有效提升幫扶產業發展水平　更加有力推進鄉村全面振興

編者按：

和風含新意，春來萬物生。新春伊始，中共中央、國務院公開發布《關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。這是黨的十八大以來指導“三農”工作的第十二個“一號文件”，再次發出重農強農的強烈信號。文件提出，錨定建設農業強國目標，以學習運用“千萬工程”經驗為引領，以確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧為底線，以提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平為重點，強化科技和改革雙輪驅動，強化農民增收舉措，打好鄉村全面振興漂亮仗，繪就宜居宜業和美鄉村新畫卷，以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設。

本刊特約中國鄉村振興發展中心主任、研究員，農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員黃承偉撰寫了《有效提升幫扶產業發展水平 更加有力推進鄉村全面振興》一文。這篇文章聚焦幫扶產業的理解、認識，還涉及脫貧攻堅過渡期后財政支持政策延續優化的決策，既是對中央一號文件的解讀，也是對發展幫扶產業問題的原創性、戰略性分析，具有很強的前瞻性、針對性和指導性，期盼能給各地各部門以啟示。

摘 要：以2024年中央一號文件關于提升鄉村產業發展水平為主線，聚焦幫扶產業發展，從“五位一體”和黨的建設、人類文明新形態七個方面第一次深刻闡述了幫扶產業的理論意蘊。在總結幫扶產業發展取得五個方面初步成效、面臨四個方面挑戰的基礎上，以中央一號文件和農業農村部貫徹落實意見為依據，用“五個發展”全面概括、分析了有效提升幫扶產業發展水平的政策趨向。最后，從抓好中央一號文件各項政策的貫徹落實，抓緊研究確保過渡期后幫扶產業可持續發展的機制及政策體系的角度，就更加有力有效推動幫扶產業可持續發展對策提出了五個方面的建議。

關鍵詞：提升鄉村產業發展水平；幫扶產業；鄉村全面振興

習近平總書記指出：“產業興旺，是解決農村一切問題的前提。”“產業振興是鄉村振興的重中之重，也是實際工作的切入點。”2024年中央一號文件把“強化幫扶產業分類指導，鞏固一批、升級一批、盤活一批、調整一批，推動產業提質增效、可持續發展”作為“確保不發生規模性返貧”的重要舉措進行部署。幫扶產業是鄉村產業的重要組成部分，發展幫扶產業是產業振興的重要內容，有效提升幫扶產業發展水平，是推動產業振興、帶動產業興旺、更加有力推進鄉村全面振興的重要途徑，是以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設的重要支撐。

一、更加全面理解幫扶產業的理論意蘊

（一）幫扶產業的基本內涵及其主要特征

幫扶產業源于產業扶貧政策。“幫扶產業”概念首次出現在2022年的中央一號文件中。從政策視角理解，幫扶產業是指幫助脫貧地區加快發展和低收入人口（脫貧人口）持續增收的鄉村產業，特指利用財政銜接資金進行支持、注重構建聯農帶農機制的鄉村產業，也包括但不限于東西協作、定點幫扶、萬企興萬村等協作機制下發展的鄉村產業。脫貧攻堅過渡期幫扶產業的形態主要有特色種養業、農產品加工業、電子商務、鄉村旅游等。

幫扶產業與一般農業產業的根本性區別在于前者將帶動幫扶對象持續增收、推動共同富裕作為出發點和落腳點。此外，兩者還存在以下具體差異。一是目的和重點不同。幫扶產業重點在于促進幫扶人口增收和幫扶地區經濟社會發展。這種類型的產業主要是為了解決幫扶對象的發展問題，提升幫扶地區經濟水平和居民生活質量。而一般農業產業重點在于產業的發展，主要是為了追求經濟效益，提高農業生產效率和產品質量。二是參與主體不同。幫扶產業涉及多方參與，包括政府、企業、社會組織、農民等，強調利益聯結機制、合作和共贏。而一般農業產業更多由市場主體（如農業企業、農民等）自主運營。三是發展模式不同。幫扶產業更多強調社會責任和可持續發展，更注重社會效益，通常結合當地的資源和條件，采用定制化、精準化的發展模式。而一般農業產業更多強調市場導向和效率優先，注重產業規模化、集約化，采用的是市場化發展模式。四是政策支持不同。幫扶產業通常會獲得政府的專項政策扶持，如財政補貼、稅收減免、技術指導等，以幫助解決幫扶對象的特殊問題。相對而言，一般農業產業發展得到專項政策支持的程度和范圍一般會小一些。

