能力約束與需求偏好：農村困難老人生活樣態與養老服務優化路徑研究
——以蒙東林縣為例

劉文婧

一、研究背景與問題提出

我國農村困難老人的研究最早起源于特困供養制度，是指無勞動能力、無生活來源、無法定贍養、撫養、扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的特困供養老人，是一種狹義的概念界定。傳統的社會救助瞄準機制通常從資源分配的角度出發關注內部瞄準的效率，即目標人口中實際接受算社會救助所覆蓋瞄準情況。近年來我國農村困難老人養老服務制度以特困人員供養制度為核心逐步向外拓展豐富，主要基于個人和家庭經濟狀況為衡量指標。隨著經濟社會的發展，特困供養對象的覆蓋率和救助標準也隨之提高，如今內部瞄準效率的影響因素只受時間和救助資格的變化，救助資格的確定意味著享受生活保障和養老服務的資格。然而，僅僅以收入水平衡量老人的生活并不全面，家庭支持資源和身體機能在老人生活質量中起到重要的作用，在勞動力大量外流的農村，除了政策覆蓋范圍內的特殊困難老人，還存在因行動能力、照料資源不足等原因的不同類型和困難程度的老人。近年來的相關政策文件中逐漸開始強調“著力保障特殊困難老年人的養老服務需求”“為經濟困難的老年人提供養老服務補貼”等，給予經濟困難老人、高齡老人、失能老人一定的經濟補貼，經濟補貼更多對指基本生活保障而非養老服務保障，相關的養老服務則受限于各地經濟發展水平和公共服務配置情況，資源分配不平衡不充分的狀況突出。

從現有的研究來看，基本養老服務的概念和內涵隨著老齡化和養老需求的變化而不斷調整。部分學者注意到如農村的空巢老人、失獨老人、留守老人、失能老人①陸杰華、郭芳慈、陳繼華、陳迎港：《新時代農村養老制度設計：歷史脈絡、現實困境與發展路徑》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2021 年第4 期。等邊緣群體的養老困境，例如農村空巢老人、留守老人患有慢性疾病的情況較為常見，無人照料或配偶照料占相當大的比重②張曉瓊、侯亞麗：《晚年何以安度：農村空巢老人安全保障問題研究——基于山東省部分新型農村社區的實證調查》，《華中農業大學學報(社會科學版)》2015 年第6 期。，一些事實困境老人不符合當前政策的救助資格，也不在農村養老服務體系的可及范圍內。因此，對困難老人養老服務的研究開始逐漸注重外部瞄準的效率，即獲得救助的困難人口數/需要救助人口總數的比重，突出“按需”識別救助的對象，關注在經濟能力、行動能力、照護資源等方面存在不同程度困難的弱能老人。越來越多的學者提出照護服務于老年人的生存生活質量是不可或缺的③張靜：《長期照護制度的三個世界——兼論中國特色基本養老服務制度創新發展》，《人口與發展》2023 年第2 期。，基本養老服務制度的核心是滿足自理能力和生活能力的照護需求，其核心著力點從經濟保障轉向服務保障。

農村養老服務的整體資源供給不平衡不充分的特征較為突出，整體上呈現“助貧”而非“助困”的特點。從2021 年中國民政事業費中老年人福利項目的支出結構來看，高齡補貼在老年福利支出的比重高達64.79%，護理補貼和養老服務補貼只占老年福利支出的15.51%。在政府職能轉型和人口老齡化較為嚴峻的社會背景下，一個突出的表現是以減貧為主的救助政策與能力限制牽引下的養老需求之間存在不同程度的供需脫節和瞄準偏差。一方面，農村困難老人因年齡、性別、受教育程度、健康狀況、家庭稟賦等特征不同對養老服務的類型、數量和質量也有不同的需求；另一方面，碎片化的養老需求信息尚未有效轉化為系統的需求層次表達。因此，精準測量養老服務需求是實現養老服務供需錯配的基本前提。需求測度一般按照對服務項目的需求層次進行排序，數量和所占比重最高的為最為需求項目，所得結論基于事前假設的需求層次排序，解釋力度具有主觀性的特征。為了進一步測算需求意愿和需求的異質性，對需求的理解和測度需要進一步拓展，以需求迫切程度衡量需求強度，單一的迫切程度不容易區分“想要”和“需要”的界限④王建云、鐘仁耀：《基于年齡分類的社區居家養老服務需求層次及供給優先序研究——以上海市J 街道為例》，《東北大學學報（社會科學版）》2019 年第6 期。，根據需求彈性級別對養老服務項目進行分類，判斷最終的需求以衡量“依賴性”與“期待性”的差異⑤侯冰：《老年人社區居家養老服務需求層次及其滿足策略研究》，《社會保障評論》2019 年第3 期。更為恰當。

從學理增益的意義上講，對標現代化發展和共同富裕的目標要求，需要重新認識農村困難老人的基本生活、正視和直面這一群體養老中面臨的困境，立足于現實需求推動農村養老服務執行和遞送層面的體系構建。因此，論文研究的農村困難老人不限于當前政策指向的特殊困難老人群體，并不指定的一類群體，而是廣義上的因經濟保障水平不足、身體機能或可行能力以及家庭資源支持的不足，并在生活中面臨不同的現實困境的老年群體。論文從困難老人的綜合能力和基本需求入手，描繪和剖析不同類型困難老人的生活樣態和需求層次，同時對現有的養老服務內容、模式、效果進行剖析，深入研究現代化、標準化管理手段和服務對象多樣化、個性化需求，以及養老服務適應性和農村社會本土化之間出現的差異、錯位和沖突，進而嘗試找到不同養老模式之間無縫隙銜接的調試方法。

