人工智能運用于社會公共行政管理創新的優勢、領域與路徑探析

梁 健

一、引言

黨的二十大為中華民族偉大復興吹響了新的號角，也為社會公共行政管理指明了前進的方向。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：提高社會公共行政管理水平，要堅持守正創新，使創新成為推動發展的第一動力，要靈活、充分運用當前的科學技術和手段，為公共行政管理服務再上臺階作支持和保障，統籌整合“人”“物”“技”，配合運用智能算法，將風險控制在爆發之前，進而實現高效穩定的社會環境，形成共建共治共享的社會治理新格局。①《理論探索》編輯部：《學習黨的二十大精神，推動公共管理學科高質量發展》，《公共管理與政策評論》2022 年第6 期。黨的十九屆四中全會公告，也明確提出了社會公共行政管理體系要逐步實現管理均等化、可及性。要依托互聯網、云計算等先進手段和技術，推動公共行政管理制度和體系的革新。作為國家創新活動中由參與主體、活動環節和各類要素在創新環境中交流互動所形成的有機整體，國家創新體系具有顯著的系統特性，是國家創新能力提升的重要組成部分。①陳海若：《中國特色國家創新體系建設：概念由來、歷史演進與實踐路徑》，《西安財經大學學報》2024 年第1 期。

雖然人工智能是近年來新出現的前沿科技成果，人工智能已經在社會公共管理領域有了廣泛的應用。在社會生活、公共決策、經濟管理、教育管理、及環境治理等方面都有了較為深入的應用，不斷運用于創新社會公共行政管理。當前社會公眾的工作與生活也與人工智能已經密不可分，然而，目前由于人工智能發展的時間不長，相關的法律監管機制、人才培養以及數據安全管理機制等建設還相對滯后和不夠健全，人工智能在運用于我國社會公共行政管理創新的同時，也依然存在一些問題亟待解決。②郁建興、高翔、王詩宗、劉濤、黃飚、吳超：《數字時代的公共管理研究范式革命》，《管理世界》2023 年第1 期。隨著人工智能時代全面到來，如何充分利用人工智能來驅動社會公共行政管理的創新，解決目前在應用中存在的挑戰與問題，是新時代黨和政府在社會公共行政管理中面臨的一個現實課題。

二、人工智能運用于我國社會公共行政管理創新的優勢

人工智能技術的出現及應用使人力資源得到了進一步解放，同時也提升了各行各業的工作效率。在社會公共行政管理中引入人工智能技術，其優勢表現如下。

（一）提升社會公共治理的效率。人工智能技術的發展及應用，為政府掌握的海量數據發掘了信息和價值，也為社會公共治理效率的提升提供了新思路。現代社會人員流動復雜、頻繁，社會治理難度高，不改變機制方法和手段，將難以擔當為人民服務、為社會服務的重任。所以，引入人工智能技術是時代所需，發展所要。在宏觀層面人工智能可以實施處理和分析社會輿情，監測社會熱點，對各類數據進行匯總和分析，自動篩選所需數據和信息，并推送至終端前臺，以便及時處理和應對。例如，政府輿情監控部門可以利用智能探測傳感技術繪制輿情事件發生前的人口分布熱力圖，監測路網絡流量和移動信號流量，提高治理的預見性，避免“上海外灘踩踏事故”之類輿情事件的再次發生。在公共交通治理領域，基于人工智能的智能交通警察的應用也提升了社會公共交通治理的效率，智能交通警察通過對不同交通路段的實際情況進行實時監控，在獲取道路交通信息的基礎上，依據設定的算法和輔助性決策發送相應的交通指令。在實際應用中，還可以與交通信號燈系統協同以合理控制信號燈的配對。另外，智能交通警察還具有手臂指揮和燈光提醒等功能，告知行人要遵守相應的道路交通規則，有效提升行人的交通安全意識，并可使用圖像識別技術監控和提醒行人，這可在一定程度上減少交通警察的工作量。③李新根、魏淑艷、劉冬梅：《國內數字化治理研究的熱點主題與演進趨勢——基于CiteSpace 的知識圖譜分析》，《東南學術》2022 年第2 期。

（二）提升行政管理決策的科學性。決策是否科學，直接影響到社會公共行政管理的效率與水平。在傳統的決策過程中，由于數據樣本有限，不能精準反映實際情況，導致樣本結果與實際存在偏差，由此影響后續工作的可靠性。人工智能和大數據技術的發展，使各行各業的數據都能被收集、整理和分析，數據價值得以彰顯。①冉龍亞、陳濤、孫寧華：《人工智能參與公共決策對公眾信任的影響——一項基于調查實驗的實證研究》，《科學與社會》2022 年第1 期。政府部門可以借助人工智能和大數據技術，提升社會公共行政管理決策的科學性。例如，政府部門可以利用人工智能、大數據挖掘和自然語言處理技術分析海量的社交媒體數據，了解公眾對于某一公共政策的看法和反應，并為政策制定者提供參考。此外，借助人工智能技術，政府工作人員對大量復雜數據進行分析后，可將分析結果通過可視化工具，以圖表等形式呈現出來，從而使行政管理者更加直觀地了解和把握相關情況，為決策提供更好的支持和判斷。

