全面強化“五大監管”服務經濟社會高質量發展

王俊壽/ 國家金融監督管理總局上海監管局

【編者按】2024年1月11日，國家金融監督管理總局在北京召開新聞發布會，全國政協委員，國家金融監督管理總局上海監管局（以下簡稱上海監管局）黨委書記、局長王俊壽出席會議，介紹上海監管局落實“五大監管”情況，并回答記者提問。

“五大監管”是黨的二十大以來黨中央對金融監管的新要求，是習近平新時代中國特色社會主義思想在金融監管領域的新體現，也是新時代金融監管部門的新使命，更是我們增強“四個意識”、堅定“四個自信”，堅定不移走中國特色金融發展之路的監管實踐。近年來，在國家金融監督管理總局的領導下，上海監管局以加快建設金融強國為目標，以提升上海國際金融中心能級為己任，全面強化“五大監管”，努力提升監管的整體性、前瞻性、精準性、有效性和協同性，力求以“五性”的標準檢驗“五大監管”的效能，并在此基礎上共同做好金融行業的“五篇大文章”。

從邏輯角度分析，“五大監管”是一個三縱兩橫的矩陣體系，是多維立體的監管架構，既相互獨立又彼此關聯，是一個有機整體?！拔宕蟊O管”如人的五官，眼觀六路、耳聽八方才能對機構形成整體畫像；又如人的五指，掌心打開，各有所長，聚指成拳，形成監管合力。在具體實踐中，我局對“五大監管”的貫徹情況如下。

機構監管強調整體性，畫好“一張像”，突出三個“抓”

一是抓機構法人。我們經常講“樹根不動，樹梢兒白搖”，重點關注總行和總公司的資本約束、頂層設計、考核機制、合規文化、三道防線、管控能力、科技支撐等方面，同時對其做好分類分層監管。二是抓公司治理。這是“牛鼻子”，重點是關注黨的建設、股東行為，防止一股獨大、內部人控制和外部人操縱。三是抓市場準入，這項工作的重點是“三個防止”，防止產業資本在金融領域的無序擴張，防止高管與從業人員“帶病流動”，防止各類“偽創新”由監管背書。

行為監管強調人民性，織好“一張網”，突出三個“管”

一是管合法更要管非法。嚴防“有照違章”，也嚴禁“無照駕駛”。對正常消保訴求“開正門”，提高辦理質效；對違法違規、鬧訪纏訪行為“堵偏門”，釋放監管資源。二是管行業必須管風險，嚴密防范一般商事行為異化為非法金融活動，發揮監管責任歸屬認領機制的作用，與其他行業主管部門織牢協作網絡，加強群防群治，全方位管控、全鏈條打擊。三是管事后也要管事前，做到監管“長牙帶刺”。教育與懲戒并重，加強適當性管理，全面提升金融消費者和金融參與者的素養。

功能監管強調一致性，用好“一把尺”，突出三個“一”

功能監管的三個“一”即堅持同一業務、同一標準、統一監管，用科學的監管標尺有效實現監管貫通，防止以金融創新之名行監管套利之實。重點是建立跨機構監管和跨市場協同的標準與機制，尤其是在交叉金融領域、資管類業務以及普惠金融考評等方面。我們在全國率先出臺了上海銀行業保險業數據合規的指導意見，提升監測統計標準的統一性。同時，功能監管既要防止簡單化“一刀切”，又要防范各自為政的豎井式監管，增強政策的一致性和協同性。

穿透式監管強調精準性，扎好“一根針”，突出三個重點

穿透式監管的三個重點即加強股東行為穿透、資金流向穿透和業務實質穿透。在市場準入、非現場監管、現場檢查等各種監管手段中，既看人又看事，既看表又看賬，還要透過人、事、表、賬看風險。打通數據源，精準打擊各類隱秘性、交叉性、關聯性的風險。運用大數據工具，打破機構地區壁壘，百步穿楊，努力做到監管一貫到底。

持續監管強調動態性，走好“一生路”，突出三個“全”

三個“全”即覆蓋金融機構全周期、金融風險全過程、金融業務全鏈條。巴塞爾委員會的《有效銀行監管的核心原則》里面專門講到過持續性銀行監管的方式與要求，我們認為一個金融機構就是一個活的生命體，如何實現打造百年老店，做到慎終如始，持續地動態地監管就顯得尤為重要。這次機構改革就突出了根據企業、金融機構的生命周期，專門成立了相關的準入部門、機構監管部門、風險處置部門等，實施“一條龍”式的監管，重點是防止“病從口入”。通過分類分級監管評級，以點的監測實現線的監管，再到面的監控，真正使“五大監管”能夠形成五維一體的監管架構，共同通過五維一體監管來呵護和保障金融更好地服務實體經濟，更好地引領行業做好“五篇大文章”。