（二）幫扶產業的豐富理論意蘊

實踐表明，更加全面理解幫扶產業所蘊含的重要意義及其特征特點，是提升幫扶產業發展水平的基礎和關鍵。

從政治維度看，發展幫扶產業是確保不發生規模性返貧、激發群眾內生動力、實現穩定增收致富的根本舉措，是中國共產黨人民至上價值取向、以人民為中心發展思想的最生動體現，是中國特色社會主義制度優勢的有力彰顯。

從經濟維度看，一方面，高質量發展幫扶產業有利于脫貧地區低收入人口增收致富渠道的拓寬和發展能力的提升，幫扶產業形成的新產業新業態新模式，可以更好地帶動農村低收入人口增收能力的提升，為促進農村低收入人口向中等收入人口轉化創造條件；另一方面，發展幫扶產業是促進區域協調發展、激發脫貧地區農村低收入人口內生發展動力的根本途徑。基于發掘當地特色資源、生態環境、土地、勞動力、資本等要素稟賦，因地制宜、因村施策而發展起來的特色種養業、手工業、鄉村旅游業等幫扶產業，為縣域現代化產業體系形成、促進區域協調發展提供了助力。

從社會治理維度看，提升幫扶產業發展水平，總體上有助于吸引高水平、高層次人才進入鄉村產業發展，帶動鄉村人才振興，增強鄉村活力。而且，幫扶產業的根本取向是突出農民的主體作用，幫扶產業發展必然帶動農民組織化程度的持續提升，新型集體經濟多形式發展、農村合作經濟組織建立培育、聯農帶農機制不斷完善都是促進農民組織化的有力手段，從而助力加快農民現代化，為農村社會穩定有序奠定基礎。同時，幫扶產業可持續發展，也為鄉村養老等公共服務能力增強、鄉村基礎設施建設和鄉村風貌改善提供了經濟條件。

從文化維度看，鄉村豐富的優秀傳統文化資源賦予鄉村更高的功能價值和開發潛力，在幫扶機制下促進文化產業的多元化發展，讓鄉村文化活起來。文化賦能鄉村振興，農文旅融合發展，不僅能夠弘揚當地鄉村文化，促進鄉村文化保護，也必定帶動鄉村文化振興，助力農村精神文明建設持續深化。

從生態文明建設維度看，良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，以綠色發展引領鄉村振興是一場深刻革命。幫扶產業的底色是綠水青山，重點是推動生態產業化、產業生態化，幫扶下的新興綠色產業、文化旅游業成為重要模式。發展有利于實現生態價值轉化的幫扶產業，有力促進了鄉村人居環境改善，推動了鄉村生態振興。

從黨的建設維度看，農村基層黨組織建設是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。黨的領導、政府主導支持下的幫扶產業發展，更有力有效引導、推動村級自治組織、集體經濟組織、各類社會組織等緊緊團結在黨組織的周圍，團結帶領農民群眾聽黨話、感黨恩、跟黨走。確保幫扶產業可持續，必然要求促進領導班子領導鄉村振興能力的全面提升，要求派強用好駐村第一書記和工作隊，要求紀檢監察工作向村延伸覆蓋，要求深入整治形式主義、官僚主義，從而把全面從嚴治黨要求貫徹落實到基層，持續夯實黨在農村的執政基礎。