二、農村困難老人生活樣態的呈現與分析

農村困難老人中的低收入老人、失獨老人、空巢老人、失能半失能在生活多個方面的脆弱性較高，基于困難老人的群體差異性特征，代入日常生活與社會交往的具體情境，考察他們與作為參照的“正常群體”①鐘耀林、王篤強：《后現代語境下再識社會工作服務對象》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2019 年第2 期。的距離，并對困難老人的生活樣態和互動發生機制進行全面剖析，刻畫和測量困難老人的養老能力和養老需求，全面、真實和立體地了解農村困難老人的生活質量，為優化農村養老服務模式、合理設置養老服務項目提供實證參考。論文的調研點林縣位于內蒙古東部，也是自治區首個貧困退出縣，2020 年末全縣常住人口186663 人，60 歲以上的老年人51888 人，占總人口的比重為27.8%（已遠遠超過高于全國平均水平18.7%），80 歲以上的老年人有4185 人，占總人口的比重為2.24%，接近全國平均水平（2.54%）。全縣農村老人有28538 人，其中農村低保老人有17617 人，占全縣農村老年人比重為74.84%。由此可見，全縣農村約有一半以上的低保老人。全縣農村特困供養人員有1081 人，其中60 歲及以上的老人有791 人，占比為73.17%。與全國平均水平相比，林縣的老齡化程度較高，其中脫貧/低收入老人的比重較高，現有的養老服務形式有公辦公營養老院、公建民營敬老院的集中供養，分戶生活、集中居住的農村互助幸福院、村莊嵌入式日間照料中心以及契約化居家服務，為研究不同類型困難老人養老服務的供需適配度提供了有利條件。

圖1 反映了林縣困難老人的分布情況，當前社會救助政策覆蓋的困難老人群體包括低保老人和特困供養老人，其中對特困供養老人提供經濟救助和生活照料服務，這部分人群屬于特殊困難群體，在農村人口中的比例較低，占比約為1%左右，對低保老人的救助主要以定期發放生活救助金的形式，低保老人占農村常住的比重約在13%—20%，脫貧攻堅結束后，鞏固拓展脫貧攻堅成果是現階段經濟社會發展的主要目標，由對之前貧困戶進行建檔立卡轉為對脫貧不穩定、邊緣易致貧和突發嚴重困難戶的監測（比例約5%），通過提供針對性的生活救助和幫扶措施來維持低收入人群的基本生活。然而，除了經濟困難以外，生活困難也是困難老人的基本特征，個人身體機能衰退或家庭照料資源不足的失能半失能、空巢、留守和失獨老人也占有一定的比例，大部分省份的生活困難老人服務補貼制度主要限定在低保老人范圍內，例如山東省建立的經濟困難老年人補貼制度，主要將低保老年人分類施保、高齡津貼、護理補貼、服務補貼等統籌合并①中華人民共和國民政部.山東省完善經濟困難老年人補貼制度［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn/article/xw/dfdt/202101/20210100031725.shtml，2021 年1 月13 日。，重慶市對低保對象和低收入家庭（低保標準1.5倍）中失能半失能老人給予60 元/月·人②中山網.經濟困難高齡失能等老年人補貼申請指南.http://www.zsnews.cn/zhuanti/index/view/cateid/787/id/653925.html，2020 年10 月13 日。的養老服務補貼，即各地區根據經濟發展水平設定護理補貼或養老津貼來減輕家庭養老的經濟壓力，這部分老人并不包含在社會救助政策的覆蓋范圍內。

圖1 林縣農村困難老人的分布情況

（一）困難老人養老能力的特征刻畫

能力是實現個體有價值生活的“功能性活動”的各種組合。養老能力是人與環境相互作用的社會過程，而非一種靜態現象。現金救助為主的生活救助難以轉化為照料護理需求，生活富裕家庭中的失能半失能老人，也由于自理能力不足的緣故，難以將經濟能力轉化為體面、樂養的生活。針對困難老人養老能力的特征分析要基于社會學和生理學相結合的綜合能力視角，即經濟能力、自理能力、社會能力（見圖2）。經濟能力是衡量老人生活的基本指標，收入水平、收入結構、消費能力和生產勞動反映了收入穩定性以及維持基本生活的水平，老人身體機能衰退狀況往往與自理能力緊密相連，困難老人中的高齡老人和長期慢性病老人存在不同程度上的失能，而這部分老人的基本生活質量則更多取決于日常生活照料情況。在物質保障水平和照料資源有限的情況下，困難老人應對養老的風險較大，同時參與社會活動資本和條件也受到限制，易出現精神孤獨、內心空虛的情況。此外，也存在經濟能力、自理能力和社會能力困難在不同程度的疊加情況。

圖2 農村困難老人的經濟—自理—社會能力分析框架

1.經濟能力

經濟能力通常是現期收入、資產、儲蓄和消費的綜合體現。收入對消費的決定性作用已在很多研究中被證實，尤其是現期收入對現期消費的解釋力度最大①陳太明：《中國經濟增速放緩對居民福利的差異化影響》，《財貿研究》2014 年第6 期。，農村居民的收入變化對消費支出的影響更為顯著②曹鑫、黃曉治：《城鄉居民收入——消費關系及其差異的協整分析：以廣西為例》，《農業技術經濟》2007 年第2 期。，現期收入水平是衡量老人經濟狀況和支出能力的基本指標，收入水平的高低會直接影響老人的基本生活和消費需求狀況。收入結構和收入來源直接決定了收入的穩定性，而老人支配經濟的機會和能力則決定了他們在資源分配中的受益情況。

經濟收入水平低，收入結構單一。2021 年脫貧老人的人均可支配收入為10650.31 元，按低收入人口的識別標準（低于低保標準1.5 倍（8265 元）），脫貧老人中有32.74%處于收入水平以下，81.8%的脫貧老人處于全縣農村居民平均收入水平以下；低保脫貧老人的人均可支配收入為10363.4 元，分別有33.69%和66.87%處于低收入水平和農村居民平均收入水平，大部分困難老人的收入水平處于農村人均居民平均水平線以下（表1）。

