盤活經營性扶貧項目資產提升聯農帶農效能的路徑探索

摘 要：扶貧項目資產為打贏脫貧攻堅戰、實現全面建成小康社會第一個百年奮斗目標提供了重要助力。聯農帶農作為扶持經營主體的前置條件，所有的扶貧項目資產都必須建立聯農帶農機制。針對扶貧項目資產尤其是經營性資產的運行情況，還存在哪些問題，如何讓經營性扶貧項目資產更好地為鄉村振興服務，在對脫貧地區甘肅省定西市Z縣D鎮充分調研的基礎上，提出盤活經營性扶貧項目資產、提升聯農帶農效能的具體措施。

關鍵詞：經營性扶貧項目資產；盤活；聯農帶農；鄉村振興

扶貧項目資產是脫貧攻堅時期，在產業扶貧帶貧減貧機制引領下，各地結合自身實際通過各種扶貧項目資金投入形成的資產總稱，包括經營性資產、公益性資產和到戶類資產。經營性資產主要包括具有經營性質的產業就業類項目固定資產及權益性資產，以村集體或貧困戶名義入股經營的股權資產。經營性資產的重要性體現在其盈利性和幫扶性特點上，這就要求其必須穩定良性運轉。

一、盤活經營性扶貧項目資產的意義

（一）事關鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興實效

五年過渡期是黨中央立足國內國際環境，遵循發展客觀規律作出的科學決策，既強調政策的延續性又兼顧政策的靈活調整和拓展。其間幫扶資金用于產業發展的比重逐年增加，幫扶項目聯農帶農機制也在不斷地健全完善。經營性扶貧項目資產作為扶持當地特色產業發展、促進脫貧群眾增收致富的重要支撐，在產業振興中具有舉足輕重的地位。部分地區經營性扶貧資產的閑置流失、效益低下、監管不到位等問題勢必會影響鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興實效，只有全面盤活經營性扶貧項目資產，培育產業發展載體，才能更好地實現過渡期內的各項目標任務。

（二）是推動鄉村產業高質量發展的必然要求

鄉村產業高質量發展要持續加強對鄉村現有資源的挖掘和再利用。當前，鄉村產業體系較為單一，生產體系“四化”水平仍然較低，經營體系還不完善，經營性扶貧項目資產涉及一、二、三產業融合發展的各方面，對該部分資產的盤活可有效促進農業產業鏈的延長，提升農產品加工轉化率，將更多的產業增加值留在農村、留給農戶。

（三）是提升鄉村治理效能的有效保障

鄉村治理是國家治理的基石，鄉村治理效能的提升是促進農村經濟社會發展，保持社會長期穩定的關鍵因素。鄉村治理涉及面廣、人員眾多，面臨的新情況新問題層出不窮，但大部分問題還是由于發展的不平衡不充分產生的，盤活經營性扶貧項目資產是促進農業更強、農村更美、農民更富的有效措施，是促進村集體經濟實現量的增長和質的提升的必然選擇，必將為鄉村治理效能的提升提供資金支持和組織保障。

二、定西市Z縣D鎮經營性扶貧項目發展現狀及存在的問題

為規范對扶貧項目資產的管理，中央、省、市各級都下發了指導意見和實施辦法，為確保資產的穩定良性運轉提供了科學指導，但部分地區的經營性扶貧項目資產運營依然存在一些問題。

（一）D鎮扶貧項目資產現狀

D鎮共有扶貧項目資產62個，總投入資金2 238.4萬元，資產屬性為國有資產的1個，占1.6%；其余61個全部為集體資產，占98.4%?！霸谟谩睜顟B的資產31個，占50%，且大部分為公益性項目及光伏發電項目；“出租出借”狀態的資產31個，占50%。在全部扶貧項目資產中公益性資產項目18個，涉及資金484萬元，占比21.6%；經營性資產項目44個，涉及資金1 754.4萬元，占比78.4%。項目涵蓋養殖、種植、光伏電站、旅游、食品生產加工、建材租賃等行業，其中用于支持第一產業發展的項目17個，用于支持第二產業發展的項目19個，用于支持第三產業發展的項目26個。

（二）存在的問題及原因分析

過渡期內，在“四個不摘”政策支持下，對于產業發展的支持力度逐年增加，項目審核、審批程序更加嚴格，監督管理不斷加強，產業園區和龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶等經營主體的聯農帶農機制不斷健全、能力不斷增強。相對而言，經營性扶貧項目資產的運營卻是問題比較突出。