從人類文明新形態探索維度看，中國式現代化創造了人類文明新形態。新征程上，中國共產黨致力于共同富裕，讓每一個中國人都過上美好生活，努力創造促進全體人民共同富裕的人類文明新形態。發展幫扶產業作為鞏固拓展脫貧攻堅成果、確保守住不發生規模性返貧底線的重要舉措，作為推動鄉村全面振興、加快農業農村現代化、加快建設農業強國的重要途徑，必然也是中華民族探索形成人類文明新形態的重要內容和重要力量。

二、更加準確把握幫扶產業發展的政策趨向

（一）幫扶產業發展取得初步成效

脫貧攻堅過渡期，各地各部門按照黨中央、國務院把脫貧地區產業幫扶作為支持重點的決策部署，加大投入、強化指導，從產業規劃、農產品流通設施建設、產業園區發展和知名產品品牌打造等方面扎實推動幫扶產業穩步發展。

一是特色主導產業鮮明、產業規模穩步增加、特色品牌影響擴大的特色主導產業持續發展格局初步形成。各地各部門以脫貧縣為單位規劃發展鄉村特色產業，立足脫貧地區資源稟賦和產業發展基礎，實施特色種養業提升行動，完善全產業鏈支持措施，聚力推進特色主導產業加快發展。

二是形成了類型豐富多元的幫扶產業業態。各地加快脫貧地區農產品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設施建設，支持農產品流通企業、電商、批發市場與區域特色產業精準對接，農旅融合加快推進，幫扶車間運行平穩，光伏電站效益穩定。

三是產業集聚態勢逐漸形成。現代農業產業園、科技園、產業融合發展示范園優先支持有條件的脫貧縣，引導資金、技術、人才、主體加快向脫貧地區集聚，推動主導產業融合發展，產業加快集聚，主體加快集合，產村加快融合。

四是聯農帶農能力穩步提升。各地各部門實施主體持續帶動、就業穩定帶動、改革賦能帶動，不斷完善利益聯結機制，拓寬增收渠道，讓脫貧群眾更多分享產業鏈增值收益。

五是幫扶產業發展要素支撐保障持續強化。各地各部門聚焦幫扶產業發展關鍵，完善政策體系，打通要素堵點，補齊短板弱項，優化供給技術服務，不斷探索消費幫扶新業態新模式，支持打造農產品區域公共品牌。

（二）新形勢下提升幫扶產業發展水平面臨諸多挑戰

一是從產業發展基礎看，幫扶產業發展面臨自然資源條件的約束大，幫扶產業同質化現象比較突出，多以種植、養殖業為主，產業鏈條偏短，價值鏈縱深不足，經濟下行進一步加大了三產融合、可持續增收的不確定性和難度，部分幫扶產業標準化、組織化程度較低，難以獲得市場競爭優勢。

二是從技術服務層面看，幫扶產業中農產品加工企業技術水平相對較低，精、深、優加工等專業技術研發人才缺乏，相關領域專業人才嚴重不足，制約了幫扶產業的技術創新和管理水平提升。

三是從經營主體發育程度看，新型農業經營主體有量無質現象比較普遍，部分新型農業經營主體的管理不夠規范，財務制度、經營方式、盈利能力等方面存在較多短板弱項。

四是從推動幫扶產業發展工作看，部分地區產業謀劃不足、聯農帶農機制不夠健全、資金支持政策落實不夠精準、財政銜接資金投入產業幫扶項目的風險防控機制不健全等，成為幫扶產業高質量發展的制約因素。

（三）有效提升幫扶產業發展水平的政策趨向

農業農村部《關于落實中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興工作部署的實施意見》要求：制定分類推進脫貧地區幫扶產業高質量發展指導意見，實施脫貧地區幫扶產業提升行動，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力。在脫貧地區，幫扶產業發展水平的提升實際上是鄉村產業發展水平提升的基礎和內容，持續提升幫扶產業發展水平，就是要在“把高質量作為新時代的硬道理”、把高質量發展要求落實到幫扶產業發展全過程各環節的基礎上，聚焦到以下五個發展中。