表1 2021 年林縣建檔立卡中脫貧老人、低保老人、特困供養老人的收入情況

低保老人和特困供養老人是社會救助體系中生活救助的主要對象，政府的轉移支付是主要的或唯一的收入來源。政府提供的轉移收入主要有救助項目、福利項目和補貼項目，其中林縣按照經濟困難等級將低保標準劃分為三個類別，A 類、B 類、C 類低保分別有2227 人、10129 人和5304 人，領取B類低保的老人最多，占比為59%。農村低保老人的收入結構較為單一，主要以轉移性收入為主，轉移性收入中農業補貼類項目與家庭的自然資源稟賦有關，如果選擇以轉代耕，一般的地力補貼也會交由耕種方。相比而言，社會救助項目中的低保金、殘疾人兩項補貼、高齡津貼和養老金具有穩定性和可持續的特征。林縣農村特困老人中的殘疾老人占比為22.4%，失能半失能老人占44.1%，不具備勞動能力或喪失勞動能力的老人較多，轉移性收入近乎是這一群體唯一的收入來源。與低保標準的含義不同，對特困老人的救助不僅僅有生活救助，還包括養老服務的費用支持，但是這部分群體的生理脆弱性特征較為突出，獨居老人較多、家庭支持資源不足，因失能半失能產生的長期或特殊護理費用較高，一些老人用基本生活救助費用貼補護理費用（表2）。

表2 林縣農村低保/特困老人的收入結構明細 （代表性案例）

經濟支配和消費能力不足，消費需求受到抑制。擁有經濟支配的機會和能力是衡量困難老人生活質量的重要指標，也是將個人需求轉化成對應的商品和服務的必要條件。老人的經濟支配權也受到身體特征的影響，一些失能失智、殘疾的困難老人因身體特征不具備自主支配經濟的能力。在非正式的代管關系中困難老人處于不對等的弱勢地位，在面對柔性的約束和利益誘導時，會出現因代管方利己心和功利心導致的道德陷阱和逆向選擇問題。與此同時，困難老人的消費意愿和消費需求普遍呈現“自抑性”特征，預防性儲蓄大多用于維持基本生存的日常生活和看病就醫的必要支出，代際傳遞主要依靠對向上的代際資源的利用和剝削，當前將照料資源和服務由父代向子代流動成為較為自然而常見的現象，表現為身體行動能力尚可的老人將自己獲取的資源和收入定期向下轉移，而子代向父代的流動力度相對較弱，不僅擠出了子代對父母的經濟支持，而且進一步加劇了老人消費需求的抑制程度和被剝奪感。

依靠低水平的勞動生產補給家庭生活。與城市老人不同，在農村鄉土的生活環境和文化背景長期影響下，家戶生產性勞動是欠發達農村地區獨有的社會現象，多數行動能力尚可老人的勞動狀態一般用“無休止勞動”①譚娜、周先波：《中國農村老年人“無休止勞動”存在嗎?——基于年齡和健康對勞動供給時間影響的研究》，《經濟評論》2013 年第2 期。或“無休”②聶建亮：《農村老人的勞動、收入及其養老階段分化——對農村老人“無休”的實證分析》，《學習與實踐》2017年第8 期。來形容。農村困難老人通常儲蓄政府的轉移性收入備于必要的剛性支出，通過有限參與低水平的農業生產性勞動補給家庭生活則是當前農村的普遍現象。基于身體機能衰退的階段性特征，多數困難老人參與勞動的狀態可以分為：“有限參與農業生產勞動”和“家務型勞動”并存，從“有限農業生產勞動”退出，回歸到“家務型勞動”。

老齡化的生產勞動是以減輕家庭負擔為目標的增收型勞動補給和降支型勞動補給。增收型勞動補給是指通過農業生產、兼業務農和非農生產獲得相應的經濟報酬補貼自己的生活，部分中低齡尚有勞動能力的老人根據勞動強度的承受能力調整生產經營策略，回歸到風險和市場波動較小的種養殖項目，同時也縮減糧食作物和大畜小畜的數量和種類，或將土地承包給子代或經營大戶，只參與季節性和短期性的零活勞動如栽苗、插秧、割草、喂豬、放羊等，勞動參與重心逐漸向家庭院落生產轉移；也有一部分中高齡老人已從農業生產性勞動回歸到家庭院落生產，庭院經濟屬于降支型勞動補給，對土地質量和勞動力水平要求門檻不高③孫明揚：《中國農村的“老人農業”及其社會功能》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2020 年第3 期。、靈活性和適用性較強，老人利用院落空間和土地資源，以家庭生活飲食需求為出發點、不具有市場盈利性，主要種植蔬菜水果和糧食作物，養殖部分家禽畜類，節約日常的食物開支。減少生活支出意味著生活成本的降低，也是收入增加的一個突出表現，老人通過生產勞動獲取相應的生活性資料或生活照料資源，以維持現有的基本生活水平。還有一類困難老人如獨居失獨老人和分散供養特困老人，他們的家庭代際網絡密度低、家庭支持資源不足，主要通過生產性勞動換取基本的生活照料，也是農村困難老人最特殊的社會參與方式。這種情況以分散供養的老人居多：

分散供養老人WYJ，67 歲，單身，農民工返鄉，年輕時長年在呼市、北京等地工地打工，因一次在工地腳被砸傷造成殘疾，殘疾等級為肢體四級。回鄉后住在村里的安置房內，與哥哥住在同村，自己不會做飯，平常以幫哥哥一家放羊（30 多只）為生，哥嫂以生活照料（負責吃穿）替代經濟報酬，獲得生活照料的等價額遠遠低于當地放羊工的市場收入，老人凌晨四五點去割草，風雨無阻趕著羊群去附近山上，老人獲得的生活照料等價金額遠遠低于當地放羊工的市場收入水平。