?記者：請問上海監管局在強化“五大監管”方面有哪些具體做法，能否結合一些案例展開介紹一下？謝謝。

?王俊壽：機構監管方面，上海金融機構眾多，特別是中小法人機構一直是我局監管的重點，如非銀類機構、保險類機構和外資金融機構等。從我們這兩年處置的幾個風險案例來看，法人層面的機構，黨的建設弱化虛化、公司治理形同虛設、股東內部人控制等現象依然存在，有些機構甚至存在被大股東掏空的現象。為此，我們堅持問題導向，對法人機構重點抓好總行和總公司“牛鼻子”。我們認為，只有“上梁”正了，“下梁”才不會歪到哪里去。我們特別強化對股東行為激勵約束機制的設計、三道防線的建立以及風控與合規文化的培育等，來培塑一批“模范生”，懲戒一批“壞孩子”，抓“兩頭”帶“中間”。對分支機構，我們實施差異化監管，積極探索良性退出機制，還推動有條件的外資金融機構成立了黨組織，這也是上海金融機構的特色。

行為監管方面，我向大家報告一組數字，2022年，上海納入通報的消保投訴8.1萬件，占全國將近20%。經過我們兩年多的深化治理，2023年前9個月，消保投訴量已經下降到5.7萬件，占全國的比重已經低于15%。具體來講，就是圍繞“消保專項治理年”“消保深化治理年”，開展了對維護合法權益的“持久戰”和打擊非法行為的“攻堅戰”。堅持治標和治本相結合，自律和他律相結合，主動下訪和接待信訪相結合，多管齊下，多措并舉。一方面，運用科技賦能為消保提質量增效率，引導金融消費者進對門、找對人、說對事，壓實機構的主體責任和第三方訴調中心的作用。特別是我們強調機構“一把手”要主動接訪接訴，提高對消保工作的重視程度。有些工作“老大難、老大難，老大一抓就不難”。另一方面，建立從單兵作戰到多方協同、社會共治的地方“大消?！惫ぷ鞲窬郑绮块T打擊“代理退保”黑產、信用卡“反催收聯盟”，兩年來已配合打擊相關案件超30起，涉案金額超8000萬元，加大對不法貸款中介的線索摸排，強化行刑協同打擊力度。2023年以來，上海地區累計偵破信貸領域經濟犯罪案件200 多起，挽回經濟損失超1億元。未來，我們將按照國家金融監督管理總局牽頭建立的監管責任歸屬認領機制和兜底監管機制，進一步明確責任，確保一切金融活動特別是非法金融活動有人看、有人管、有人擔責。另外，我們積極牽頭建設清廉金融文化，清廉金融文化建設也是行為監管的重要組成部分，共同營造多管齊下、協同共治的局面。

功能監管方面，我們主要是開展跨類型機構橫貫式檢查。以供應鏈專項稽核調查為例，我局對轄內127家各類金融機構供應鏈業務開展大數據分析，從數據異動、平臺合作、行業分布等多個維度對全轄銀行機構進行畫像，從中篩選出32 家機構開展非現場稽核，對4 家重點機構開展現場檢查，最終發現并揭示第三方供應鏈平臺存在的風險隱患，做到“打早、打小、打萌芽”。

穿透式監管方面，我們主要是要恪守“實質重于形式”的原則，運用科技賦能的力量。一是強化對中小法人股東股權的穿透，圍繞股東入股資金、隱藏關聯方關系網絡、分紅資金去向等開展穿透，督促部分違規股東完成股權清退和轉讓。二是強化資金流向穿透，比如開展對人身險公司資金運用的穿透，建立了股東互投、股東代持等10余個模型，貫通銀、保、信托監管數據源，穿透揭示保險資金通過層層嵌套投向高風險領域、股東關聯方等問題隱患。三是強化業務實質穿透，比如選取部分銀行互聯網普惠型小微企業貸款業務開展線上智能分析監測，針對疑點進行現場核實，發現部分普惠業務存在企業劃型不準、虛增貸款規模等情況。

持續監管方面，我們試點對上海中資法人銀行高管開展持續監管，探索建立高管準入后持續監管評價機制，定期開展高管持續合規培訓測評，形成“任職資格申報審查—任中持續評估—離任審計”的工作閉環。不能說高管任職資格核準一次就一勞永逸，我們每年按照一定比例對高管履職情況進行考核，這也是持續監管的一種形式。我們對市場準入、重點業務案例等開展“后評估”，確保監管無死角、無盲區、無例外。對舉報投訴問題整改、股權和關聯交易專項整治、支持經濟持續恢復和高質量發展專項督查等開展“回頭看”，我們力爭做到監管舉措具有動態性、完整性和持續性。

總之，我認為“五大監管”需要我們在實踐中不斷領悟與探索，尤其是上海市委、市政府提出要為國家“試制度”“探新路”，監管部門派出機構也應責無旁貸地在踐行新監管理念中善謀善為、善作善成，在國家金融監督管理總局的直接指揮下，在兄弟局良好經驗的啟發下，學習借鑒，奮力譜寫“五大監管”的上海實踐。

?記者：中央金融工作會議強調，深刻把握金融工作的政治性、人民性，本輪黨和國家機構改革也把金融消費者權益保護作為一項重要內容。請問，近年來上海監管局在金融消費者權益保護方面有哪些重要舉措以及未來的規劃？謝謝。