（三）優化行政管理的流程。面向公眾的行政管理工作，政府部門普遍面臨著負載過大、工作時間緊迫、接待人員眾多等問題。人工智能技術可以通過智能化的工作流程設計和自動化的數據處理，實現行政管理流程的高效化和規范化。利用人工智能技術，政府工作人員可以自動識別和分類公文、合同等文本信息，提高文件處理效率和準確度，利用智能化的任務分配和協同工作機制，提高行政人員的工作效率和工作質量。同時，自動化管理流程還能有效避免管理中可能出現的人為疏漏和錯誤，提高行政管理的規范化程度。②常保國、戚姝：《“人工智能+國家治理”：智能治理模式的內涵建構、生發環境與基本布局》，《行政論壇》2020 年第2 期。例如，在行政立法領域，上海率先建成了“智慧法制”立法信息平臺，該平臺與辦公廳公文系統對接，將電子數據一鍵推送。通過平臺，可以直接傳遞立法材料、在線操作規章及規范性文件的即時清理、完成意見征詢材料的快速傳送并及時反饋征詢的意見結果。地方行政立法工作有了人工智能輔助，不僅避免了紙質過程，利于環保，更有利于立法工作的有序推進。此外，這套智能立法平臺為立法工作者設置了“敏感詞詞庫”，當“敏感詞”出現在待審查文件中時，則需要進一步審查。比如，按照法律規定、規章及以下位階的文件不能增設行政許可，機器檢測到待審查文件中出現“許可”“審批”等詞時會予以提示。該平臺還能對往年的規范性文件進行審查，在機器的輔助下更新清理，提示制定機關進行糾正。這種智能化平臺不僅能提高備案審查工作效率，還能提高規范性文件的合法性和準確性。

（四）降低公共管理的時間和經濟成本。在社會公共行政管理中，對于信息的收集和整理是一項紛繁復雜的工作，需要耗費相當的人力和資源，傳統公共管理方式由于難以實現管理精細化，所以經常出現耗時耗力卻不出成效的惱人現象。隨著物聯網、大數據和人工智能技術的規模應用，精細化管理有了可靠支撐，萬物互聯以及處處安裝的攝像頭，都為公共管理的高效和精細提供了幫助。例如，合肥市正在探索組建“城市交通超腦”，這一系統可以實現交通需求特征分析、城市交通感知與預測，視頻圖像智能分析管理、交通擁堵分析、交通事件影響分析、出行車輛研判分析等交通態勢感知應用，實現可變車道控制管理、交通誘導發布、高架道路管控、特定場景交通管控、信號智能優化、設備聯動控制等交通綜合管控應用，實現道路施工信息采集與發布、拖車及報廢車輛、微信公眾服務、出行服務等互聯網公眾服務，而且可以通過密切監測交通流量和擁堵情況，智慧調整紅綠燈間隔時間，并給后續車輛推送最優路線，降低交通等待時間。由此可見，人工智能技術能大幅降低城市管理和運營的成本與人力資本。

（五）預警突發公共事件，減少應急管理的損失。突發公共事件一直是各國政府社會公共行政管理的重點。盡管我國針對突發公共事件建立了各種預案，但由于突發公共事件的難以預測性和破壞性，對其應急管理一直存在難度。AI 技術可以幫助公共機構對風險進行有效的預測和管理，減少可能發生的事故或突發事件的損失。利用機器學習技術，可以預測突發公共事件的概率和程度，并作出相應的預警和安排。例如，新冠病毒疫情發生以來，鐘南山院士團隊與云創大數據等多家科技企業和機構合作，基于經典的SEIR 模型，引入2020 年1 月11 日—2 月17 日湖北和全國人口的遷入和遷出數據，并將這期間新冠肺炎流行病學數據作為訓練數據，通過機器學習構建人工智能模型，得出湖北和全國感染人數預測趨勢曲線，準確預測了中國疫情在2020 年2 月20 日左右到達拐點，感染人數為8 萬人左右。①劉倫：《智能化城市管理理論辨析與框架構建——基于技術演進的視角》，《電子政務》2023 年第5 期。AI 模型和隨后疫情的發展均表明，中國政府對此次疫情的強力干預和延遲復工復學等應對措施對控制疫情起到了關鍵作用，保護了人民的生命和健康。此外，基于人工智能技術的疫情機器人的應用也降低了醫務人員的流動區域和時間，降低了醫務工作者的感染風險，減少了損失。例如，阿里巴巴達摩院基于語音識別、語義理解、語音合成等人工智能技術緊急研發了智能疫情機器人。該機器人具有在線問診和電話外呼兩大功能，在線問診功能可通過網絡平臺為市民提供疫情咨詢和問診服務，疫情機器人能夠準確理解人類自然語言，并從智能知識庫獲取新冠疫情相關信息，回答防護措施、疫情問題、就醫注意事項等問題。因此，人工智能技術在突發公共事件應急管理中的應用，可以有效提升應急管理的有效性，降低突發公共事件造成的損失。

