融合程度，使指標更加全面，克服單一經濟指標的弊端，同時也能夠加強財務工作與海事主業的緊密銜接，促進業財融合。

（二）以實際數據為支撐，看齊指標量化高要求。

為保證績效評價效果，指標的量化程度仍需進一步提高。在定量指標和定性指標的平衡上，應提高定量指標所占比例，充分考慮絕對值型、相對值型、百分比型等多種指標類型，盡量貼合實際需求，設置定性指標時也要盡可能使其具體化、可評價化。

具體到生態類指標來看，也應盡可能實現成本效益分析，這一目標可以通過對生態效益指標進行貨幣化等量化反映的方式來實現。例如“落實船舶污染防治政策等相關要求”這一定性指標，可以對涉及的相關污染防治政策加以細化，轉化為“溢油事故處置率”、“船舶油污水接收率”等定量指標，如果條件滿足，還可以在充分評估可能存在的漁業、旅游業等損失及有關費用的基礎上進一步量化為“海洋生態損害金額下降率”等貨幣性指標，有助于進行全面的成本效益分析。

（三）以“大數據”系統為依托，實現績效管理全方位。

目前，部門間預算績效評價的合作程度也亟待提升，為了解決這一問題，可以考慮建立海事系統預算績效“大數據”系統，并廣泛推廣應用。此類系統的功能性主要體現在兩個方面，其一是提供共性績效指標庫，使各部門在設置指標時有所參考，以縮小各部門績效指標的差異程度，便于評價結果的比較。這一作用在生態類指標方面的效果將更加突出，可以根據江河湖海等生態環境類型的不同來設置細分的生態類指標庫，各部門根據自身轄區生態環境特征選取合適的、有針對性的指標，從而提高生態類指標應用程度和質量；其二是為部門間共同編制提供平臺，既能實現評價標準科學統一、評價結果可比可測，又能提高部門間績效數據的互聯互通，促進全面預算績效管理的實現。

三、預算績效評價整體優化

除評價指標體系的優化之外，為提升預算績效管理效果，從預算績效評價整體層面上也需做好配套的改進和完善。

（一）加強績效評價結果應用

評價結果應用是預算績效管理的終點，也是起點，如果不能實現完善、科學的結果運用，預算績效評價也就失去了其價值和意義[4]。因此要加強剛性約束，評價結果及時反饋，發現問題切實整改，并將其作為預算安排和政策完善的參考和依據，形成反饋—整改—提升績效的良性循環，使績效評價結果能夠真正發揮作用，提高預算資金使用效益。

（二）完善績效評價監督機制

一方面，財政部門自身應當協同審計、監察等方面的力量，從預算編制、執行、決算等各個環節入手，重點對自評結果是否真實準確、評價結果是否達到績效目標等方面進行復核，實現對預算績效評價的全過程監管；另一方面，社會公眾監督是國家監督體系的重要組成部分，在績效評價監督上也發揮獨到的作用，因此要完善績效評價的公眾參與機制，充分保障社會公眾參與績效管理的途徑，提高績效信息透明度，自覺接受社會各界監督[5]。

（三）推進績效管理配套保障

從政策制定部門的角度來看，要完善預算績效管理相關制度辦法，加強業務指導和協調管理，實現上下協調、部門聯動、層層抓落實[6]。從實際執行部門的角度來看，要結合自身業務特點，將績效管理的責任進一步分解落實到具體責任人，在明確的基礎上進一步優化預算管理流程，確保每一筆資金都能花得安全、用得高效。同時要充實預算績效管理的人員力量，做好人才隊伍建設，還要多開展宣傳培訓，推動預算績效管理水平不斷提升。

結論

全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項長期的系統性工程，而績效評價在其中發揮著重要的作用，是極為關鍵的一環。在生態文明方面的優化和改進將有助于完善預算績效評價管理，用生態文明的觀念賦予政府預算績效管理以新的目標導向，有助于政府治理方式向生態友好方向變革，在提高財政資源配置效率和使用效益、提升財政管理現代化水平的同時，也將為生態友好型社會的建設提供助力。