如此情境下的生產性勞動會進一步加深老人體力和精力透支的程度，為老人的身體健康埋下了很大的隱患。老人的勞動被異化為工具性的生產工具，勞動價值與等額收益分離的囧境被情感裹挾和照料交換的影響所掩蓋。老人通過讓渡勞動收益權以換取維持基本生活的保障，其勞動收益受到不同程度的控制和剝奪，最終導致成就了他人的生產經營性收益，加重了自身的生理透支。在這種非公平性的交換關系中，雙方基于“有口飯吃”的認知一致性，老人基本生活需求質量得不到有效保障。

還有一種減支型勞動補給形式是隔代照料的家務勞動，包括隔代撫育和隔代陪讀。農村老人和子代的居住安排更多地呈現出形式上分離的特征，現實中存在很多老人與子女居住在同一個縣域范圍內，部分子女因長年外出打工在市外、省外居住，但實際上家庭代際之間的功能性依賴沒有發生變化，主要表現為追求家庭效用最大化的代際分工和支持。基于傳統文化的代際倫理和規范，農村老人會自覺承擔隔代照料的任務，為子代勞動力提供更多的勞動時間和機會，節省因照顧孩子所付出的時間成本和機會成本或因照顧服務發生的金錢成本，為實現家庭的經濟積累提供支持，老人的身體和心理面臨雙重考驗。

2.自理能力

生理機能的衰退直接影響老人生活自理能力和生活質量。行動能力不僅是身體特征的重要表現，同時也是決定生活質量和生活需求滿足的重要因素。不同年齡段的基本的身體需求具有差異性特征，膳食營養是老人最重要的基本需求，老人的咀嚼、吞咽和新陳代謝功能都在發生不同程度的退化，身體活動能力尚可的老人具有相對較多的自主性安排符合自身飲食習慣和身體需要的膳食，部分或完全喪失自理能力的老人則更加依賴于家庭成員和社會的照顧，他們基本生活需求的滿足主要取決于照料者提供的服務質量。一些長期患有慢性病的生活困難老人，同時也伴隨著行動能力、聽力、視力、記憶力等機體器官的功能型衰退，精力不足導致社會交往的活動和空間明顯減少和縮小，影響那些基于與外界互動交往得以滿足的需求，如日常購物、醫院看病、外出辦事，老人不得不壓縮并抑制自己的消費需求清單，以勉強維持自己的基本生活。

除了日常行動能力之外，家庭資源支持也是影響老人基本需求滿足的重要影響因素。從生活照料的主體分布來看，老人自養和子女供養是目前農村困難老人的養老方式（圖3）。在農村，子女結婚通常與父母分家分居成立自己的核心家庭，一些低齡、身體健康的老人、慢性病且行動能力尚可的傾向依靠自己養老，殘疾、患有大病且喪失勞動能力的老人優先傾向配偶照料。例如，老人獨居或與配偶都喪失行動能力則是由子女搭配提供照料服務，基于CLHLS2008—2018 年面板數據證實了高齡老人的照料主要以血緣、姻緣為基礎，子代提供主要的照料資源，社會化照料與其他親朋處于次要位置。①陳寧、石人炳：《中國高齡老人照料資源分布的變動趨勢及照料滿足度研究——基于CLHLS2008-2018 年數據的實證分析》，《學習與實踐》2020 年第7 期。隨著失獨家庭數量、空巢老人和留守老人數量都在逐年上升。老齡化和家庭規模變小直接導致家庭的社會網絡密度變小和網絡結構的不穩定，從而使得每個家庭成員分擔的責任和風險較大，尤其是勞動年齡人口贍養老人的壓力增大。

圖3 林縣農村困難老人生活照料主體的基本情況

失能半失能和帶病生存的雙重困境老人缺乏穩定且專業的生活照料。長期的家庭照護需要投入較多的時間、精力和金錢成本，家庭成員承擔照護者的角色對大部分低收入家庭來說是最經濟的選擇。然而人力物力等資源的長期單向消耗也會使得照料者無法獲得“喘息”的時間，同時子女也要承擔家庭生計和撫育孩子的任務和壓力，在外出謀生和滿足老人照料需求中難以兼顧，對老人的護理照料會出現“心有余而力不足”的照料狀態。老年人擔心患病和喪失行動能力，一方面是疾病加重或疊加給家庭帶來的經濟等各方面的壓力，另一方面是基于生命尊嚴和生活質量的訴求。家庭成員對失能老人的照料限于進食、清潔、簡單溝通等一般照料，對護理專業知識和護理技能掌握不足，容易延誤老人的身體康復，從而因護理不當產生新的并發癥進一步損害身體機能。如患有腦出血、腦梗的老人度過危險期出院后進入最佳康復期，很多家庭成員因缺乏對康復期以及康復護理技能的了解，導致老人不能有效地恢復身體機能，出現麻木、偏癱等癥狀。

3.社會能力

社會參與作為積極老齡化的重要路徑，表現為在社會互動過程中實現資源交換、需求滿足和自我價值，是老人社會能力的直接體現。基于個體—環境—行為的變化分析老人社會參與的具體情況，也是對老人發展權力、參與能力、價值實現的綜合考量，也可以更好地識別老人社會參與的限制性條件。

受限于身體機能退化、文化程度低和思想觀念落后等因素的影響,大部分困難老人參與管理和監督村莊公共事務的能力和積極性不足，較大部分困難老人被排斥在村莊公共事務之外，老人的身體機能和可行能力是影響老人社會參與的直接原因。農村社區是提供公共物品和公共服務的基本單位，以“事緣”為基礎的參與媒介和機會是影響老人社會參與的決定性因素，基于公共事務參與滿足老人需求的效用影響老人參與的動力和積極性。然而鄉村治理行政化和自治功能不足也限制了老人參與村莊公共事務的空間，面向老人參與的能促型渠道和機會不充分。