第一，資產閑置，扶貧項目資金使用效果不佳。從D鎮的情況來看，除部分產業園及專業合作社正常運營外，閑置及低效運轉的經營性資產項目占到45.9%。問題產生的主要原因在于立項過程中調研不夠，對項目實施的風險、帶來的效益評估不充分，項目立項審核、審批不嚴，未能全面考慮當地產業發展特點、自然條件限制及未來市場需求，只注重項目建設帶來的短期效益，導致部分項目與當地實際脫節較嚴重，最終變成“形象工程”，造成扶貧項目資金的浪費，不僅沒有產生相應效益，甚至成為基層工作的負擔。

第二，后續管理和監管不到位，經營性扶貧項目資產壽命短。就任何項目而言，落地只是基礎，重點在于后期科學的管理和監督，從而產生長久的效益。經營性扶貧項目資產確權登記后，應當同幫扶項目資產一道嚴格實行“誰審批誰負責、誰使用誰負責”的監督管理原則，明確經營主體及相關行業部門的職責。但D鎮經營性扶貧項目資產大部分為村集體所有，鄉村兩級缺少專業的管理人才，鄉村干部帶頭發展能力不夠，往往采取最簡單的出租出借、資金入股方式收取低額的租金，資產產生的效益不高，再加上管理辦法較少，行業部門監督缺位，對經營狀況缺少常態化的監管，經營性扶貧項目資產盈利性、聯農帶農功能得不到有效發揮。

第三，資產運轉情況不透明，社會化經營程度低。負有項目后續監管職責的部門未能將項目投資、運營情況納入信息化管理渠道，項目信息與市場經營主體之間存在信息不對稱問題，甚至部分項目責任主體及行業部門害怕公開、逃避公開，一方面對項目提質增效辦法不多，另一方面又擔心因項目閑置導致問責。

第四，經營性扶貧項目聯農帶農效果不佳。聯農帶農效果好不好，主要體現在帶得準、帶得穩、帶得久，是否能夠既帶動農戶穩定增收，又有效促進經營性扶貧項目的可持續發展。經營性扶貧項目資產聯農帶農中存在的問題，主要是部分經營性扶貧項目規模小、效益差，沒有能力直接帶動農戶發展生產、吸納勞動力穩定就業。比如D鎮的特色優勢產業為中藥材種植，當地生產的道地藥材當歸、黨參、黃芪等深受市場歡迎，是群眾增收致富的主要收入來源。D鎮有中藥材切片加工廠3家，該項目與當地特色產業發展非常契合，但因技術落后、規模小、管理不善等原因，3家加工廠長期處于閑置狀態，連基本的分紅都存在問題，其在延長農業產業鏈、增加農產品附加值上發揮的作用十分有限，農戶生產的中藥材絕大部分依然是作為原材料通過中間商進入市場。部分農民專業合作社也是常年虧損，分紅標準連年下降。

三、盤活用好經營性扶貧項目資產提升聯農帶農效能路徑

經營性扶貧項目資產應該是鄉村產業振興中積極、活躍的因素。全面盤活用好該部分資產，使其科學管理、高效運轉、保值增值，從而促進經營方與農戶形成優勢互補、分工合作的良好局面，切實發揮聯農帶農效能，必將為脫貧群眾穩定增收，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興提供更大支持。

（一）充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用

火車跑得快，全靠車頭帶?；鶎狱h組織是各項工作落實的主心骨，判斷一個黨組織強不強，主要看領頭雁“領不領”、班子成員“聚不聚”、群眾口碑“好不好”，體現在基層黨組織把方向、議大事、抓落實作用的發揮上。D鎮C村2017年落地的經營性扶貧項目榨油廠連續4年處于閑置狀態，未能改變C村村集體經濟體量小、發展后勁不足的面貌。2022年，村黨支部決定對該項目進行盤活提升，“促進村集體經濟高質量發展”成為該村“書記黨建項目”的主題。一年后該項目實現凈收益1.8萬元，附帶加工、收購農戶剩余菜籽業務，不僅增加了村級收入、實現了村級資產的保值增值，更帶動了群眾增收、方便了群眾生活，是黨建引領盤活經營性扶貧項目資產、增加村集體經濟收入的一個生動案例。

（二）創新資產盤活方式

經營性扶貧項目資產的盤活，要在堅持依法依規的基礎上，充分尊重農民意愿，創新盤活方式，切實保障受益群眾合法權利，按照“四個一批”的要求，因地制宜、分類施策。對良性運轉的項目，將重點放在提質增效上，更加注重提升項目與農戶之間的優勢互補。對因不可抗力導致無法修復、改造的項目，要依法按規定程序進行處置。對因技術、資金、管理、市場行情變化等原因導致的項目閑置或低效運行的項目，則作為盤活對象進行盤活。