三、人工智能運用于我國社會公共行政管理創新的領域

隨著人工智能技術的持續發展，其蘊藏的價值和意義在現代社會中不言而喻。美國、歐盟等多個國家和國際組織先后就人工智能的發展制定了發展規劃。2017 年，人工智能首次出現在政府工作報告中，由此可見我國也認可了人工智能的重要地位。基于公共管理學的層面來說，管理的本質是為了效率提升，而人工智能恰好能夠大幅提升行業效率，使生產力得到極大解放，進而推動產品和服務向更高、更好水平發展。②孟慶國、鞠京芮：《人工智能支撐的平臺型政府：技術框架與實踐路徑》，《電子政務》2021 年第9 期。

人工智能運用于社會公共行政管理創新即運用人工智能、物聯網、大數據、機器學習、算法推算等技術，重構社會生產和社會組織的關系，促進黨和政府的公共權力與社會組織和公民權力之間的協調合作與發展，使公共行政管理水平與治理能力更加優化。人工智能時代，數據的價值被極大挖掘，在此基礎上，決策者可以通過數據的分析結果進行前瞻性規劃。人工智能技術作為一種越用越“聰明”的算法技術，通過廣泛的數據收集和學習，已能輔助人們作出重要決策。根據中國電子學會發布的《新一代人工智能發展白皮書（2017）》顯示，人工智能在公共管理中的應用規模正在大幅度的提升，數據顯示人工智能在社會公共管理應用主要包括智能政務管理、智能金融管理、智能醫療管理、智能安防管理、智能交通管理、智能教育管理、智能社會生活管理等方面。在社會公共行政管理領域，人工智能技術也已應用于政府服務、公共決策、經濟、教育和生活管理等多個領域，具體見圖1。③王瀚：《人工智能在政務服務中的應用研究》，廣西民族大學碩士論文，2020 年，第15 頁。

圖1 人工智能在公共行政管理中的應用

（一）智能化社會生活管理。人工智能目前已經廣泛地運用于社會生活管理之中，極大地提升了社會生活管理的智能化程度。①王湘軍、龐尚尚：《新技術賦能市場監管智能化：圖景、障礙與進路》，《行政論壇》2021 年第3 期。人工智能在社會生活中的交通管理、公共健康管理、養老管理等多個領域達到了較為深入的應用。在交通管理領域，通過智能化識別系統，可以有效地降低交通違法違規行為，降低整體道路事故發生率。在公共健康管理領域，在健康中國建設的背景下，目前各大城市醫療部門正在積極引入基于健康大數據的人工智能技術，將其用于居民癌癥、腦卒中、冠心病這類重大疾病的早篩早診以及精準的定位病灶位置，加強健康管理。養老管理也是目前人工智能應用較為成熟的領域，以上海為例，目前上海市政府已經在許多社區引入了智能居家養老服務平臺和社區智能物聯網平臺，老年人只要通過智能終端或者智能手環就可以一鍵呼叫養老看護和醫療服務，同時通過對老年人心率、血壓、血糖等指標的實時監測，大大地提高了居家養老的管理質量。

（二）協助政府公共決策。政府決策事關國計民生，也是行使國家管理職能的一部分。制定科學、合理的決策并堅決貫徹不僅是維持社會穩定的重要因素，也是實現民族復興的重要保證。截至目前，我國政府的決策水平仍處于傳統階段，距離現代決策仍有較大差距，因決策失誤導致嚴重后果的案例比比皆是。②張成福、謝侃侃：《數字化時代的政府轉型與數字政府》，《行政論壇》2020 年第6 期。因此，引入人工智能技術，構建政策決策專家系統（Expert System），輔助相關部門作出符合實際的科學決策是當務之急。人工智能專家系統作為政府決策的一個輔助，盡管難以完全替代政府部門作出決策，但通過智能算法和不斷學習，結合大量實際案例和不斷訓練，仍能夠在諸多領域模擬人類專家作出推理和判斷。相較于人類決策，智能專家系統能夠在短時內快速響應，并作出研判，可以大大幫助人們提高決策效率和水平。此外，專家系統在智能算法的輔助下，能夠保持不間斷的案例和知識學習，通過整合匯編新知識、新經驗，對挑戰性問題的應對將更科學、更快速。在政府服務方面，人工智能技術的加入，使常規問題的解決更為快速和有效。通過設立智能機器人，當接收到問題庫中已有的問題時，智能客服將自動回復并引導解決相關問題。例如，紹興市引入的公積金咨詢服務智能客服，能夠不間斷連續工作，每日接待來電二百余個，在智能算法的輔助下，能對5000+問題識別和回復，極大減輕了人工客服的工作量，并極大提高了人們的公積金使用滿意度和體驗感。智能客服與人工客服的各維度指標對比見表1。