除了一部分低齡老人將社會參與投入生產性勞動之外，其他老人的社會活動以休閑娛樂居多，以鄰里互動和社群交往最為常見，但由于身體功能和村莊公共基礎設施條件影響，休閑娛樂活動的種類和項目較為單一。一些困難老人長期慢性病行動能力不足，活動范圍局限于家庭范圍，與外界溝通、交流和互動的機會消失，農村現有的公共文化、娛樂、體育的基礎設施水平較低，所提供的公共服務的充分性、可及性和利用率較低，例如農家書屋中報刊圖書和影視音像短缺，健身廣場的健身器材對老人的適用性不高，老年活動中心中一般以棋牌桌為主，室內活動器材、休閑娛樂設備短缺，主干路規劃中缺乏老年友好型的無障礙道路等，村內組織開展的娛樂文化活動較少，針對老年群體的公共基礎設施和服務的針對性、適用性不足，影響老人參與社會活動的主動性和積極性。

老人的社會參與活動也直接影響了老人的精神狀況。精神贍養對應老人精神需求的滿足，即滿足老人對于人格尊重、成就安心和情感慰藉的需要，更加強調精神贍養層面中的“敬親”和“樂養”，既包括來自家庭的情感支持和內容，也包括對生活、社會和周圍環境等社會層面的精神支柱，困難老人內在精神狀況表現為兩個方面：精神孤獨與低水平的心理韌性。隨著人口流動和勞動力的就業轉移，子代對父代的傳統贍養行為受到時間和空間上的分隔，“異地行孝”往往成為轉移就業的成年子女迫不得已的選擇①米莉、頓德華：《傳統孝文化的時代價值及實現機制》，《人民論壇》2020 年第4 期。，老人作為被動的接受者，定期或不定期獲取子女的現金或物品的轉移支持，子女對老人的情感支持和精神慰藉的保障不足，主要是通過手機電話和互聯網通訊聯絡進行情感交流，數字技術對他們而言則成為與社會溝通的最大阻礙，長期的精神生活內容較為單一，被隔離在信息共享和網絡資源之外的老人心理孤獨感和苦悶進一步加重，會有一些老人出現“空巢綜合癥”②陳媛媛：《空巢問題的跨文化比較研究——以西方與中國空巢問題的比較研究為例》，《蘭州學刊》2018 年第1 期。的消極現象，即因和子女長時間居住分離，出于對子女的依戀之情和居住分離模式的不適應，老人會出現心理障礙如孤獨、焦慮、失落、茫然等。低水平的心理韌性在孤獨、恐懼、焦慮等消極情緒的充斥下會進一步加深心理上的負面問題。一些情感支持不足和生活照料缺位的困難老人，他們對生病恐懼和焦慮的心理得不到科學疏解和引導，把每天吃藥作為健康和精神的寄托，這會進一步加劇老人對藥物的依賴性。邊緣化與習得性無助的無力感。老年人因社會參與能力和身體活動水平方面存在著明顯的差異，在不同情景的社會人際交往也存在差異，基于身體機能衰退的不可逆性，如果沒有建立起合適的老齡化社會體系，老人會隨著脫離和退縮處于邊緣化狀態，形成“無角色的角色”的刻板印象。③劉禹江、王達、李琴等：《心理韌性對老年人死亡風險的影響——基于CLHLS(2011-2018)的實證分析》，《南方人口》2021 年第4 期。隨著老人從生產性勞動退出到家庭，老人進行社會參與的能力和機會也逐漸降低，參與村社公共事務、享受公共資源的空間遭到擠壓。失能半失能老人，需要子女或親屬投入長時間的生活照料時間和各項成本，長時間的邊緣化使得老人需求的重視程度減弱，生活尊嚴和心理問題逐漸凸顯。然而，基于污名標簽化的消極體驗并不會隨著時間的推移自然地消退④張明、穆妍、章玉琪等：《污名化對被污名個體人際互動的影響》，《心理科學進展》2020 年第28 期。，失獨老人傾向于避世而居、減少與人的溝通交流；特困供養老人受傳統風俗觀念歧視和村民輕視的雙重壓力，加之缺乏家庭情感支持的成長經歷，有些性格孤僻、膽小內向的老人逐漸淡化、疏離出村社網絡，有些老人的專橫跋扈、無理取鬧等攻擊性的主動對抗行為都是習得性無助⑤徐倩：《老齡數字鴻溝根源剖判與數字包容社會構建方略》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第24期。的表現。

（二）困難老人需求層次的建構與分析

依據需求分層結果分析不同年齡段農村困難老人的需求情況，分析不同生命周期的老人對生活服務需求層次的變化趨勢，有利于掌握老人對養老服務的需求動態和規律。基于魅力質量理論和KANO 模型機理建構了農村困難老人需求層次模型，對農村困難老人中各年齡段的困難老人的需求層次和優先順序進行分析，根據困難老人當下需求的迫切程度和身體機能衰退的階段性特征，從經濟物質需求、生活照料、醫療健康、康復照護、精神慰藉、休閑娛樂和應急救助7 個方面構建選取指標：構建基礎性項目、常規性項目、選擇性項目為一體的困難老人需求層次框架，在是否獲得服務的不同情況下詢問老人的態度，訪談了169 位老人，獲取有效信息137 份（表3）。

表3 農村困難老人基本生活需求的指標

綜合Better-Worse 系數的分布情況，考慮養老服務或產品提供的順序為第一象限→第二象限→第四象限→第三象限（圖4）。農村困難老人的養老需求層次偏低，生活層次集中在期望性要素和無關性要素，有效需求較少，整體呈現出“期待性”大于“依賴性”的需求傾向。低齡老人的生活需求突出基礎性和多樣性的特征，中低齡老人的生活需求突出安全性和防護性特征。各年齡段老人以能力—資格—資源為參考標準，以滿足基本生活需求為中心，向功能性需求進行分類拓展。生活照料類服務中，中高齡老人對生活照料中的助餐服務和日間照料的需求大于低齡老人，醫療健康和康復護理中，中高齡老人對送藥上門和康復護理技術指導的需求量增加。護理輔具中，個人輔具隨著年齡的增長呈現倒“U”型趨勢，即60—69 歲開始需求萌芽到70—79 歲需求量小幅度增長，80—89 歲有所回落，隨著高齡老人的行動能力和患病風險的疊加，個人輔具使用上的優先讓位于家庭輔具裝備。應急救助在中高齡老人中的需求較為突出。精神慰藉在三個年齡組老人中的需求顯著性不強，這與當前農村現有的適老化的文化體育與娛樂設施和精神慰藉服務的充分性不足有關。