第一，健全資產盤活機制。負有主體責任的相關部門要加強組織領導，成立專門的資產盤活領導小組，對轄區內所有經營性扶貧項目的資產投入、運營、帶動、管理情況建立信息化平臺，增強項目的公開性，推動項目主管部門、實施部門、經營主體各方形成合力，引導社會化服務參與項目盤活。

第二，創新經營性扶貧資產盤活方式方法?！敖Y合農村集體產權制度改革，探索所有權、經營權、收益權、監督權‘四權分置，股份合作、業務托管、合作經營及改制重組等方式”進行資產盤活。

一是自主經營盤活。當前部分村的村集體經濟收入途徑依然較窄，存在端著金飯碗要飯吃的客觀情況。如D鎮靠光伏收入支撐的村為數不少，且資金的使用途徑比較有限，較大地限制了基層自我服務和服務群眾能力的提升。應將與當地產業發展相符的項目納入自主經營盤活的范疇，主要通過村集體經濟發展壯大的方式進行資金、物資投入，盤活后的資金主要用于村級事業的發展上。

二是出租運營盤活。對部分只能用于出租的項目，如建材租賃、旅游配套設施等，可通過公開招標優先面向本轄區內群眾出租，明確資產數量、使用期限、管護責任，在確保資產安全的前提下出租。

三是合作或委托運營盤活。對部分需要較大資金投入、技術難度較高的項目可采取該方式進行盤活。在經濟實力較強、經營和財務狀況良好、誠信守約、樂于助力鄉村振興的合法企業、金融機構、政府平臺公司中選擇經營主體，確保項目投入產出率，促進項目長期穩定運營。

四是招商運營盤活。不斷優化營商環境，切實增強服務意識，提升服務企業的質量和水平，讓企業進得來、留得住、發展好。可結合產業發展特點和項目運營特點進行精準招商，通過經營權轉讓，形成“企業經營+農戶參與+村級監管”的工作格局，引導農戶采取土地、勞動力、資金入股、農特產品定點銷售等方式，確保經營性扶貧項目資產的保值增值，增強聯農帶農實效。

（三）壓實各級后續管理責任

扶貧項目資產的后續管理，縣級政府負有主體責任。雖然扶貧項目資產的確權登記已全面完成，但在此基礎上的項目盤活提升工作依然任重道遠。對于經營性扶貧項目資產，要在“誰主管、誰負責”原則的指導下，進一步明確各部門責任清單。要堅持問題導向，不能簡單地以是否完成分紅、收租作為盤活提升標準，要實地調查項目運營實情，掌握存在的困難和問題，提供政策、技術、市場等指導，逐步逐個突破。鄉鎮政府負有后續運營日常監管責任，要加強管理隊伍建設，讓懂管理、有思路、善協同、會指導的專業人員具體負責。對確權到村集體的經營性扶貧項目資產，村級組織要擔負起監管責任，結合項目特點，引導群眾參與到項目盤活提升維護中來。

經營性扶貧項目資產的盤活，要結合項目所在地的實際，尊重經營主體及當地村民的意愿和實際需要進行，要始終堅持共建共享發展理念，將聯農帶農責任落實作為項目盤活的前置條件，切實帶動農村特色優勢產業發展，促進脫貧地區農民持續增收，為建設宜居宜業和美鄉村提供支撐。

參考文獻：

[1]海南省人民政府.扶貧項目資產的分類[EB/OL].（2023-12-08）[2023-12-08].https：//www.hainan.gov.cn/hainan/c100568/202206/86bf840bfdd84b528c70037e36b4b56e.shtml.

[2]國家鄉村振興局.關于進一步健全完善幫扶項目聯農帶農機制的指導意見[EB/OL].（2022-09-20）[2022-09-30].https：//nrra.gov.cn/art/2022/9/30/art_50_196922.html.

[3]甘肅省人民政府.甘肅省人民政府辦公廳轉發省鄉村振興局、省委農辦、省財政廳關于加強扶貧項目資產后續管理和監督實施意見的通知[EB/OL].（2021-07-10）[2021-07-15].http：//www.gansu.gov.cn/gsszf/c100057/202107/1657264.shtml.

[責任編輯：王 麗]

作者簡介：賈國和（1990—），男，甘肅通渭人，講師。研究方向：法學、社會治理。