表1 人工客服與智能客服對比

（三）提供經濟管理的智能化手段。社會經濟管理也是社會公共行政管理的重要組成。當前我國數字經濟飛速發展，隨著人工智能技術的日益成熟并且在各行各業的廣泛應用，數字經濟也向智能經濟轉型升級。人工智能不僅促使數字經濟向智能經濟發展，也給予了智能經濟管理的手段。以證券金融行業為例，這是國內經濟領域最早運用人工智能技術的行業之一，由于金融數據的復雜性，需要從事金融管理的工作人員運用智能技術手段對其進行分析，并作出相應的決策。聚寬（JointQuant）是國內較早一批的專業開發智能化金融管理的平臺，成立之初旨在打破金融智能化管理的壁壘，為廣大證券金融從業者提供專業智能金融分析與管理工具。在這個平臺上，聚寬開設智能金融管理的學習社區板塊，為廣大金融行業監管者提供了智能金融管理的工具以及互相交流學習的機會，目前我國證券行業監管部門選擇聚寬作為合作伙伴，開發基于人工智能的金融監管平臺，提升了金融管理智能化程度。①陳潭、陳蕓：《面向人工智能時代的政府未來》，《中國行政管理》2020 年第6 期。

（四）促進公共教育管理的智能化和個性化。教育管理領域也成為人工智能的重要應用領域之一。目前，人工智能在教育領域尤其是遠程教育領域的應用管理主要包括以下內容：師生語音識別評價；智能發布和批改作業；照片搜索和在線智能答疑；遠程教育支持服務等。②禹信、崔之元：《人工智能與公共管理研究：技術可能性、議題重構和治理創新》，《中國行政管理》2020 年第3 期。例如，在國家中小學公共云平臺上嵌入智能在線教學系統，通過這一系統可以服務學生自主學習和服務教師課堂教學，中小學生可以利用這一平臺的智能在線學習系統，開展自主探究式學習，科學安排自己的學習。智能在線學習系統還可以根據學生的學習成績和能力，推薦給學生相適應的學習資源，開展個性化學習。同時，一些大城市的中小學名師也可以利用這一系統為農村地區孩子提供遠程課堂教學，極大地提升了中小學教學的智能化、自主化和公平性。當然，“人工智能+教育管理”還處于早期探索階段。未來，人工智能與教育管理的深度融合，必將由量變帶來質變，必將有所作為。

（五）智能化政務管理。在“放管服”改革和“互聯網＋政務服務”推動下，國務院各部門、地方政府相繼開展政務信息系統整合、數據信息共享等系列信息化工作，開始扭轉多年以來電子政務服務建設“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的局面。③閆瑞華：《中國林草電子政務服務數字化整合研究》，《統計與信息論壇》2023 年第1 期。政務服務可以實現人工智能的釋放價值和優化價值。首先，一些重復性的基礎工作可交由人工智能代辦，如固定格式的公務文書可由人工智能自動撰寫，釋放人力資源；根據圖像識別技術對公文內容和公章進行識別，將來文自動分配到相應部門。其次，人工智能技術的深度應用可以將處理程序簡化，去除其中的冗余程序，如一份公文重復打印、同一公文簽發多個部門等，提升工作效率，優化處理流程。例如，“中國聲谷”作為國家工信部和安徽省政府合作項目，于2019 年推出“公文智能輔助寫作”產品。該產品通過政府網站公開信息、權威媒體合作、互聯網數據采集以及用戶上傳數據構成的千萬級素材庫，在人工智能推薦算法引擎加持下，成功打造了“智能輔助寫作平臺”。該平臺能夠輕松幫助政府實現公文擬稿提綱推薦、段落推薦、范文推薦以及智能校對等，從而使得政府公文寫作擺脫素材難找、寫作耗時、人工校對易漏等傳統難點，真正實現輕松高效辦公。