圖4 林縣農村困難老人 （低中高齡）生活需求層次四象限散點圖

三、農村養老服務與困難老人需求的適配性分析

匹配度通常作為資源配置效果的衡量指標，對服務的適應性研究同時在此基礎上加入需求響應的視角，高質量的服務也是對目標對象需求的有效表達，具體表現為服務對象對服務內容的依賴性和黏性，這是靜態服務質量的直觀表現。與此同時，需求與服務的適應性匹配也是一個動態變化的過程，服務對象接受服務往往需要經歷體驗、適應、磨合和熟悉的一系列過程，靜態服務質量一般是由上述過程作用的結果，在此過程中，供給方根據服務對象的反饋意見對供給偏差作出相應的調試。表現為根據對象特征和需求動態，相應的服務項目進行實時退出、更新和升級，雙方基于共同的目標協調互動使得供需適配處于動態平衡之中。然而，當兩者互動的關系處于失衡狀態時，服務則懸置于需求之外，從而會出現服務資源失配和錯配的問題，即資源配置的低效率。基于供需適配的互動視角，可以對供需互動的趨勢進行研判和推測，便于及時捕捉到雙方適配互動的張力和阻礙因素，使得服務資源的有效配置效率和服務對象的有效需求得到保障。論文基于需求和服務互動的角度評價養老服務與困難老人需求的適配情況，即充分性、可及性、相適性和穩定性。充分性是指服務資源的充足程度和政策的完善程度，獲得服務的資格條件；可及性是指在獲得服務資格的基礎上，享受并使用服務的可能性和便利程度；相適性是指服務與用戶真實需求，提供的服務考慮到目標群體的異質性特征和多樣化的需求；穩定性是指供需適配的階段性特征，表現為用戶對具體某種服務依賴性，以及某種服務的可持續，是衡量服務質量重要的參考指標（圖5）。

圖5 供需適配的相互作用機制

（一）充分性：床位空置和一床難求并存

隨著集中供養人員數量的持續減少，相應的農村養老服務機構的空置率也呈現持續上漲的態勢，由2014 年的29.1%上升到2020 年的44.89%（圖6）。雖然國家對農村敬老院的建設投入、資金補助和管理機制等方面進行一定的政策扶持，但是公辦養老機構空置率居高不下的問題一直難以解決。

圖6 2014—2020 年我國農村特困供養人員集中供養情況

集中供養率的水平關乎政府養老服務目標達成的速度和質量，也是政策執行效率的體現，其任務的執行全部依賴于從國家—省—市—（區）縣—鄉（鎮）層級結構的目標量化和績效考核，突出實現規范化和一致性的技術化治理，各層級政府部門的組織執行力和效率得到提升，然而這并不一定能夠強化行政體系對于具體社會問題的感受力和應變力。鄉鎮敬老院幾次的擴建和合并都在集中供養率低的困境中徘徊和搖擺，盡管傳統科層制治理體系不斷接受現代技術的改造①王陽、熊萬勝：《黨政科層體系：“制度—關系”視野下的政黨治理與國家治理》，《開放時代》2021 年第6 期。，但破碎的資源分配和權利供給體系并不能與目標群體的真實需求形成有效聯結，還需要付出高昂的行政成本。當前我國農村養老服務資源供給優先保障特困老人供養，具有一定的身份限制導向的瞄準偏差。特困供養對象的身份認定是集中供養的前提，近年來對身份限制條件不斷放開，但依然存在標準化執行和現實復雜情況沖突的情況，如贍養人難以甄別的問題，身份意味著供養服務的資格，有一些邊緣群體難以享受到可及性的養老服務。

（二）可及性：經濟可及和物理可及受限

可及性是養老服務資源分配情況的直觀體現，對困難老人養老服務可及性的分析可以從“現實可及性”（Realized Accessibility）和“潛在可及性”（Potential Accessibility）②馬驍：《城市居家養老服務的“可及性”：理論框架與政策實踐》，《東岳論叢》2020 年第4 期。的兩個角度分析，現實可及性是指目標老人對當前提供的養老服務項目的利用率和主觀滿意程度，也是服務效用的體現。當前對兜底保障中的特困供養老人的服務供養模式分為集中（機構）供養和分散（居家）供養，還有基于村莊社會網絡建立起來的互助養老模式，使得困難老人的基本生活安全都得到保障，然而受限于縣域護理資源和護理隊伍的不足，即使在接受集中供養服務的老人，他們對康復護理的需求還存在缺口，當前大多數困難老人的生活護理主要依靠家庭成員照顧。以林縣養老護理資源的分配來看，五所鄉鎮敬老院中，四所公辦公營敬老院主要服務于具有一定自理能力的老人，所招聘的護理人員實際為保潔人員，平均月工資水平為2500 元左右，是當地最低工資標準的1.3 倍，護理人員與院內老人的配比均低于政策要求的平均水平。公辦養老院將失能老人統一轉移到公建民營養護院接受護理服務，雖然護理員工資水平較高，為當地最低工資標準的2.4 倍。然而與照護服務行業的工資待遇相比，護理人員的工資收入遠遠低于育兒嫂、育嬰師、家庭保姆等家政服務人員（林縣這類群體的市場工資10000—12000 元/月），在同行業內的市場需求和競爭力較低，往往被貼上“端屎端尿”的職業標簽，同時由于失能失智老人群體特殊性，不僅需要專業的護理知識，還需要充分的愛心和職業責任感，養老護理員的主要勞動力以下崗女工和農村流動婦女居多①吳心越：《照料勞動與年齡困境：基于養老機構護理員的研究》，《婦女研究論叢》2021 年第4 期。，受限于年齡和文化程度，對于護理資格證書的習得存在難度，護理職業的吸引力較低，職業流動性較大，以上為當前農村地區護理人員和資源短缺的主要原因。