一是系統發展。中央一號文件提出“以提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平為重點”，意味著鄉村產業發展、鄉村建設、鄉村治理這“三個鄉村”具有內在的一體化推進邏輯，要求在工作中推動幫扶產業發展，必須堅持系統觀念，把握“三個鄉村”間的聯動、互動規律，有力有序提升幫扶產業水平。在脫貧地區，要處理好幫扶產業和一般鄉村特色產業的關系，要形成發展系統，整體推進。堅持種養加、產供銷、農文旅、科工貿一體推進，生產、加工、流通整體升級，系統提升產業鏈現代化水平。城鄉融合發展是鄉村振興的根本路徑，幫扶產業的發展需要城鄉要素互動，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，特別是要在縣域內城鄉融合發展中調整、優化幫扶產業。更充分運用市場機制，推動東西部協作機制促進幫扶產業水平持續提升。

二是融合發展。中央一號文件在“促進農村一二三產業融合發展”部署中明確要求：“堅持產業興農、質量興農、綠色興農，加快構建糧經飼統籌、農林牧漁并舉、產加銷貫通、農文旅融合的現代鄉村產業體系，把農業建成現代化大產業。”要實施鄉村文旅深度融合工程，推進鄉村旅游集聚區（村）建設，培育生態旅游、森林康養、休閑露營等新業態。優化實施農業產業融合發展項目，支持建設一批優勢特色產業集群、國家現代農業產業園、農業產業強鎮，打造融合載體。培育農業產業化聯合體，將新型農業經營主體和涉農企業扶持政策與帶動農戶增收掛鉤，把產業增值收益更多留給農民。

三是分類發展。強化幫扶產業的分類指導，是今年中央一號文件提出的明確要求，是精準思維的運用，是應對幫扶產業發展分化、差異化發展明顯的需要。對于市場前景廣、鏈條較完備的幫扶產業，主要采取研發新技術新產品、推進產銷精準銜接、創響區域公用品牌、促進融合發展等舉措實行鞏固為主，著力打造和培育一批百億級產業集群、特色產業集聚區。對于資源有支撐、發展有基礎的幫扶產業，主要采取加快補上農業基礎設施短板、聚焦強鏈補鏈延鏈、完善農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施等舉措實行升級為主，著力升級一批具有市場競爭力的特色農業產業強鎮、特色產業示范村鎮和特色企業主體。對于暫時出現經營困難或發展停滯的幫扶產業，如種植類（大棚）和養殖類（圈舍）等閑置低效的經營性幫扶產業，主要采取引入市場主體、租金減免、就業獎補、金融信貸、加強科技支撐等舉措實行盤活為主，著力盤活一批閑置低效的項目資產。對于發展難以為繼、已不具備盤活價值的幫扶產業，主要采取妥善解決遺留問題、立足實際規劃發展新產業等舉措實行調整為主，著力實施一批新的有市場、有潛力的幫扶產業項目。

四是創新發展。中央一號文件強調，推進鄉村全面振興必須強化科技和改革雙輪驅動。就幫扶產業而言，本質上就是要實現幫扶產業的創新發展。以幫扶產業可持續發展為導向，構建梯次分明、分工協作、適度競爭的農業科技創新體系，加強基層農技推廣體系隊伍和條件建設，發揮科研院校、科技服務企業作用，打造一批農業科技促進幫扶產業發展樣板。因地制宜推廣應用全程機械化生產模式。大力發展生態循環農業，推動幫扶產業全產業鏈綠色低碳發展。改進技術裝備，高值提升農產品加工業。健全冷鏈設施網絡，發展農產品電子商務，提升農產品流通效率。推廣應用智能化技術提升幫扶產業發展水平，推動幫扶產業新質生產力的培育、形成，以大農業觀、大食物觀加快形成幫扶產業的新產業新業態。穩步推進農村土地制度改革、加快構建現代農業經營體系、深化農村集體產權制度改革，以農村改革的持續深化，推動幫扶產業發展水平的不斷提升。