四、人工智能運用于我國社會公共行政管理創新的路徑

人工智能運用于我國社會公共行政管理創新的同時，也帶來了一些風險和挑戰，這主要表現在法律責任、行政倫理、大數據應用、復合型人才匱乏以及數據安全和隱私泄露等方面。面對人工智能運用于我國社會公共行政管理創新的挑戰，我們應加強對人工智能與社會公共管理相互影響關系的研究，充分認識并利用人工智能的技術優勢，將其轉化為社會公共行政管理的效能，并不斷創新新時代社會公共行政管理的方式。

（一）完善面向智能行政場景的法律責任制度。在法律規范與責任承擔方面，人工智能技術與社會公共行政管理的融合應用，使政府管理逐漸趨向精細化、智慧化。人工智能技術的優勢和價值，正深度融合于公共行政的各個領域中，但由此帶來的法律責任問題也成為現實話題。如誰負責任、向誰負責、負何責任以及如何負責（見圖2）四個維度的核心議題。①王張華：《基于人工智能的政府治理模式變革研究》，湘潭大學博士論文，2020 年，第114 頁。

圖2 公共行政中 “技術責任”體系的內部結構

面對法律責任方面的挑戰，我國今后在應用人工智能運用于社會公共行政管理創新之前，首先要完善相關法律責任體系。人工智能的應用正在重塑社會國家行政管理等諸多領域的運行形態，在社會行為規則、道德規范、職業道德等方面將出現許多新的問題，傳統的法律法規體系、產業和社會場景將面臨困難。政府應積極謀劃和推動基于人工智能背景下的社會公共治理體系與制度的建立健全，規范政府工作行為。一是建立與知識環境相適應的內部行政管理體制。在傳統的官僚體制中，人力資源是國家組織機構中最重要的資源，如果人力資源匱乏，那么國家組織的運行將無從談起。但新時代以來，人工智能技術極大提高了行業效率，以單一人為主體的傳統管理體系開始與實際相脫節，建立與之適應的內部行政管理體系和智能操作環境成為新任務。二是打造適合人機共生的控制系統。科學梳理人工智能可替代工種和標準，并制定與之相關的可替代工種標準。比如繁雜但手續單一的工作可進行智能技術升級和改造，如檔案員、播音客服等，而涉及公眾投訴、政策解釋等需要人際交往的，則對人工智能有一定的專業性要求，不推薦從事需要情感投入和理性思考的工作和崗位，如技術人員、中高層管理人員等。所有這些都應該包括在新的內部行政管理的審查中。①譚榮輝、徐曉林、傅利平、許恒周、楊永恒、劉大勇、羅俊：《城市管理的智能化轉型：研究框架與展望》，《管理科學學報》2021 年第8 期。總體而言，應防止公務員對人工智能應用帶來的知識轉型產生抵觸和消極反應的現象，營造人機和諧的公共管理生態。

（二）健全人工智能技術倫理道德體系。在行政倫理方面，人工智能運用于我國社會公共行政管理創新問題主要表現在：一是政務服務部門的權力來源于法律賦予，因此在公共行政管理中行使權利正當合法，但是人工智能在公共行政管理中做出影響相關行為人的判斷時是否合乎法律規定，尚無定論。二是當前階段人工智能具有一定的自主意識，能夠按照規則和標準自行定奪。后期發展中，如果人工智能擁有了更為靈活的意識，還能否公平、透明地作出結論呢？ 三是人工智能的底層邏輯在于算法，通過案例學習來做出判斷，如果歷史數據存在偏差，或者算法問題引起的學習偏差，那么機器學得的知識就可能存在偏見，并由此帶來惡劣的社會影響。②周芳檢：《“數據—智慧”決策模型：大數據賦能的城市公共危機決策創新》，《圖書與情報》2021 年第1 期。同時，數據的價值受到了越來越多的關注，在公共決策中，數據所發揮的影響力也越來越大。技術是中立的，但是決策卻是具有影響力的，在制定公共決策的過程中，數據就成為了重要的參考因素。但需要指出的是，數據所呈現的結果帶有絕對的理性色彩，而現實社會是多元、復雜的，在制定決策的過程中，必須考慮社會現實和公眾利益，只有將兩者有機結合，才能保障決策制定的科學與合理，也才能真正發揮技術的正向價值和作用。新時代我國人工智能發展的價值指向必須以人民為中心，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，為構建融合、協同、共享、共治的智能社會作出重大貢獻。③王衛華、楊俊：《人工智能發展之人學價值的經濟哲學反思》，《西安財經大學學報》2022 年第3 期，第54 頁。