（三）相適性：標準化管理與差異性需求沖突

目前我國對老年人行動能力的評估有兩類，第一類是針對特困供養對象的行動能力的評估，即運用生活行動方面的自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡6 項指標評估特困人員自理能力，前三項不能自主完成的為部分喪失自理能力，后三項不能自主完成項不能自主完成的為完全喪失生活自理能力，第二類是民政部印發的《老年人能力評估》行業服務標準，從日常生活活動、精神狀態、感知覺與溝通、社會參與四個方面劃分護理等級。不同標準的評估工具下，特困老人被特殊化對待，無形中被貼上弱能的標簽。雖然根據自理、半自理和全失能這一簡單的劃分標準發放護理補貼，有利于行政執行的操作化和高效率，但是僅以生活行動為主的護理等級并不能精準且有效表達老人的護理需求，粗糙型劃分也會影響護理服務有效供給的可及性，導致護理服務的低效率，使得困難老人的服務供給僅停留在生活照料和看護的“安住”層面，距離實現“樂養”還有很大的距離。

敬老院在日常管理中優先堅持風險規避的原則，通常采用封閉式管理，雖然設有探視、請銷假制度，但規定院民外出必須由監護人陪同，多數特困供養老人獨身一人，家庭支持資源較少，這使得老人日常的活動空間和社會參與的機會受到約束。封閉式管理和自由空間的矛盾是標準化管理與差異性需求的直觀表現，可以考慮修正調節標準化的管理程度，也可以提供和創造與兩者張力具有相容性的服務和條件。

（四）穩定性：低齡老人互助與高齡老人他助失衡

當前農村機構養老運行有限、家庭養老功能式微的情況下，立足于鄉土社會網絡的互助養老模式已成為補齊農村養老短板的一個重要路徑。隨著時間的增長，當低齡老人變成潛在或新增的高齡群體時，需要新增和潛在的低齡老人接力加入互助隊伍，持續不斷的低齡老人的人力資本是互助機制運行的前提。從積極老齡化的視角來看，代際互助接力運行的模式是一種基于規范的干預：重新塑造新的互助理念和利益聚合，即老人之間的互助和他助行為由激勵機制驅動下的個人利益或公共利益所致，通過提高代際人力資源的配置效率提高老人集體養老的質量（圖7）。穩定的互助意識和行為的形成需要消耗大量的物質資本和社會資本，這也是互助養老模式可持續運營的必要條件。一般情況下，當年或現期的互助和他助行為對老人參與服務的意愿影響并不顯著，在激勵政策或措施的影響下往往會助推互助行為的熱潮和氛圍。很多農村地區探索了將儲蓄時間兌換積分，用于在愛心超市兌換物品或在日間照料中心兌換服務的做法。在互助行為形成之初，基于投入成本與收益預期的考量，老人往往會傾向于關心通過互助積分換取福利的情況。如果儲蓄積分承兌機制的穩定性存在風險，互助意識和規模化的互助行為難以形成，低齡老人參與互助的意愿和積極性也受到影響，代際之間的互助接力模式難以持續運行。在社會資本缺乏的欠發達農村地區，互助養老的資源投入主要依靠政府的財政投入和村集體經濟支持，單向失衡的代際互助使得互助資源傳輸的鏈條易發生斷裂，出現低齡老人互助與高齡老人他助失衡（表4）。

表4 不同養老服務模式中農村困難老人養老服務的適配性情況

圖7 代際之間的互助接力運行模式

四、供需協同視角下農村困難老人養老服務的優化路徑

經濟保障水平低是農村困難老人的共性特征，與此同時，老人的年齡、行動能力、健康狀況、家庭稟賦、代際關系、村社環境等因素相互交織共同嵌入在老人的養老能力中，不同類型的困難老人存在經濟、生理、心理不同程度的疊加困難。困難老人的需求層次主要受各項能力限制因素的牽引，也受到救助政策和資源覆蓋的影響。現有的農村養老服務與困難老人的關聯性是低水平的，政府自上而下配置的服務資源“懸浮”于對象需求之上，服務的充分性、可及性、相適性和穩定性存在一定程度的失衡。基于供需協同的視角，綜合考慮環境因素、對象需求、政策工具、協同方式等因素，嘗試從以下幾個方面對現有的困難老人養老服務體系進行調試和優化。

（一）健全以能力為核心的老年綜合評估體系，增強養老服務的適配度

老年人能力評估結果是實現養老服務供需有效適配的重要參照。養老服務行業統一使用的《老年人能力評估規范》是一種廣泛意義上的綜合性評估指標體系；對特困老人和經濟困難老年人使用單一的自理能力指標評估作為護理補貼的判定標準，則是一種狹義的生理健康層面的指標，傾向測量行為的依賴性①王雪輝：《中國老年失能的理論再思考及測量模型構想》，《寧夏社會科學》2020 年第5 期。，忽略了部分潛在的身體功能缺陷，缺乏過程性、系統性和與環境的互動性。如“吃飯是否需要幫助”，是對老人行動能力缺乏和老人獨立能力的衡量，吃飯是集購買食材、烹飪食材和清潔廚房等一系列活動的集合，工具性能力指標中增加了一些功能障礙的因素，如吃飯轉變為做飯，但是僅以做飯來考量老人食物需求的滿足程度并不全面，也難以反映老人的食物需求情況和質量。老人能力評價是個體生理機能和環境因素共同作用的結果，衡量老人的養老服務需求要與具體的生活環境和應用場景結合。然而，受限于評價指標的設計和資源的配置，也間接地影響了老人再社會化的適應性。養老服務與日常需求與生活情境的“脫嵌”②王迪、楊穩璽：《“脫嵌”與“根植”:養老服務與日常生活的兩種關系》，《社會發展研究》2021 年第4 期。直接影響到補貼政策、服務項目和內容的成效。