五是內源發展。提升幫扶產業發展水平的基礎和關鍵，是脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力的持續增強。增強脫貧地區內生發展動力，重點在于盡快補齊設施短板，增強持續發展后勁。比如，優先安排糧食種植面積較大、立地條件較好的脫貧地區整縣推進高標準農田建設，優先布局產業發展所需的道路、冷鏈物流、供水、用電、用氣等配套設施。再如，大力推動農產品生產和初加工、精深加工協同發展，健全脫貧地區縣鄉村物流配送體系，優化農產品冷鏈物流建設，因地制宜建設連棟溫室、植物工廠和集約化育苗中心等，都是增強脫貧地區自我發展能力的重要途徑，都是幫扶產業發展水平提升的重要支撐。脫貧群眾內生動力的增強，第一，要全面提高農民綜合素質，加強農村實用人才培訓。第二，要加大鄉村本土人才培養，加強農村實用人才帶頭人培訓，健全農業農村高技能人才培養機制，加快培養一批留得住、帶不走、用得上的產業發展帶頭人。第三，要健全脫貧縣產業技術顧問制度，創新服務效果評價機制，提升全產業鏈技術服務效能。第四，要加快推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌，建立欠發達地區常態化幫扶機制。

三、更加有力有效推動幫扶產業可持續發展

提升幫扶產業發展水平目的是推動產業的提質增效、可持續發展。中央一號文件從系統發展、融合發展、分類發展、創新發展、內源發展等多個維度在政策上對提升幫扶產業發展水平進行了部署，提出了一系列要求。在脫貧攻堅過渡期進入第四年的關鍵時期，推動幫扶產業發展水平提升，需要進一步深化認識，凝聚共識，既要抓好中央一號文件各項政策的貫徹落實，也要抓緊研究確保過渡期后幫扶產業可持續發展的機制及政策體系。

（一）從政治高度把幫扶產業發展作為加快欠發達地區農業農村現代化的重大舉措

全面推進鄉村振興是新時代建設農業強國的重要任務，鞏固拓展脫貧攻堅成果是全面推進鄉村振興的底線任務，而推動幫扶產業的可持續發展正是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本之策，是確保不發生規模性返貧底線的重要保障。幫扶產業發展既是重要的經濟問題，以幫扶產業推動縣域加快經濟發展、城鄉平衡發展；更是鮮明的政治問題，幫扶產業發展事關脫貧攻堅成果持續鞏固，事關守住不發生規模性返貧，事關穩定脫貧、防止返貧致貧機制的成色，事關共同富裕。必須從政治高度，建立健全幫扶產業可持續發展的機制和政策體系。

（二）從推動共同富裕的全局強化幫扶產業分類指導

提升幫扶產業發展水平是縮小地區發展差距、補齊共同富裕短板的重要舉措。總體而言，實現共同富裕的難點在脫貧地區，在農村低收入人口。受產業發展基礎、區位發展環境等條件制約，加快脫貧地區經濟社會發展、持續增加農村低收入人口的收入，決定著共同富裕全局。中央一號文件明確，用強化分類指導推動幫扶產業的高質量發展。各地各部門要從共同富裕的全局，落實好鞏固、升級、盤活、調整“四個一批”的政策舉措，分類精準施策，以幫扶產業的可持續發展，促進農村低收入人口收入同其他群體的收入差距、脫貧地區同其他地區的發展差距逐步縮小，以加快農業農村現代化更有力推動共同富裕。

（三）從堅持系統觀念的方法論統籌推進幫扶產業發展

統籌好問題導向與目標導向的關系：發展幫扶產業，既要有利于解決脫貧地區產業發展的不平衡、不充分問題，更要著眼于以高水平幫扶產業發展推動鄉村全面振興、加快農業農村現代化。