面對行政倫理挑戰，政府也要注意健全技術倫理道德體系。第一，人工智能的出現及發展應造福人類，為人類更加美好的生活服務，因此應基于人權保護的基礎上開發和利用，同時對潛在風險制定應對方案，控制和減輕不利影響。開發和利用應遵循人類社會的各種倫理道德體系，預先將其納入AI系統，使其作出的決策和行動符合人類社會規范。情報系統庫數據旨在對道德風險實施評估，以幫助管理者更好應用數據系統。第二，人工智能法律及其倫理要與時俱進、不斷完善。道德離不開法律，法律是底線，脫離法律的道德約束將不復存在，在應用人工智能時，要兼顧法律的雙重標準。一個用于人工智能發展的治理框架對于促進系統的良性、健康發展必不可少。第三，要實事求是地研究社會現象及問題。人工智能技術需要不斷學習，要充分利用公共事務管理的典型案例和事實依據，給予機器學習和訓練。對于政府公共行政部門而言，需要把握工具理性與價值理性的平衡點，這將在實際應用中產生“1+1＞2”的效果。④張龍輝、肖克：《人工智能應用下的特大城市風險治理：契合、技術變革與路徑》，《理論月刊》2020 年第9 期。例如，我國教育部門在進行教育管理決策時，利用教育大數據可以促進教育資源的均等化和教育產品的普及，但也導致了教育資源的寡頭化和教育的精英化。將不同的價值取向應用于人工智能的應用，會導致截然不同的結果。公共行政部門應該始終清楚，人工智能應用于公共行政旨在提高管理效能和質量，為人們的美好生活服務。公共政策的制定還應充分實施價值分析和價值思考，確保公共政策的公共價值。

（三）加強大數據應用的科學性和規范性。大數據技術是人工智能發展的依托和支撐，在社會公共管理決策中，更需要收集海量數據服務綜合決策。初期階段，社會公共管理決策系統依靠算法學習海量案例，但隨著人工智能技術的發展，算法有了極大突破和革新，更加趨于智能和自主。在算法問題之后，數據問題逐漸浮出水面，即數據共享、數據質量和數據處理開始成為制約系統健康發展的又一要素。首先，數據壁壘限制了數據流通。數據的分析和處理離不開數據的交叉驗證，一個接近于實際的決斷需要海量數據來驗證和支持。但是當前政務數據處于初期的建設階段，很多數據難以實現互聯共享，所以數據價值就不能充分挖掘和發揮。此外在缺乏法律規定和有效的激勵政策背景下，部分部門不愿將數據分享聯動，而只是公開部分低價值數據，這也在一定程度上影響和限制了政務系統的發展。當前，人工智能技術日新月異，對數據的分析和處理水平也越來越高，但是數據壁壘的存在，極大限制了數據價值的發揮。其次，數據質量不穩定。低質量的數據會影響決策的科學性。所以，高質量的數據對于政務系統來說必不可少。但是在數據的收集上，各部門、平臺尚未建立統一有效的數據格式，也沒有明確數據的收集范圍和標準，導致大量低質、無效數據充斥其中，盡管數據信息規模很大，但是符合人工智能需要的數據卻很少。最后，數據處理效率有待提高。在面對緊急事態時，政府智能決策系統處理得越快，則可用性就越強，參考意義也就越大。如果難以在短期內快速判斷數據的有效性，那么就會大大降低結果的有效性和可用性。在缺乏可靠數據支撐前，人為作出的決策可能存在一定的主觀性，也會影響智能決策系統的后續工作。①黃欣卓：《數據驅動社會科學研究轉型的方向、路徑與方法——關于“大數據與社會科學研究轉型”主題的筆談》，《公共管理學報》2019 年第2 期。所以，保障高效的數據信息處理效率，對于人工智能決策系統來說十分重要，同時對于相關部門和人員作出科學決策也具有重要的參考意義和現實價值。

針對當前大數據應用方面的挑戰，我國要將人工智能運用于社會公共行政管理創新，首先要做好大數據應用的科學性和規范性的制度建設。具體來說：第一，推進數據所有權標準化。政府在面對海量數據時，由于要對數據進行收集和分析，數據的產權問題就成為限制政府應用的一道無形枷鎖，降低政府數據共享的決心和動力。因此，大數據知識產權的應用必須盡快制定標準框架，形成多邊協議，為規范數據使用建立基礎。同時，打破部門間的數據壁壘，推動合法范圍內數據共享、共用，并制定數據的適用范圍和后續的消除時間、方法等，真正促進數據共享，發揮數據價值。數據只有形成規模，才能發揮價值潛力，才能使政府作出更為科學的決策和結論。第二，要盡快建立數據質量評估體系。各個數據的匯聚凸顯了數據的價值。但是數據的有效性是有一定門檻的，只有真實的、有效的數據才能發揮數據價值。一個完整的數據生命過程包括采集、錄入、存儲和應用等步驟，在每一個步驟中，都要對數據進行質量評估，確保數據的有效和有用。要建立靈活適用的高質量數據使用協議，提高高質量數據的應用規模；要建立統一規范的數據存儲方式，保障數據的有效性，同時對不同的數據進行等級分類，按需提供相關數據，當人工智能需要對公共服務進行決策判斷時，可以優先讀取優質數據以供選擇。第三，要不斷提高公共決策的信息研究水平。政府決策事關國計民生，我國政府應科學使用人工智能對政策價值和影響進行綜合評估，要充分發揮高等院校、科研院所、研究院等的作用，不斷提高人工智能決策數據的處理水平和效果。①渠慎寧、楊丹輝：《突發公共衛生事件的智能化應對：理論追溯與趨向研判》，《改革》2020 年第3 期。在AI 決策系統未來學習過程中，要優先選擇科學的、高質量的決策數據進行輸入，使AI 系統能夠作出更加科學和符合實際需要的決策與建議。