國家的基本生活救助標準已達到困難老人基本需求的標準線，但是對多元化的養老服務需求的回應不足。部分地區把對老人的服務保障簡單理解為對生活的經濟救助，將困難老人視為經濟保障水平低的群體，基本生活保障和基本養老服務之間的功能邊界混淆不清③李志宏：《亟待厘清基本養老服務的幾個關鍵問題》，《中國社會工作》2023 年第11 期。，僅為老人提供安全生活的物理活動場所，缺乏為老人提供再社會化的空間和機會，把經濟困難老人作為被動接受救助和服務接受主體，難免會被貼上“家庭的拖累”或“老人無用”的標簽，進一步加深了對弱能老人的標簽化和區別對待。單一的現金支持的給付方式在向有效需求的轉化過程中存在困難，便捷可及的物品和社會服務救助是當前需要照顧養老群體的迫切需求。尤其是自理能力和社會能力不足影響了現金給付的有效性，在很大程度上影響了老年人生活安全性、自主性及社會參與（表5）。

表5 老人行動能力評估指標體系

（二）優化農村老人養老服務結構，建立現金+適老化輔具+服務救助工具包

欠發達地區的農村老人普遍面臨經濟和服務保障雙困的問題。堅持以多樣化需求為導向，并不僅僅聚焦于“特困老人”，或“特殊困難老年人”亦或是“經濟困難老人”“全體老年人”。包容性發展理念下農村困難老人原有基礎上繼續擴大，不再局限于特定老年群體，應該根據經濟狀況行動能力、家庭資源等因素來框定基本養老服務需求的目標對象提供分類分層服務。

農村困難老人中失能半失能、殘疾等弱能老人群體的比重較多，便捷可及的適老化輔具和社會服務是他們最基本的需求。目前農村的溫飽問題已得到全面解決，可以將原有的現金救助降低到維持基本生活的較低水平，把更大的空間讓位于適老化輔具和老年友好型設施建設，這其中更加突出對生活困難老人服務的保障作用，可以拓展救助方式和內容，探索現金、適老化輔具和服務救助相結合的工具包，例如靈活運用實物、消費券等救助方式，采用積分卡兌換、發放敬老愛心券或愛心卡等形式對困難老人提供針對性的實物或服務救助，或引入慈善資源實物代銷以提高救助資源的配置效率，老人可以根據自己的實際需求選擇現金+適老化輔具、現金+服務、現金+適老化輔具+服務的救助工具包。尤其是輔具支持作為老年人日常生活能力的協助性工具，針對不同類型存在障礙老年人，適老環境的功能設計要充分考慮老年人具體狀況，按照失能、失智、認知癥老年人的生理、心理狀況及障礙程度的不同，實現適老環境設計與老年人的有效融合匹配，才能達到好的效果。一方面通過家庭適老化改造和家庭養老床位建設，將專業服務直接縱向延伸到家庭，另一方面是農村社區基礎設施的適老化建設和改造，如道路及公共設施，同時還包括能力限制的社區服務項目，如老年食堂和助餐服務。

（三）推動數字技術嵌入養老服務平臺，健全需求響應的養老服務體系

當前農村困難老人的需求表達機制有兩種，一種是自下而上的表達傳遞，困難老人的需求偏好由村委會反饋到鄉鎮政府民政部門，進而再到縣級民政部門，這是一種委托代理性質的間接傳遞方式，代理傳播的環節難免會出現偏差，同時困難老人也存在因個體表達能力不足喪失有效表達的機會，以及權益被忽略或代為表達的情況。信息技術作為一種協同手段，使得服務主體能夠實現動態同步，跨時空進行資源、知識的整合①吳春梅、莊永琪：《協同治理：關鍵變量、影響因素及實現途徑》，《理論探索》2013 年第3 期。推動數字技術嵌入養老服務平臺要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體的基本信息的收集和整合，動態信息的監測和處理、綜合信息的利用與反饋等機制，以實現數據有效采集、傳輸、存儲、管理、監控和統計分析，民政局、養老機構、鄉鎮政府、村集體以及相關部門共享的信息數據庫是整個協同治理過程中的重要技術手段，有利于實現養老服務資源與老人實際需求的有效匹配精準匹配，便于供給主體根據群體的需求偏好及時調整養老服務項目和內容。

（四）完善多元主體協同的服務遞送機制，構建無縫隙養老服務秩序

協同主體聯合發力要從原有的單向度連接向整體協調聯結轉變。協同方式體現為需求響應視角的雙向或多向度的溝通，明確供給主體的角色定位、并充分發揮不同主體的互補作用有利于進一步提高養老服務資源的最優配置效率。政府在養老服務體系中發揮基礎性作用，首先表現為建立最低給付保障機制，為困難老人提供基本的生活保障，同時政府在協同網絡中發揮主導作用，通過協調村集體、市場、社會組織和家庭有序行動，提高服務的最優效果。政府通過扶持村集體經濟的發展，為鄉村集體福利開支提供堅實的物質基礎，充分發揮村集體的支撐性作用，村集體可以將集體福利轉化成村內老人的普惠型福利如助餐、助浴、助急等日間照料服務等。也可以通過對村集體組織的互助養老幸福院的可持續發展和運營提供政策和資金支持。在專業的養老護理服務供給中，政府通過養老服務購買、公建民營等形式委托民營企業、社會組織的參與，充分發揮市場資源配置的靈活性。針對不同類型的老年群體提供針對性的養老服務，以增強服務供給的有效性。在當前家庭結構和保障功能轉變的社會背景下，需要重新認識和定位家庭對困難老人的養老作用，發揮家庭的依托性作用，需要建立家庭支持型和老人友好型的政策支持環境。