統籌好經營主體與農村低收入人口的關系：核心是要強化產業發展聯農帶農，健全新型農業經營主體和涉農企業扶持政策與帶動農戶增收掛鉤機制，完善幫扶產業質量評測機制。

統籌好第一、二、三產業之間的關系：做精做強現代種養業，加強對農產品的初加工、精深加工及綜合利用，深入發掘農業農村多種功能和多重價值。實現幫扶產業的去同質化發展，持續增強幫扶產業競爭力。

統籌好國土空間規劃、產業政策和環境保護的關系：幫扶產業發展要優化產業空間利用與土地使用結構，與保障生態效應的協同，實現經濟、社會、生態效益的統一。

統籌好政府、社會組織、農戶之間的關系：提升幫扶產業發展水平，要始終發揮好政府主導作用，始終尊重群眾的主體地位，始終積極引導社會各界力量更廣泛參與。

（四）從深化改革維度集成幫扶產業促進農民增收的政策體系

加大財政支持：保持財政資金支持幫扶產業發展政策的穩定性和連續性，持續提高財政資金投入幫扶產業發展的使用效率和效益。

培育帶動主體：加強幫扶產業發展致富帶頭人培育，促進主體能人協調發展。

推動集聚發展：大力發展鏈條完整、低收入人口參與度高、融合發展的特色農產品基地或者園區。

創新銷售體系：加大幫扶產業品牌構建和宣傳，拓展銷售范圍，完善供應鏈。

發展全產業鏈：加大幫扶產業配套相應的產業上下游，實現三產融合發展，增強產業內生發展動力。

健全聯農帶農機制：構建龍頭企業、合作社、脫貧戶和小農戶利益協同格局，建立產業基礎設施共建、發展成果共享、市場風險共擔的幫扶產業共生利益機制。

建立技術質量標準：保證產品質量和產量，增加品牌優勢。

強化專家服務：加強幫扶產業發展指導、技術對接、產品產銷銜接等服務，推動產業幫扶措施精準落實落地。

（五）從統籌高質量發展和高水平安全的要求健全幫扶產業風險防控體系

發展幫扶產業主要存在影響產業鏈條的中觀“市場風險”、微觀經營主體的“社會風險”以及因農業產業弱質性客觀存在的“自然風險”三大風險。

從市場風險看，主要體現為市場供求結構失衡，產業發展基礎較為薄弱，由于在農業生產、加工、銷售等產業鏈供應鏈各環節中，市場供求結構失衡、原材料或終端產品價格波動、經貿條件變化、信息不對稱等因素而出現經濟風險。為此，要增加投入支持幫扶產業延長產業鏈價值鏈，促進三產融合，加強分散“小生產”與“大市場”的對接。同時，補好農技推廣及基礎設施短板，提升幫扶產業發展精細化、標準化、組織化程度。

從社會風險看，主要是幫扶產業發展中由外部政策變化、經營主體組織內部所產生的、可能影響幫扶農業產業發展的不確定性風險。防范幫扶產業社會風險，一是大力支持新型農業經濟主體發展，著力提升幫扶產業聯農帶農效果，提高產業發展的可持續性。二是在聯農帶農中更多運用市場機制和市場力量，逐步弱化政府的過度影響。比如，要著力提高低收入人口在產業發展中的參與，增加經營性收入比重，強化產業幫扶的“造血”功能。在采取“消費幫扶”促進幫扶產業發展時，要減少對政府資源的過度依附。三是幫扶產業支持政策既要考慮到龍頭企業的優勢，也要充分關注本地中小微企業的作用。

從自然風險看，主要是指脫貧地區自然條件相對惡劣、生態脆弱、農業生產技術裝備差、自然災害保險產品缺乏，導致其抗擊自然風險能力弱，受天災或蟲害等因素影響較大，相當一部分幫扶產業因自然災害導致失敗。各地實踐探索表明，擴大中央財政對優勢特色農產品保險獎補試點范圍，盡快實現支柱性幫扶產業特色保險全覆蓋是應對幫扶產業自然風險的有效政策措施。

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[責任編輯：李偉杰]