（四）加強數據安全和隱私保護力度。人工智能技術的應用離不開數據分析，而數據收集又是備受爭議的一個話題。從理論而言，數據收集越多，便越能獲得更為精準的用戶畫像和有效信息。但在實踐中，這也意味著用戶的隱私信息被過分收集和刺探。首先，在信息的收集上，不少平臺都存在無序、過度索取用戶信息的現象，如果這些信息被泄露或者非法使用，將給用戶帶來極大困擾甚至是風險。其次，在信息的存儲上，平臺遭遇攻擊而導致用戶信息泄露的新聞屢見不鮮，如何保障信息的存儲安全，是個值得不斷探索的數據話題。最后，人工智能技術的應用本質上就是對用戶隱私信息的挖掘和提取，如何確保有限收集、合規應用，是政府及相關部門理應思考解決的關鍵議題。此外，由于技術缺陷、管理混亂、內部員工濫用等問題導致的信息泄露也是廣泛存在且不可忽略的安全問題。

面對來自數據安全和隱私泄露的挑戰，今后我國在應用人工智能創新社會公共行政管理的同時，必須加強對數據應用和收集的隱私保護。首先，要圍繞數據流程進行全方位的風險評估、防控和監測，確保人工智能的發展處于安全、可靠的控制范圍以內。立法機構要針對當前技術背景制定有關法律法規，規范數據采集和應用，政府部門要依據法律要求開展巡查、督導和監控等工作，并加強對大數據服務商的業務合規性審查，確保數據安全。對政務系統開展云化工作的相關單位，應在法律框架范圍內開展政務工作，明確與相關服務商的安全責任邊界，依法落實保障責任。對于存儲數據信息的機房和政府部門，要加強安全性技術產品的審查和客觀性檢查，確保設備、技術的應用安全可靠，只有通過審查才可應用于政府系統，避免存有后臺重大漏洞，以免造成數據泄露。其次，要加快建立人工智能行業標準。人工智能雖然處于發展初期，但人工智能的應用規模已十分龐大，應盡早建立技術開發標準和數據采集、分析和分配制度，避免數據濫用，確保在安全的軌道中發展和運行。再次，要強化數據安全體系建設，針對當前已有的安全架構進行摸排完善，不斷健全防控體系，同時做好數據的容災、備份、監控和恢復工作。②胡秀榮：《建設智慧社會推進治理現代化》，《中國黨政干部論壇》2019 年第2 期。通過應用內容分析技術、密碼技術、數據防泄露技術、數據脫敏技術、安全審計等數據安全技術，保障數據生命周期的安全性直到數據銷毀。最后，加大懲戒力度，落實相應的政策法規和懲戒機制，嚴懲以不正當手段或目的開發、使用人工智能技術的個人或企業。

（五）多方協同推進人工智能復合型人才的培養。當前，社會背景和信息技術的改變與革新，要求高等院校在公共管理人才的培養上，也應主動調整，積極作為，培養符合社會需求的高素質人才。但目前高校人才培養中，仍傾向于傳統的教學方法和手段，導致學生知識的學習與社會的實際需要產生背離。在課程的考核上，我國大學仍沿用之前的試卷考核和論文考核等手段，即使在校外實習期間，不少高校出于安全考慮也是傾向于將學生安排在簡單的崗位上實習工作，很難接觸到前沿技術和真實的工作狀態。③米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》2020 年第1 期。因此，人工智能運用于社會公共行政管理創新在我國面臨著人工智能復合型人才匱乏的挑戰，高等教育必須轉變育人思想和教學理念，堅持向實際看齊，向需求靠攏，培養符合人工智能時代所需要的公共管理人才，確保“人工智能+公共管理”式的人才能在高等院校的培養下一批又一批地走向社會、走向崗位。