?王俊壽：近年來，上海監管局深入貫徹以人民為中心的發展思想，始終站穩人民立場，化解人民矛盾，解決人民訴求，著力提高金融消費者滿意度。2023年前11 個月，我們納入通報的投訴事項同比下降8.36%，推動化解積案210件，其中最久的一件積案長達14年。上海監管局開展的具體工作有如下三個方面。

一是上下發力，推進專項治理。一方面，實施消保“一把手工程”，責任向上移。另一方面，貫徹“楓橋經驗”，推動調解下基層。督導各機構一把手要直接分管或者直接負責消保工作，而且引導轄區內機構樹立“消保也是生產力、合規也創造價值”的理念，將消保與績效考核掛鉤，推動機構從完善公司治理、健全體制機制、加強適當性管理、多元化解糾紛等方面發力，做好消保的全流程工作。同時，加強基層信訪維穩，設立調解、仲裁前置程序，推行小額快賠機制，將矛盾化解“在小、在早、在一線”。按照“四早五最”的原則，目前轄內80%以上的機構建立了小額賠付基金機制。

二是內外合力，提高履職效能。一方面，練好內功，提升消保工作質效。建立“消保主聯系人”機制，對消保重點機構進行一對一指導；推進消保分級分類治理，對共性、高頻、敏感問題及時立項，推進專項督查、橫貫式督查。2023年，上海監管局開展消保督、核查36家次，采取責令限期改正、風險提示等措施22 次。另一方面，借好外力，維護金融市場秩序。上海監管局與相關法院、金融機構建立調解工作站，加強訴調對接，與公安司法部門搭建平臺，共享消保相關案件和違法行為信息，協同網信部門加強互聯網金融廣告整治，加強“黑灰產”線索移送和聯合打擊力度，共同保障金融消費者合法權益。

三是前后著力，深化標本兼治。前端主要是對投資者、消費者強化適當性管理，加強教育宣傳，與114名機構消保部門、網點工作人員談心談話，走訪55家基層網點，督促做好一線金融服務。上海監管局指導全轄累計開展集中教育宣傳活動超3萬次，觸及消費者4.75億人次；同時，圍繞老年人、青少年、新市民等重點人群，創新宣傳方式。例如，在2023年“金融消保宣傳月”期間，我們推出原創金融教育宣傳歌曲《當心》，累計點擊播放量超4600萬次；推出“老牛話消保”短視頻系列節目，在新華社客戶端等平臺累計播放量超600萬次。后端主要是檢視我們自身的消保體系，治理消保疑難雜癥的問題，加強消保工作法律保障，完善配套機制，聯動司法機關就信用卡領域案件溯源治理、業務規范等提出要求，圍繞金融機構訴訟案件開展系統摸排、分級預警，加強非法職業代理投訴中介共性行為排查研究，為消除源頭隱患建言獻策。

關于消保工作，上海監管局是一個主陣地也是主戰場。我個人理解，消保在監管當中要踐行好監管的“五環”，機構主體責任是“內環”，解鈴仍須系鈴人；行業自治是“二環”，就是自律組織調解中心作為市場“無形的手”要發揮作用；法定監管是“三環”，就是監管部門作為“有形的手”該出手時就出手；社會監督是“四環”，就是要形成群防群治的局面，目標是“兜住一張網，筑起一面墻，扎緊一口袋”，確保風險不外溢；對監管者的監督是“五環”，內部通過強監督推進嚴監管，推動“監管履職盡職免責、失職瀆職問責”局面的形成。

消保工作是系統工程，需要久久為功。最近大家在看的《繁花》這部電視劇是用10年時間拍出來的，7年轉換劇本，3年拍攝，所以一部好作品、一項好工程，必須樹立長期主義和做好打持久戰的準備，消保工作就是要多方共同努力，不可能“畢其功于一役”。我們每年實現投訴量環比下降，通過多管齊下使廣大金融消費者能夠更多地體驗到監管的人民性和對他們權益保護的這種溫度。同時，消保要按照保險領域提出的實現風險等量轉移向減量管理升級和過渡，最終通過多管齊下、源頭治理，包括前文提及的法人監管、頂層設計、機構行為監管，以及過去推廣的“雙錄”，更好地、最大限度地減少各種糾紛和爭議，要用科技賦能的手段來定紛止爭，維護廣大消費者的合法權益。同時，我們感覺事后處置很重要，但是事前防范和教育更重要。推動各金融機構365 天做好對金融消費者的教育，做好這項工作本身就是生產力，也會創造價值，哪家金融機構消保做得好，哪家金融機構的口碑和競爭力就一定強。

總之，下一步我們將進一步加大對消保工作成果鞏固和打擊侵害消費者合法權益行為的力度，同時和地方相關部門形成合力，維護合法、打擊非法。對“走錯門、投錯路”的金融消費者要積極進行疏導，探索這種智能的消保機制，讓他們能夠“找對人、找對門”，更好維護自己的權益。通過我們的共同努力，讓金融消費者權益保護為上海國際金融中心建設增光添彩，更好地在探索中國特色金融發展之路方面，以及“五大監管”探索中提供“中國方案”，上海也將積極為“中國方案”貢獻“上海智慧”。