面對來自人才培養的挑戰，今后我國政府要協同企業、高校，共同大力培育人工智能復合型人才，尤其是公共管理領域要加快培養一批知技術、懂管理的復合型人才，推進技術落地，造福于民。2018 年4 月，教育部印發《高等學校人工智能創新行動計劃》，旨在指導高校建立和更新人才培養體系，以適應新形勢下的人工智能人才培養工作，推動人工智能學科建設。2019 年3 月，《教育部關于公布2018 年度高等學校本科專業備案和審批結果的通知》發布，當年全國共有35 所高等學校新增了“人工智能”本科專業。在此背景下，應加強政府、企業、高校三方合作，積極助力人工智能與公共管理相結合的復合型人才培養和引領。相關高校要在政策精神的指導下，積極探索和研究人工智能與公共管理、衛生等有關專業的融合與交叉，以培養更多精通不同學科的復合型人才，滿足社會發展需要。政府等有關部門要制定激勵政策，建立專項資金，扶持高校擴大辦學規模，革新培養體系。同時，還可牽線搭橋幫助高校與行業協會建立聯系，以確定培養標準，按照標準培養人才。高等院校也要主動面向社會，走向企業，了解前沿動態和企業需求，適時調整專業內容和課程設置，必要時還可設立特色課程培養特定人才。①陳鼎祥、劉幫成：《人工智能時代的公共部門人力資源管理：實踐應用與理論研究》，《公共管理與政策評論》2022年第4 期。相信在政府、企業和高校的協力合作下，復合型人才將會越來越多，人工智能與公共行政的結合也必將為社會與人類帶來更多福祉。

（六）重塑善用人工智能技術的公共行政文化。社會公共行政管理領域引入人工智能技術，引發了翻天覆地的改變，改變的內容包括技術水平、分工形式、科層鏈條等。行政文化本身就是在行政生活與實踐中逐漸形成的，在這種情況下也要思考怎樣進行重塑。行政文化的性質能否發生改變、將向著怎樣的方向調整，這與行政實踐有不可分的聯系。行政文化是一種復雜的體系，與觀念、思想、心理等多個方面緊密相依，可以將其認定為精神層面的認識，其形成與變幻莫測的行政實踐有關，誕生于紛繁復雜的行政生活中，當行政實踐發生改變后，其改變也是必然。傳統行政在實踐中不斷提升分工專業化水平，這成為其基本特征之一，是因為組織中的成員都是獨立個體，水平、知識、精力都不可能無限拓展。人工智能的運用，使得個體知識結構發生了改變，覆蓋面不斷拓寬，能力體系日漸完善，衍生出新的技術形態，這在過去是無法理解的，與傳統信息技術形態截然不同，智能政務機器人應運而生，促進了行政主體的快速更新。人工智能在部分領域的工作能力完全可以與人類相抗衡，包括翻譯、識別圖像等，成功地把多種單向度的專業能力匯總到一起，或是進行擴充與拓展，單個主體能參與到信息采集與使用的整個流程，過去的組織分工已然式微，多元化成為不可阻擋的趨勢。在智能背景下，行政活動的分工方式明顯不同于從前，行政文化在實踐中的表現形式發生改變成為必然，而行政文化與之相順應，優化與調整也隨之發生。

所有行動的發生，都是在某種認知的驅使下實現的，當認知發生改變，行為方式也會隨之調整，這一規律同樣適合公共組織內部。在營造文化氛圍時，要充分表現出對人工智能技術的信任與友好，加快人工智能在社會公共行政管理中應用率的提高。組織在引進一項新技術時，都會遭到梗阻，所有新的技術方案在執行中都要面對原有治理體系的質疑與反對，這與治理體系的制度偏好有關。在組織內部已經推行的制度具有明顯的結構剛性，由于制度中蘊含著大量信息與規則，對人們的言行造成明顯制約，對個人思維予以取代。制度的重要作用就是加深人們對部分規則的印象，但沒有思量與其他領域及規則的協調，在記憶系統的支撐下對人們的注意力進行引導。加深分析層次可知，制度在長期運行過程中導致內部成員的認知文化不具備明顯的批判性，組織成員在其禁錮下尋求變革的精神逐漸減弱，組織也逐漸失去變革性，這種情況在以韋伯理想官僚制為基點的政府機構表現得更突出。所以，要以最快的速度在公共組織內部構建新型組織文化，為人工智能技術更為全面與深入地應用創設良好環境。另外，領導者要理性分析如何增強領導文化的適應性，強化風險意識，從容接受挑戰。所有能長期存續的組織都具備強烈的危機意識。變革型領導者會引領組織文化的發展，面對風險不再處處躲避，而變得樂觀向上，風險抵御與承受能力大幅提升。